II OSK 240/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-06-24	
Data wpływu	2023-02-02	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Anna Żak /przewodniczący/
Magdalena Dobek-Rak
Tomasz Zbrojewski /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Sygn. powiązane	II SA/Po 986/21	
Skarżony organ	Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	uchylono zaskarżony wyrok i decyzje I i II instancji
Zasądzono zwrot kosztów postępowania	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Anna Żak Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant starszy asystent sędziego Paulina Jaszczuk po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 września 2022 r. sygn. akt II SA/Po 986/21 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia 15 października 2021 r. nr WOA.7721.275.2021.MO w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w [...] z dnia 17 sierpnia 2021 r., znak PINB.WK.433.54.2018.AB, a także decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w [...] z dnia 14 maja 2019 r., znak PINB.WK.433.54.2018.AB zmienioną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w [...] z dnia 16 grudnia 2019r., znak PINB.WK.433.54.2018.AB; 2. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu na rzecz K. K. kwotę 1227 (jeden tysiąc dwieście dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 27 września 2022 r., sygn. akt II SA/Po 986/21, oddalił skargę K. K. (skarżący) na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB) z 15 października 2021 r., nr WOA.7721.275.2021.MO, w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W związku z pismem skarżącego (dot. prac budowlanych prowadzonych na terenie nieruchomości nr ewid. [...] i [...] przy ul. [...] [...] w [...]), pracownicy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) przeprowadzili w dniu 30 stycznia 2019 r. kontrolę na ww. nieruchomości, podczas której wykonano dokumentację fotograficzną. Podczas kontroli w dniu 7 marca 2019 r. pracownicy PINB stwierdzili, że J. P. (inwestor) realizując obiekt, na podstawie decyzji Starosty [...] z 26 stycznia 2011 r., nr 28/11, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalno-usługowego oraz budowę budynku mieszkalno-usługowego i budynku garażowego, w sposób istotny odstąpił od warunków pozwolenia. Ustalono: - w obrębie parteru: zmiana podziału wewnętrznych ścian wydzielających pomieszczenie nr 1, różnice w szerokości korytarza z 1,2 m na 0,98 m, zmiana elewacji - wielkość okien, zmiana wysokości w części nad tarasem; - w obrębie piętra: zmiana podziału okien, w pomieszczeniu 2 wykonane wyjście na taras 5,61 m x 5,16 m, na części dobudowy parterowej zamiast dachu wykonano taras użytkowy dostępny z pomieszczeń mieszkalnych piętra; - w obrębie elewacji: wykonano termoizolację wszystkich ścian zewnętrznych, zmieniono kształt dachu poprzez dobudowane mansardy, zmiana kąta nachylenia, zmiana wielkości otworów okiennych; - przed garażem wykonano 2 wiaty.

PINB postanowieniem z 28 marca 2019 r., znak: PINB.WK.433.54.2018.AB, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz.1202 ze zm., zwana dalej: "Pr.bud."), wstrzymał inwestorowi roboty budowlane prowadzone przy budowie ww. obiektu, a decyzją z 14 maja 2019 r., zmienioną decyzją z 16 grudnia 2019 r., nałożył na inwestora, w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 Pr.bud., obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w terminie 360 dni, czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego budynku usługowo-mieszkalnego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas przeprowadzonych robót budowlanych. Następnie decyzją z 17 sierpnia 2021 r., znak: PINB.WK.433.54.2018.AB, na podstawie art. 51 ust. 4 Pr.bud., zatwierdził inwestorowi przedłożony projekt budowlany zamienny oraz zobowiązał inwestora do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ww. budynku. PINB stwierdził: zgodność projektu zagospodarowania działki z decyzją o warunkach zabudowy Burmistrza Miasta [...] z 2 lutego 2009 r. (IGP-WZ/7331/29/08); kompletności projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń; wykonanie oraz sprawdzenie projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu zaświadczeniem.

Odwołanie od decyzji PINB z 17 sierpnia 2021 r. złożył skarżący.

