II SA/Sz 382/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2021-07-22	
Data wpływu	2021-04-19	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie	
Sędziowie	Katarzyna Grzegorczyk-Meder
Katarzyna Sokołowska
Maria Mysiak /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Planowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II OSK 2474/21	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	stwierdzono nieważność §	
Powołane przepisy	Dz.U. 2003 nr 80 poz 717;  art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1,  art. 28 ust. 1; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2020 nr 0 poz 713;  art. 101 ust. 1; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Dz.U. 2019 nr 0 poz 2325;  art. 3 par. 2 pkt 5,  art. 53 par. 2,  art. 147 par. 1; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 lipca 2021 r. sprawy ze skargi H. N. na uchwałę Rady Miejskiej w Nowogardzie z dnia 3 listopada 2010 r. nr XLV/385/10 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Nowogard - obręb nr 6" I. stwierdza nieważność § 3 pkt 20 oraz § 25 zaskarżonej uchwały w zakresie działek oznaczonych geodezyjnie nr [...], nr [...] oraz nr [...] położonych w obrębie [...] miasta N., II. zasądza od Gminy N. na rzecz skarżącej H. N. kwotę [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
W dniu 3 listopada 2010 r., Rada Miejska w Nowogardzie (dalej także: "Organ"), podjęła uchwałę nr XLV/385/10, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "NOWOGARD"-obręb nr 6". Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 14 stycznia 2011 r. Nr 4 pod poz. 75 i weszła w życie z upływem 30 dni od dnia jej ogłoszenia.

Na powyższą uchwałę w części dotyczącej ustaleń dla działek nr [...] i nr [...] obręb [...] miasta N., objętej księgą wieczystą nr KW [...] oraz działki nr [...] obręb [...] miasta N., objętej księgą wieczystą nr SZ [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w G. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniosła H. N., dalej jako "Skarżąca", zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika, będącego radcą prawnym.

Zaskarżonej uchwale skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. art. 17 w zw. z art. 20 ust. 1 w zw. z art.15 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej: "u.p.z.p."), poprzez naruszenie trybu uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przekazanie organom celem zaopiniowania i uzgodnienia projektu planu zagospodarowania przestrzennego uwzględniającego zapisy projektu studium, będącego w trakcie opracowywania, a nie zapisy studium obowiązującego;

2. zasady sporządzania planu miejscowego, gdyż wbrew wymogowi § 9 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587) nie zastosowano barwnego wypełnienia na załączniku graficznym do uchwały poszczególnych obszarów planu, pozwalających na rozróżnienie przeznaczenia danego terenu;

3. zasady sporządzania planu określonej w art. 15 ust. pkt 1 u.p.z.p., poprzez dopuszczenie w 25 ust. 2 pkt 2 uchwały terenu oznaczonego symbolem N6/101.P,S,U (tereny przeznaczone pod zabudowę produkcyjno-magazynową, składy oraz zabudowę usługową) lokalizacji uzupełniającej funkcji mieszkalnej wyłącznie na potrzeby inwestora, w sytuacji gdy przeznaczenia te wzajemnie się wykluczają i powinny być rozgraniczone liniami rozgraniczającymi tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania;

4. art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie jego uprawnień związanych z prawem własności wskazanych wyżej nieruchomości położonych na terenie objętym planem;

5. art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 9 u.p.z.p. poprzez niczym nieuzasadnione naruszenie zasady proporcjonalności pomiędzy interesem publicznym, a ingerencją w prawo użytkowania wieczystego, poprzez przyjęcie ustaleń ograniczających funkcje zagospodarowania, podział i zabudowę ww. działek.

Mając na uwadze powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej części ww. uchwały oraz o zwrot kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca podała, że jest użytkownikiem wieczystym działek nr [...] i nr [...], objętych księgą wieczystą nr [...], oraz działki nr [...] objętej księgą wieczystą nr [...], obręb [...] miasta N., prowadzonych przez Sąd Rejonowy w G. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych. Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Nowogardzie z dnia 3 listopada 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "NOWOGARD - obręb nr 6", w części dotyczącej ustaleń dla ww. działek Rada Miasta ustaliła ich przeznaczenie określając je symbolem N6/101.P,S,U - wyznaczającym jej funkcję jako tereny przeznaczone pod zabudowę produkcyjno-magazynową, składy oraz zabudowę usługową jako przedsięwzięcia podstawowe - z wyłączeniem rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko jest wymagany. Dopuszcza się lokalizację uzupełniającej funkcji mieszkalnej wyłącznie na potrzeby własne inwestora - pod warunkiem, że jej powierzchnia użytkowa nie przekroczy 30 % powierzchni funkcji podstawowej, a także raport oddziaływania na środowisko nie wykluczy możliwości wspólnej lokalizacji funkcji mieszkalnej ze względu na rodzaj przedsięwzięcia podstawowego. W zakresie dot. tego terenu plan zagospodarowania wprowadził możliwość podziału nieruchomości jednakże dla każdej z wyodrębnionych działek budowlanych: min powierzchni nie mniejszej niż 3.000 m˛. W ocenie H. N. ustalenia planu miejscowego rażąco naruszyły i ograniczyły jej uprawnienia uniemożliwiając podział działek i realizację planowanej inwestycji i w związku z tym, ma ona interes prawny domagania się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej ustaleń dla działek będących jej własnością.