WINB powołaną na wstępie decyzją z 15 października 2021 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy stwierdził zgodność projektu budowlanego zamiennego z decyzją Burmistrza Miasta [...] z 2 lutego 2009 r. Przy czym zaakcentował, że w ww. decyzji Burmistrza zawarto zapisy odnośnie wysokości zarówno elewacji frontowej jak i kalenicy, z dopuszczeniem niewielkich odstępstw, które miały być uzgodnione z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Przedłożony projekt budowlany zamienny jest uzgodniony ze stanowiska konserwatorskiego. WINB podał, że w decyzji o warunkach zabudowy wskazano, że do głównej bryły budynku o gabarytach zbliżonych do istniejących budynków historycznych może przylegać jednokondygnacyjna oficyna z dachem jednospadowym, o wysokości równej wysokości oficyny zlokalizowanej w granicy na działce sąsiedniej nr [...]. Inwestor zrealizował zamiast dachu jednospadowego na oficynie, w części taras. Niemniej, w ocenie organu, decyzja o warunkach zabudowy nie zawierała ograniczeń co do lokalizacji tarasu zamiast części dachu jednospadowego, nadto na działce sąsiedniej należącej do skarżącego (ul [...] [...]) bezspornie również zlokalizowany jest taras, a na działce inwestycyjnej znajduje się mur ogniowy. WINB wskazał, że projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Projekt budowlany zamienny jest zaopiniowany przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych inż. F. G. (nr upr. [...]), Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oraz Państwową Inspekcję Sanitarną. Do projektu budowlanego zamiennego załączono także oświadczenie projektantów: mgr inż. arch. A. G., mgr inż. S. S., mgr inż. arch. M. L., sporządzone na podstawie art. 20 ust. 4 Pr.bud. WINB uznał, że podnoszone w odwołaniu zarzuty dotyczące strat majątkowych pozostają poza właściwością rzeczową organów nadzoru budowlanego, należą bowiem do zagadnień cywilnych. Ponadto, podkreślił, że możliwość udostępnienia dziennika budowy istnieje jedynie w przypadku gdy inwestor należy do kręgu podmiotów publicznoprawnych oraz że w sytuacji braku umieszczenia na tablicy informacyjnej informacji o kierowniku budowy, takich danych należy oczekiwać od właściwego miejscowo PINB.

Skargę na powyższą decyzję WINB z 15 października 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożył skarżący, zarzucając: "1) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7 kpa poprzez wydanie decyzji, która narusza warunki zabudowy budynku nr [...] z Decyzji Starostwa Powiatowego w [...] z dnia 22.02.2007r. i 02.08.2009r. oraz została wydana bez wglądu na teren budowy, gdzie dopuszczono się wielu naruszeń wskazanych w uzasadnieniu; 2) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 8 kpa poprzez wydanie decyzji naruszającej moje interesy oraz zasady równego traktowania oraz zasady bezstronności uczestników postępowania poprzez nieuwzględnienie argumentów przywołanych przez skarżącego w odwołaniu od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 17.08.2021 wyraźnie wskazujących na uchybienia w wydanej decyzji; 3) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 77 poprzez brak wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, bez wglądu na teren budowy przy ul. [...] [...] w [...]; 4) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. Decyzji zabudowy z dnia 22.10.2007 r. pkt 11.1.2 i pkt 6.7.8 ani Decyzji 2.08.2009r. Il.pkt 1.5 i 1.6. oraz pkt 5: "Może przylegać jednokondygnacyjna oficyna dachu spadowego, o wysokości równej oficyny zlokalizowanej przy granicy na działce sąsiedniej nr [...]"". W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzył zasadniczo argumenty stawiane w odwołaniu. W jego ocenie projekt zamienny nie jest zgodny z decyzjami z 22 lutego 2007 r. oraz 2 sierpnia 2009 r. Budynek inwestora zakłóca korzystanie z nieruchomości sąsiedniej (czyli jego). Ponadto budowa doprowadziła do uszkodzeń jego nieruchomości i zeszpecenia (np. powodując osiadanie budynku, pęknięcia ścian, zawilgocenie).