Odnośnie zarzutu pkt 1 Skarżąca podniosła, że nie ulega wątpliwości, iż pierwszym i najwcześniejszym aktem w procesie tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określającym zasady polityki przestrzennej jest uchwała w sprawie studium, tym bardziej, że jego ustalenia wiążą gminę przy ustalaniu planu miejscowego.

Zdaniem skarżącej wykładnia systemowa przemawia za przyjęciem takiej sekwencji zdarzeń jaka wynika kolejno z unormowania zawartego w ustawie: najpierw uchwalenie studium, a dopiero następnie uchwalenie planu miejscowego. Także wykładnia celowościowa przemawia za przyjęciem takiego stanowiska. Jak już wyżej powiedziano, studium określa zasady i wytycza kierunki zagospodarowania gminy, a plan miejscowy ma z zachowaniem tych zasad i kierunków konkretyzować zagospodarowanie terenów gminnych. Równoległego wykonywania czynności poprzedzających samo uchwalenie studium i planu miejscowego oraz podjęcia uchwał o uchwaleniu tych aktów na sesji w tym samym dniu nie można uznać za zachowanie prawidłowej realizacji przepisów ustawy. Procedura tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymaga dokonania określonych czynności w zgodzie z ustaloną w ustawie kolejnością, a naruszenie tej kolejności ocenić należy negatywnie. Niezachowanie tej kolejności powoduje, że projekt planu miejscowego nie będzie oparty na uchwalonym studium, a czynności takie jak wnioski, opinie i uzgodnienia oraz jego wyłożenie i wniesienie uwag zostaną wykonane także wobec projektu planu. Podczas takiego procedowania nie wiadomo czy ustalenia planu dostosowywane są do studium, czy studium do planu, a przecież jak już wyżej wskazano zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz przepisami odrębnymi (..)

Wszystkie wskazane uwagi odnoszą się do sytuacji mającej miejsce w niniejszej sprawie, gdyż mamy do czynienia z równoczesnym uchwalaniem planu miejscowego i zmiany studium, na jednej sesji, będącej de facto uchwaleniem nowego studium i uchyleniem uprzednio obowiązującego studium.

Zaskarżona uchwała z formalnego punktu widzenia podjęta została w oparciu o uchwałę nr XLV/380/10 Rady Miejska w Nowogardzie z dnia 3 listopada 2010 roku w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i miasta Nowogard oraz uchwałę nr XXXIX/352/06 Rady Miejskiej w Nowogardzie z dnia 20 września 2006 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "NOWOGARD - obręb nr 6". Już samo porównanie dat wymienionych uchwał wskazuje na naruszenie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie ulega wątpliwości, iż pierwszym i najwcześniejszym aktem w procesie tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określającym zasady polityki przestrzennej jest uchwała w sprawie studium.

Z powyższego zestawienia wynika niedopuszczalna sytuacja, w której prace nad projektem planu miejscowego wykonywane były pod rządami wcześniejszego studium, zaś w uchwale uchwalającej plan stwierdzono zgodność z nowym studium, uchwalonym w tym samym dniu, tj. 3 listopada 2010 r. Tym samym naruszony został w sposób istotny tryb uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odnośnie pkt 2 Skarżąca wskazała, że Rada Miejska podjęła zaskarżoną uchwałę, która zawierała załączniki graficzne obejmujące czarno białe oznaczenia graficzne. W rysunkach planu zastosowano mieszane oznaczenia jednobarwne oraz literowe i cyfrowe. Dokonując analizy treści planu w omawianych zakresie należy jednak stwierdzić, że nie jest możliwe odczytanie w sposób niewątpliwy przeznaczenia wszystkich terenów. W tej sytuacji, zdaniem skarżącej, wybrane oznaczenie jednobarwne dla jednostek planistycznych nie jest czytelne, gdyż bez oznaczenia tekstowego nie pozwala na jednoznaczne odczytanie przeznaczenia tych terenów, ani też nie nawiązuje do oznaczeń, wynikających z rozporządzenia w sprawie projektu i załącznika nr 1 do niego, co prowadzi do wniosku, że doszło do naruszenia cytowanych przepisów.

Odnośnie pkt 3 Skarżąca wskazała, że co do zasady, dozwolone jest ustanawianie dla poszczególnych terenów mieszanych funkcji, jednak z pewnym ograniczeniem. W ocenie Skarżącej, jeśli przeznaczeniem dla terenu N6/101.P,S,U jest, jak w tym wypadku - zabudowa produkcyjno-magazynowa, składy oraz zabudowa usługowa jako przedsięwzięcia podstawowe - oraz jednocześnie dopuszczono funkcje mieszkaniowe na potrzeby własne inwestora to włączanie tamże zabudowy mieszkaniowej oznacza łączenie funkcji całkowicie odrębnych i nieprzystających z punktu widzenia wymogów ładu przestrzennego i interesów czy to przedsiębiorców, czy mieszkańców. Możliwym i zazwyczaj celowym jest przeznaczanie terenów pod zabudowę mieszkaniową i nieuciążliwe usługi, gdyż te służą mieszkańcom. W wypadku łączenia terenów przeznaczonych pod uciążliwe usługi, czy zabudowę produkcyjną z zabudową mieszkaniową, nie mamy do czynienia z uzupełnianiem się tych przeznaczeń, a przeciwnie, najczęściej uciążliwe usługi, czy zabudowa produkcyjna na danym obszarze będą kolidować z interesami mieszkańców terenu. Jest to też działanie potencjalnie generujące konflikty społeczne, których należy unikać regulując zasady gospodarowania przestrzenią. Wobec tego połączenie tych funkcji stanowi istotne naruszenie zasad sporządzenia planu. Tym samym zarzut, że zapisy § 25 ust. 2 pkt 2 uchwały narusza przepis art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. jest uzasadniony.

Odnoście zarzutów pkt 4 i 5 Skarżąca wskazała, że zaskarżoną uchwałą przeznaczono jej działki pod zabudowę produkcyjno-magazynową, składy oraz zabudowę usługową. Każdy z tych obszarów odznacza się zakazem zabudowy preferowanym przez wzywającą. Uchwalony plan wprowadził także zakaz podziału nieruchomości dla każdej z wyodrębnionych działek budowlanych o powierzchni mniejszej niż 3.000 m˛. W ocenie Skarżącej przeznaczenie powierzchni przedmiotowych działek z zakazem podziału i zabudowy w sposób przez nią preferowany nastąpiło w sposób nieprzemyślany, bez uwzględnienia zasad ochrony własności i bez racjonalnego uzasadnienia. W istocie zakaz podziału i zabudowy działek nie został w żaden sposób uzasadniony. Sąsiadujące bezpośrednio z działkami Skarżącej działki zostały oznaczone w planie symbolem: N6/1.MN, tj. tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolno stojącą lub bliźniaczą, dopuszcza się wtórny podział nieruchomości. Analiza przyjętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozwiązań planistycznych prowadzi do wniosku, że gmina uchwalając zaskarżony plan w granicach zakreślonych interesem prawnym użytkownika wieczystego, przekroczyła granice władztwa planistycznego wprowadzając niczym nieuzasadnione ograniczenia i zakazy dot. jej działek w zakresie przez nią preferowanym oraz naruszyła zasadę równości wynikającą z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, w takim stopniu, który w jej ocenie należy zakwalifikować jako istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. Przyjęciem ww. uchwały, naruszono nie tylko przepisy prawa, ale także zasady sprawiedliwości społecznej.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Nowogardzie wniosła o jej oddalenie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 17 w zw. z art. 20 ust. 1 i w zw. z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. Rada wskazała, że ze względu na długi i pracochłonny charakter prac planistycznych dopuszcza się równoległe procedowanie nad studium oraz nad planem zagospodarowania przestrzennego dla tych samych terenów.