Skarżący wniósł o: 1) odmowę zatwierdzenia projektu zamiennego; 2) rozebranie tarasu budynku 27 i wykonanie na nowo blacharki oficyny na długości 15 m bieżących i szerokości 80 cm przez inwestora budynku J. P. - kwota 15.000 zł; 3) zasądzenie zwrotu kosztów robót naprawczych w budynku przy ul. [...] [...] w kwocie 200.00 zł, ponieważ mimo monitów p. P. nie naprawił wszystkich szkód w budynku przy ul. [...] [...]; 3) zwrot kosztów wynajmu lokalu - [...] [...] oraz zwrot kosztów ogrzewania lokalu pod nieobecność najemcy lokalu - 60.000 zł; 4) zwrot kosztów za doradztwo prawne w sprawie odwołania i reprezentowania skarżącego na rozprawie przez radcę prawnego.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, oddalając skargę, stwierdził, że z treści skargi, jak i licznych pism składanych w toku postępowania wynika, że postępowanie zostało wszczęte z inicjatywy skarżącego, który jest właścicielem nieruchomości położonej przy ul. [...] [...] i bezpośrednim sąsiadem budynku inwestora. Skarżący w toku sprawy zarzucał, że prace związane z budową na działce inwestora doprowadziły do szeregu zniszczeń w jego nieruchomości np. osiadania budynku, naruszenia fundamentów, pęknięcia ścian, zawilgocenia, że roboty wykonano niezgodnie ze sztuką. Domagał się również w skardze zasądzenia kwot z tytułu kosztów robót naprawczych (w tym rozebrania tarasu i wykonania na nowo blacharki oficyny), wynajmu (z tytułu utraty najemcy) i ogrzewania lokalu. Sąd Wojewódzki stwierdził, że sąd administracyjny nie jest władny do rozpoznania wniosków skarżącego, bowiem są to roszczenia cywilne i mogą podlegać ocenie w postępowaniu przed sądem powszechnym. Przechodząc do meritum sprawy, Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie nie jest sporne, że roboty budowlane prowadzone na podstawie pozwolenia na budowę z 26 stycznia 2011 r., zostały wykonane z istotnymi odstępstwami w rozumieniu art. 36a ust. 5 Pr.bud. Prawidłowo organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji wstrzymał prowadzone i niezakończone jeszcze roboty budowlane dotyczące przedmiotowego budynku oraz zobowiązał inwestora do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego stwierdzone odstępstwa. Obowiązek ten, jak wynika z akt sprawy, został przez inwestora wykonany. W dniu 14 kwietnia 2021 r. inwestor przedłożył projekt budowlany zamienny, a dnia 15 czerwca 2021 r. dokonał uzupełnień, o które został wezwany. Sąd podzielił stanowisko organów, że projekt budowlany zamienny jest zgodny z decyzją Burmistrza Miasta [...] z 2 lutego 2009 r. Wbrew zarzutom skarżącego projekt zamienny nie narusza pkt 1.5 i 1.6 decyzji o warunkach zabudowy. Projekt został uzgodniony z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków (zob. prezentata na projekcie zagospodarowania terenu k. 37 projektu zamiennego). Prawidłowa była ocena organów, że nie narusza postanowień decyzji o warunkach zabudowy zrealizowanie tarasu zamiast dachu na oficynie, skoro w samej decyzji dopuszczono budowę oficyny, o wysokości równej wysokości oficyny zlokalizowanej w granicy na działkę sąsiednią nr [...]. Ze zdjęć wynika bowiem, że oficyny mają równą wysokość, a odstępstwem jest tutaj jedynie "zagospodarowanie" dachu. Z decyzji o warunkach zabudowy nie wynikał kategoryczny zakaz realizacji tarasu zamiast dachu. Organy stwierdziły, że wskazane w projekcie zamiennym rozwiązanie uwzględniające budowę tarasu jest w świetle decyzji o warunkach zabudowy dopuszczalne i podlega zatwierdzeniu. Ponadto skarżący zdaje się nie zauważać, że sam posiada taras, co oznacza, że inwestycja z ul. [...] [...] nawiązuje do budynków sąsiednich tj. budynku skarżącego. Organy nadzoru budowlanego stwierdziły, że projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Oznacza to, że badana była również zgodność z § 12 ust. 1 i 6 r.w.t. w zakresie odległości tarasu od działki skarżącego. Projekt budowlany zamienny został zaopiniowany przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych (zob. ekspertyza techniczna), Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oraz Państwową Inspekcję Sanitarną. Osoby, które