Prace nad planem zagospodarowania przestrzennego rozpoczęły się w dniu

20 września 2006 r. W tym dniu została bowiem podjęta uchwała Rady Miejskiej

w Nowogardzie nr XXXIX/353/06 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu 7 miasta Nowogard. Prace nad studium dla tego terenu rozpoczęły się natomiast w dniu 28 grudnia 2006 r. - na podstawie uchwały nr 111/17/06 Rady Miejskiej w Nowogardzie w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i miasta Nowogard. Ww. prace były prowadzone równolegle i ostatecznie plan i studium zostały uchwalone tego samego dnia, tj. 3 listopada 2010 r., przy czym studium weszło w życie z dniem podjęcia uchwały w tym przedmiocie. Rada nie podziela zatem stanowiska skarżących, że organ dopuścił się istotnego naruszenia trybu uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w ww. zakresie.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, tj. § 9 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Rada Miejska zauważyła, że zgodnie z § 9 ust. 5 ww. rozporządzenia "W przypadku gdy projekt rysunku planu miejscowego sporządzony w jednobarwnej technice graficznej wyjaśnia wystarczająco ustalenia projektu planu miejscowego, stosowanie barwnych oznaczeń nie jest wymagane.

W ocenie organu plan miejscowy dla obrębu 6 miasta Nowogard mimo, że został sporządzony bez barwnych oznaczeń jest w pełni czytelny i jednoznaczny, a to pozwala na bezproblemowe odczytanie zawartych w nim ustaleń.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także zarzutu naruszenia art. 1 ust. 2 pkt. 7 w zw. z art 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu przestrzennym przez przekroczone granice władztwa planistycznego i nadmiernie ograniczenie uprawnień Skarżących związanych z ich prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem, a także, poprzez niczym nieuzasadnione naruszenie zasady proporcjonalności pomiędzy interesem publicznym, a ingerencją w prawo własności skarżącego, organ wskazuje, iż zgodnie z art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "Ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne.". Po przeprowadzeniu takich czynności Organ doszedł do przekonania, że takie przeznaczenie nieruchomości Skarżących będzie uzasadnione. Natomiast sam fakt niezadowolenia właścicieli nieruchomości nie jest podstawą do unieważnienia uchwały.

Tym samym nie sposób podzielić stanowiska strony skarżącej, że organ przy podejmowaniu uchwały dopuścił się ww. naruszeń.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres tej kontroli obejmuje również orzekanie, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kryterium legalności uchwały rady gminy stanowi jej zgodność z prawem, czyli z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt P 9/02, publ. OTK-A 2003/9/100).

Skarga w sprawie niniejszej została złożona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm., dalej jako: "u.s.g."). Brzmienie niniejszego przepisu uległo zmianie, bowiem przed dniem 1 czerwca 2017 r. przepis ten posiadał następujące brzmienie: "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". Po dniu 1 czerwca 2017 r. z treści tego przepisu, na podstawie art. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935, dalej jako: "ustawa nowelizująca"), wyeliminowano obowiązek poprzedzenia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Wraz z tą zmianą znowelizowano również przepis art. 53 § 2 p.p.s.a., który przed zmianą przewidywał wniesienie skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy w terminie trzydziestu dni od dnia udzielenia przez organ odpowiedzi na wezwanie do usunięcia prawa lub w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania, jeśli taka odpowiedź nie została udzielona. Po zmianie wprowadzono termin trzydziestodniowy od dnia dowiedzenia się o podjęciu aktu lub czynności.

W myśl art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej, przepisy art. 52 i 53 p.p.s.a. oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2 ustawy nowelizującej, w brzmieniu nią nadanym, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie nowelizacji. Oznacza to, że w przypadku zaskarżenia aktów prawa miejscowego uchwalonych przed dniem 1 czerwca 2017 r. aktualny pozostaje obowiązek poprzedzenia skargi wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz terminy zaskarżenia wynikające z brzmienia art. 53 § 2 p.p.s.a. sprzed tej daty.

Zaskarżona w sprawie niniejszej uchwała została podjęta w dniu 3 listopada 2010 r. Skarżąca w piśmie z dnia 15 stycznia 2021 r. (nadanym w dniu 18 stycznia 2021 r., wpłynęło do organu 21 stycznia 2021 r.) wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, natomiast skargę – wobec nieudzielenia odpowiedzi na wezwanie – wniosła w dniu 17 marca 2021 r. Formalne wymagania skargi dotyczące wyczerpania środków zaskarżenia oraz zachowania terminu zostały więc spełnione.

Jak wynika z treści art. 101 ust. 1 u.s.g., warunkiem wniesienia skargi na tej podstawie jest również wykazanie przez skarżącego naruszenia jego indywidualnego interesu prawnego regulacjami kwestionowanej uchwały. Istnienie tego naruszenia przesądza de facto o istnieniu legitymacji prawnej skarżącego oraz o granicach sprawy sądowoadministracyjnej ze skargi na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego. Podkreślenia wymaga, że prócz ustalenia naruszenia interesu prawnego skarżącego, konieczne jest wykazanie, że naruszenie tego interesu prawnego jest powiązane z nieprzestrzeganiem norm prawa powszechnie obowiązującego. Tylko takie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia kwestionowanym aktem, które ma charakter aktualny, a ponadto jest naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzysta sam skarżący może doprowadzić do uwzględnienia skargi (zob. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2017 r., II OSK 457/16).