sporządziły projekt budowlany zamienny posiadały odpowiednie uprawnienia, jak i złożyły oświadczenia na podstawie art. 20 ust. 4 Pr.bud. Sąd zauważył, że zgodnie z art. 20 ust. 1 Pr.bud. to projektant odpowiada za rozwiązania techniczne zawarte w projekcie budowlanym. Organ nadzoru budowlanego nie może ingerować w rozwiązania zaproponowane przez projektanta, bowiem to projektant za nie odpowiada. Ponadto, jak stanowi art. 18 ust. 1 pkt 1 Pr.bud., do obowiązków inwestora należy zorganizowanie procesu budowy, z uwzględnieniem zawartych w przepisach zasad bezpieczeństwa i ochrony zdrowia a w szczególności zapewnienie opracowania projektu budowlanego. Tak więc to inwestor i projektant kształtują rozwiązania techniczne przedmiotowej budowy, a organ nadzoru budowlanego zgodnie z art. 35 ust. 1 Pr.bud. bada czy przy tak wykonanym projekcie budowlanym zamiennym zachowane zostaną warunki techniczne dotyczące przedmiotowej budowy. W sprawie oceniono zaś, że przedłożone rozwiązania techniczne zawarte w projekcie budowlanym zamiennym spełniają ww. warunki techniczne. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, w tych okolicznościach decyzja PINB, wydana na podstawie art. 51 ust. 4 Pr.bud., jak i utrzymująca ja w mocy decyzja WINB, jest prawidłowa. Sąd wskazał nadto, że w sprawie dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, a więc toczącej się w szczególnym trybie określonym w art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr.bud. organy nadzoru budowlanego nie mogły "nałożyć obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania". W art. 51 ust. 1 Pr.bud. określone zostały trzy tryby postępowania, a pkt 3 tego przepisu dotyczy takich sytuacji, jaka występuje w niniejszej sprawie - istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. Postępowanie to zmierza do legalizacji stwierdzonych istotnych odstępstw. Oznacza to, że organy nie stosują wedle uznania trybów wskazanych w art. 51 ust. 1 Pr.bud. Jeżeli w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego okaże się, że jest możliwe doprowadzenie prowadzonych robót do stanu zgodnego z prawem i nie ma istotnego odstępstwa od projektu budowlanego albo warunków pozwolenia na budowę, to właściwy organ jest zobowiązany nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. W niniejszej sprawie bezspornie stwierdzono istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, zatem prawidłowo zastosowano przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr.bud. Sąd I instancji dodatkowo wyjaśnił, że żaden przepis prawa nie wymaga uzgadniania projektu budowlanego (czy pierwotnego, czy zamiennego) z właścicielem działki sąsiedniej. Termin uzgodnienia wiąże się z współdziałaniem organów, tzn. zajęciem przez inny organ wiążącego stanowiska w sytuacji gdy przepis prawa takiego działania wymaga. Skarżący błędnie odczytuje kwestie uzgodnienia, w kontekście wyrażenia przez niego zgody na inwestycję. W toku sprawy skarżący powoływał się również na ustalenia płynące z prywatnego spotkania pomiędzy nim, inwestorem i pełnomocnikiem inwestora. Również te ustalenia pozostają bez wpływu na ocenę legalności wydanych w sprawie decyzji. Co się tyczy kierownika budowy, to wbrew zarzutom strony został on ustanowiony, a informacja w tym zakresie znajduje się w aktach administracyjnych organu.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, jak również o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie zarzucił:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 35 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 1 Pr.bud., poprzez błędną wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, że projekt budowlany zamienny jest zgodny z decyzją Burmistrza Miasta [...] z 2 lutego 2009 r., podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie, projekt zamienny w rażący sposób odbiega od warunków ustalonych w ww. decyzji o warunkach zabudowy, które nie dopuszczały odstępstw w zakresie dachu oficyny oraz odstępstw w zakresie wysokości budynków gospodarczego i garażowego lokalizowanych na granicy z działką sąsiednią nr [...];

2) art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr.bud., poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie w sprawie, podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie w sprawie istniały również podstawy do wszczęcia postępowania w tym trybie i do nałożenia na inwestora obowiązku doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, w związku z negatywnym oddziaływaniem realizowanej budowy na sąsiedni budynek należący do skarżącego kasacyjnie (spękanie ścian, zawilgocenie itd.);

3) art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr.bud., poprzez jego błędną wykładnię, a konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, że w sprawie nie było konieczności nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności i robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem w związku z negatywnym oddziaływaniem realizowanej budowy na sąsiedni budynek należący do skarżącego kasacyjnie, w szczególności poprzez usunięcie uszkodzeń powstałych w budynku sąsiednim oraz rozbiórce zlokalizowanego na dachu oficyny tarasu użytkowego o powierzchni 25 m2, który ponad miarę oddziaływuje na sąsiedni budynek oraz obniża przydatność do użytkowania budynku mieszkalnego należącego do skarżącego;

4) § 204 ust. 5 i § 206 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy zgodnie z tymi przepisami, wzniesienie budynku w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu budowlanego nie może powodować zagrożeń dla bezpieczeństwa użytkowników tego obiektu lub obniżać jego przydatności do użytkowania;

5) art. 62 ust. 3 Pr.bud., poprzez jego niezastosowanie w sprawie i nie zobowiązanie inwestora w trakcie prowadzonej kontroli do przedstawienia sporządzonej przez rzeczoznawcę ekspertyzy stanu technicznego sąsiedniego budynku położonego przy ul. [...] [...] należącego do skarżącego kasacyjnie, mimo informowania PINB przez skarżącego kasacyjnie o wystąpieniu w należącym do niego budynku sąsiednim szeregu uszkodzeń w związku z prowadzonymi robotami budowlanymi, m.in. pęknięcia o szerokości 4,2 m oraz ugięcia budynku nr [...], zawilgocenia ścian budynku, zawilgocenia komina (pisma skarżącego kasacyjnie z 19.03.2019 r. i 12.12.2018 r.);

6) art. 81 ust. 1 pkt a) - c) w zw. z art. 81 ust. 4 Pr.bud., poprzez jego niezastosowanie w trakcie kontroli robót budowlanych prowadzonych przez PINB na działkach [...] i [...] posadowionych przy ulicy [...] [...] w [...] (w związku z podnoszonymi w toku budowy zastrzeżeniami skarżącego kasacyjnie co do prowadzonej budowy) i nie nałożeniem na inwestora obowiązku przedłożenia ocen wykonanych robót oraz ocen odstępstw od projektu, podczas gdy wyniki oceny technicznej, sporządzone przez uprawnione osoby, powinny stanowić podstawę ustaleń dokonanych przez organy w sprawie;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez zaakceptowanie błędnej oceny materiału dowodowego dokonanej przez organy polegającej na pominięciu przez Sąd I instancji istoty sprawy, a to:

a) okoliczności, iż decyzja Burmistrza Miasta [...] z 2 lutego 2009 r. ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na: budowie budynku mieszkalno-handlowego, budynku garażowego i budynku gospodarczego dopuszczała odstępstwa jedynie w zakresie dachu głównej bryły budynku mieszkalno-handlowego, a nie w zakresie dachu oficyny z dachem jednospadowym w granicy z działką sąsiednią,

b) okoliczności, iż prace budowlane prowadzone na działce [...] oraz [...] doprowadziły do szeregu zniszczeń w nieruchomości skarżącego kasacyjnie, m.in. w postaci osiadania budynku w związku z naruszeniem przy pracach rozbiórkowych fundamentów budynku przy ul. [...] [...], pęknięcia ścian oraz zawilgocenia, które powinny być przez inwestora usunięte w trybie nałożenia na inwestora obowiązku doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, w związku z negatywnym oddziaływaniem realizowanej budowy na sąsiedni budynek należący do skarżącego kasacyjnie,

c) błędnym uznaniu, iż zniszczenia w nieruchomości należącej do skarżącego kasacyjnie powstałe w wyniku prac budowlanych prowadzonych przez inwestora, pozostają poza właściwością organów nadzoru budowlanego i jako roszczenia cywilne mogą podlegać ocenie wyłącznie w postępowaniu cywilnym, podczas gdy mogły być usunięte w trybie administracyjnym poprzez nałożenie na inwestora obowiązku doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem,

d) pominięciu przez organy okoliczności, iż Starosta [...] w uzasadnieniu decyzji z 26 stycznia 2011 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla inwestora obejmującego rozbiórkę budynku mieszkalno-usługowego, budowę budynku usługowo-mieszkalnego oraz budowę budynku garażowego wskazał, iż inwestor przyjął do wiadomości i wykonania wszystkie warunki, które w trakcie rozprawy administracyjnej w dniu 20 stycznia 2011 r. przedstawił skarżący kasacyjnie,

e) pominięcie dowodu w postaci protokołu z rozprawy administracyjnej z 20 stycznia 2011 r. i zamieszczonych w nim ustaleń,

f) braku uchylenia decyzji wydanej w postępowaniu obarczonym wadą polegającą na niewyjaśnieniu istotnych okoliczności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy, a mianowicie odstąpieniu przez organy od powołania w sprawie niezależnego i obiektywnego rzeczoznawcy na potrzeby oceny technicznej prawidłowości oraz zgodności z obowiązującymi przepisami tych robót, które zostały wykonane z naruszeniem zatwierdzonego projektu budowlanego, poprzestając na przyjęciu tez inwestora;

2) art. "1 § 1 i 2" p.p.s.a., przez zaniechanie obowiązku kontroli działalności administracji publicznej i w konsekwencji pozostawienie w obrocie decyzji wydanej z naruszeniem prawa, to jest decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny budynku usługowo-mieszkalnego realizowanego na nieruchomości nr ewid. geod. [...], [...] obr. ewid. [...] [...], położonego przy ul. [...] w [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Skarga kasacyjna jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie poniesione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

Istota skargi kasacyjnej dotyka dwóch zagadnień, pierwsze, dotyczące zgodności projektu budowlanego zamiennego z decyzją o warunkach zabudowy (Burmistrza Miasta [...] z 2 lutego 2009 r., znak: IGP-WZ/7331/29/08), drugie, związane z negatywnym oddziaływaniem realizowanej budowy na sąsiedni budynek należący do skarżącego kasacyjnie i możliwością nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych robót budowlanych.

Odnosząc się do pierwszego zagadnienia, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, który stwierdził, że "prawidłowa była ocena organów, że nie narusza postanowień decyzji o warunkach zabudowy zrealizowanie tarasu zamiast dachu na oficynie, skoro w samej decyzji dopuszczono budowę oficyny, o wysokości równej wysokości oficyny zlokalizowanej w granicy na działkę sąsiednią nr [...]. Ze zdjęć wynika bowiem, że oficyny mają równą wysokość, a odstępstwem jest tutaj jedynie "zagospodarowanie" dachu. Z decyzji o warunkach zabudowy nie wynikał kategoryczny zakaz realizacji tarasu zamiast dachu. Organy stwierdziły, że wskazane w projekcie zamiennym rozwiązanie uwzględniające budowę tarasu jest w świetle decyzji o warunkach zabudowy dopuszczalne i podlega zatwierdzeniu. Ponadto skarżący zdaje się nie zauważać, że sam posiada taras, co oznacza że inwestycja z ul. [...] [...] nawiązuje do budynków sąsiednich tj. budynku skarżącego.". Zaakcentowania wymaga, że decyzja o warunkach zabudowy zawiera tylko pewne ogólne ramy przyszłej inwestycji, która ulega konkretyzacji dopiero na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę. W żaden sposób natomiast nie przesądza się o szczegółowych rozwiązaniach architektonicznych oraz nie określa przyszłych rozwiązań technicznych, które będą musiały być zgodne z obowiązującymi przepisami. Nie przesądza w całości o ostatecznym kształcie budynków, ani rozwiązań technicznych, lecz określa wyłącznie ogólne parametry inwestycji oraz zgodność zamierzenia inwestycyjnego z przepisami prawa. Pozwolenie na budowę dotyczy konkretnej inwestycji budowlanej o konkretnych właściwościach. W niniejszej sprawie nie sposób jest uznać, aby przyjęte rozwiązanie konstrukcyjne (taras w części oficyny), przy zachowaniu na pozostałej części oficyny dachu jednospadowego, stanowiło o jawnej niezgodności z ustaleniami zawartymi w punkcie II.1.5 decyzji o warunkach zabudowy. Skarżący kasacyjnie nie wyjaśnił także, w jaki sposób zlokalizowany na dachu oficyny taras "ponad miarę oddziaływuje na sąsiedni budynek oraz obniża przydatność do użytkowania budynku mieszkalnego należącego do skarżącego". Kwestia odstępstw w zakresie "wysokości budynków gospodarczego i garażowego", nie została przez wnoszącego skargę kasacyjną w żaden sposób uargumentowana, co zwalnia tutejszy Sąd od czynienia jakichkolwiek rozważań w tym zakresie. Tym samym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, chybione okazały się zarzuty zawarte w punktach I.1), II.1a) opisanej wyżej skargi kasacyjnej.

Odnosząc się do drugiego zagadnienia, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza zasadność środka zaskarżenia, co w konwencji doprowadziło do uchylenia zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PINB z 17 sierpnia 2021 r., znak: PINB.WK.433.54.2018.AB, a także decyzji PINB z 14 maja 2019 r., znak: PINB.WK.433.54.2018.AB, zmienionej decyzją PINB z 16 grudnia 2019 r., znak: PINB.WK.433.54.2018.AB. W tym miejscu zauważyć trzeba, że z akt sprawy nie wynika, aby decyzja PINB z 14 maja 2019 r. (nakładająca obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego została poddana kontroli instancyjnej i sądowej) oraz wyjaśnić, że przepis art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd administracyjny do stosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Spełnienie przesłanki "niezbędności" następuje wówczas, gdy bez zastosowania trybu określonego w komentowanym przepisie załatwienie sprawy byłoby "niemożliwe lub co najmniej utrudnione". Użyte w przepisie pojęcie "sprawa" występuje w znaczeniu materialnym, a nie procesowym. Innymi słowy przepis art. 135 p.p.s.a. zawiera uprawnienie sądu administracyjnego do orzekania "w głąb" sprawy, pozwalając na usunięcie z obrotu prawnego wszystkich rozstrzygnięć wydanych w sprawie, niezgodnie z prawem. Taki przypadek zaistniał obecnie.

Na gruncie niniejszej sprawy nie jest sporne, że inwestor realizując obiekt, na podstawie decyzji Starosty z 26 stycznia 2011 r., nr 28/11, w sposób istotny odstąpił od warunków pozwolenia. Analiza akt administracyjnych nie pozostawia wątpliwości, że skarżący już w piśmie z 12 grudnia 2018 r. podnosił obawy w związku z prowadzonymi pracami budowlanymi na sąsiedniej nieruchomości - "może dojść do nieodwracalnego uszkodzenia mojego budynku", "obawiam się, że inwestycja prowadzona jest z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu i warunków decyzji o pozwoleniu na budowę oraz decyzji o warunkach zabudowy". W piśmie z 19 marca 2019 r. skarżący wskazał, że stwierdził "pęknięcie pionowe pod oknem w skrzydle pół.zach.(pod oknem szerokości 4,2m). To pęknięcie oraz pionowa rysa narożniku pół.zach. spowodowało ugięcie bud.[...]". W piśmie z 7 maja 2021 r. skarżący wskazał na "osiadanie narożnika części północno-zachodniej budynku", (...) to z kolei spowodowało popękanie ścian w moim mieszkaniu na parterze, płytek na ścianie w łazience", podkreślił, że nie została wykonana iniekcja wspólnej ściany obu budynków". Skarżący w piśmie z 23 sierpnia 2021 r. ponownie wskazał na zniszczenia w "budynku [...]", a także w pismach z 28 września 2021 r.

W rozpatrywanym przypadku, zarówno organy, jak i Sąd I instancji, zawęzili analizę faktyczną i prawną tylko do okoliczności związanych z dokonanymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego i możliwości zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Tymczasem, w świetle podnoszonej przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego argumentacji, rzeczą organów, a także Sądu Wojewódzkiego, była ocena, czy są także podstawy do ewentualnego wszczęcia postępowania naprawczego w trybie art. 50 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. w zw. z § 204 ust. 5 rozporządzenia oraz zastosowania środka przewidzianego w art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. WINB i Sąd Wojewódzki marginalnie potraktowali stanowisko skarżącego, poparte materiałem fotograficznym, uznając, że jego roszczenia mają wyłącznie charakter cywilny i mogą być dochodzone w postępowaniu przed sądem powszechnym. Tak może być natomiast w sytuacji, gdy stwierdzona zostaje zgodność wykonanych robót budowlanych z ustaleniami i warunkami określonymi w projekcie budowlanym, pozwoleniu na budowę lub w przepisach, a także gdy wykonane roboty budowlane nie powodują zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, bądź nie występują inne przypadki określone w art. 50 ust. 1 pkt 1, 3 oraz art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 Pr.bud. Wtedy uprawnione jest wskazanie drogi cywilnoprawnej, jako właściwej do dochodzenia roszczeń z tytułu szkód wynikających z wykonanych robót budowlanych. W sytuacji przeciwnej odsyłanie strony do postępowania cywilnego nie może zasługiwać na aprobatę. W tej konkretnej sprawie kwestia związana z wykonaniem robót rozbiórkowych i budową nowego obiektu (objętych pozwoleniem Starosty z 26 stycznia 2011 r.) była ważna nie tylko w kontekście dokonanych odstępstw, lecz także negatywnego oddziaływania spornego obiektu na budynek skarżącego. Roboty budowlane dotyczą budynku przyległego do budynku stanowiącego własność skarżącego i już na etapie pierwotnego pozwolenia na budowę wskazano na roboty budowlane, które mają być wykonane w ścianie szczytowej wschodniej - "uzgodniono sposób osuszenia ściany (...)" - podczas rozbiórki poprzedniego obiektu (adnotacja projektanta na opisie technicznym do projektu rozbiórki). Według skarżącego nie zostały one wykonane. Ponownie zauważyć trzeba, że w toku całego postępowania administracyjnego skarżący wskazywał na wpływ wykonywanych robót budowlanych na jego budynek. Należy jedynie przyznać rację Sądowi I instancji, który stwierdził, że nie jest władny rozpoznać wniosków skarżącego o zasądzenie kwot z tytułu kosztów naprawczych, wynajmu, ogrzewania lokalu oraz że żaden przepis prawa nie wymaga uzgadniania projektu budowlanego (czy pierwotnego, czy zamiennego) z właścicielem działki sąsiedniej. Wracając do meritum, w doktrynie słusznie wskazuje się, że prowadząc postępowanie w trybie art. 51 Pr.bud., nie można wykluczyć sytuacji, że w odniesieniu do obiektu budowlanego zastosowanie będą miały dwie podstawy prawne wskazane w art. 51 ust. 1 Pr.bud. Nie ma przeszkód, by decyzja organu zawierała rozstrzygnięcia wydane na podstawie więcej niż jednego punktu wskazanego w art. 51 ust. 1 Pr.bud. Postępowanie administracyjne toczy się w określonej sprawie administracyjnej, na którą składają się przedmiot i podmioty postępowania. Przedmiot sprawy to określony stan faktyczny wymagający subsumcji (por. A. Plucińska-Filipowicz, T. Filipowicz [w:] Prawo budowlane. Komentarz, wyd. IV, red. M. Wierzbowski, Warszawa 2021, art. 51). Stosowanie zaś środków w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 50 ust. 1 pkt 2 Pr.bud.) obejmuje również obowiązki inwestora do usunięcia skutków budowlanych niewłaściwie wykonanych robót budowlanych oraz dokonania czynności zabezpieczających sąsiednie budynki przed negatywnym oddziaływaniem realizowanej budowy. W orzecznictwie zwraca się uwagę na potrzebę rozróżnienia przypadków, gdy nieodpowiedni stan techniczny budynku ma związek z zaniedbaniami jego właściciela i on sam może własnymi działaniami usunąć stwierdzone nieprawidłowości oraz przypadków, gdy niewłaściwy stan techniczny budynku jest wynikiem robót budowlanych prowadzonych przez inny podmiot na sąsiedniej nieruchomości. W ramach postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 50-51 Pr.bud. można nałożyć na inwestora określone obowiązki np. w celu usunięcia zarysowań, pęknięć ścian budynku wynikłych z prowadzonych robót rozbiórkowych w sąsiednim budynku, bądź przy realizacji sąsiedniego budynku (por. wyroki NSA: z 28 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1697/18; z 14 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2193/13). Naczelny Sąd Administracyjny uznał, tym samym, zasadność zarzutów zawartych w punktach I.3), 4), 5), 6) i II. 1b), c), d), e) f) skargi kasacyjnej, w zakresie w jakim zmierzały, aby organy nadzoru budowlanego zajęły stanowisko także odnośnie wpływu realizowanej budowy na budynek sąsiedni (położony przy ul. [...] [...] w [...]).

Podstawa kasacyjna z punktu II. 2 została wadliwie zredagowana. Norma z art. 1 p.p.s.a., nie dzieli się na paragrafy, ma charakter ogólnoustrojowy, określa zakres regulacji p.p.s.a. i z natury rzeczy nie może być ustawowym wzorcem kontroli prawidłowości postępowania wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Ponownie rozpatrując sprawę organy administracji publicznej przeprowadzą postępowanie przy uwzględnieniu stanowiska wyrażonego w niniejszym wyroku.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.