W niniejszej sprawie uznać należało, że Skarżąca wykazała naruszenie jej indywidualnego interesu prawnego wskazanymi regulacjami kwestionowanej uchwały, albowiem przysługuje jej prawo własności działek o nr [...], [...] i [...], obręb [...] w N. objętych kwestionowanym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który wprowadził takie przeznaczenie ww. działek, które jest sprzeczne z planowanym przez skarżącą rodzajem inwestycji na ich terenie, uniemożliwiając je. Analizując dalsze, szczegółowe zarzuty skargi Sąd uznał ich zasadność.

Zgodnie z art. 15 ust. 1 zdanie pierwsze u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. Zasadą jest więc, że projekt planu miejscowego sporządzany jest zgodnie z zapisami studium obowiązującymi w dacie sporządzania tego projektu. Przepis art. 20 ust. 1 ww. ustawy stanowi natomiast, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Oznacza to, że przed podjęciem uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (lub równocześnie z jej podjęciem) rada gminy ostatecznie stwierdza, że plan nie narusza ustaleń studium, gdyż możliwa jest sytuacja, że projekt planu na skutek wniesionych uwag ulegnie zmianie w trakcie procedury planistycznej lub zmianie takiej ulegnie studium. Należy mieć na uwadze, że procedury planistyczne są długotrwałe i skomplikowane, wymagają współpracy wielu organów, dlatego sytuacja w zakresie zgodności projektu planu ze studium może ulegać zmianie w trakcie trwania procedury. Jak wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wykładnia systemowa i celowościowa przepisów art. 15 ust. 1 i 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prowadzi do wniosku, że dopuszczalne jest równoległe prowadzenie prac nad zmianą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz zmianą planu miejscowego. Brak jest bowiem nakazu, aby na całym etapie procedury planistycznej projekt planu był zgodny ze studium. Temporalnie zmiana studium może nastąpić w każdym momencie procedury uchwalania planu, czyli także po sporządzeniu przez organ gminy projektu planu (por. wyroki NSA: z 22 grudnia 2011 r., II OSK 2101/11, z 17 stycznia 2018 r., II OSK 821/16, z 26 marca 2018 r., II OSK 2451/17, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podkreślenia jednak wymaga, że zgodność planu miejscowego ze studium musi natomiast bezwzględnie istnieć w dacie podjęcia przez radę gminy uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 20 ust. 1 ww. ustawy). W orzecznictwie wyklucza się bowiem dopuszczalność podjęcia uchwały w sprawie studium (jego zmiany) i planu miejscowego na sesji rady w tym samym dniu (por. wyroki NSA z 22 grudnia 2011 r., II OSK 2101/11, 17 listopada 2016 r., II OSK 303/15; 14 grudnia 2016 r., II OSK 1388/16, 17 stycznia 2018 r., II OSK 821/16, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z taką właśnie sytuacją, albowiem zarówno kwestionowany plan, jak i odpowiednia zmiana studium zostały uchwalone tego samego dnia, tj. 3 listopada 2010 r., co - zdaniem Sądu - stanowiło naruszenie procedury planistycznej (por. wyroki NSA z 30 kwietnia 2020 r., II OSK 1288/19; 23 maja 2019 r., II OSK 1353/18, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ma przy tym znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczność podniesiona w odpowiedzi na skargę, że studium weszło w życie z dniem podjęcia uchwały w tym przedmiocie, a zatem w chwili uchwalenia planu zmiana studium była już uchwalona i weszła w życie, a więc możliwe było wówczas stwierdzenie, że plan nie narusza ustaleń studium, skoro, jak już wyżej wskazano, dopuszczalność podjęcia uchwały w sprawie studium (jego zmiany) i planu miejscowego na sesji rady w tym samym dniu jest niedopuszczalne.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

W ocenie Sądu, należy uznać, że równoległe procedowanie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skutkujące uchwaleniem zmiany studium przez Radę Miejską w Nowogardzie w tym samym dniu, w którym został uchwalony plan miejscowy "Nowogard – obręb nr 6", jest istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu.

W związku z powyższym Sąd uznał zasadność skargi, a w konsekwencji stwierdził nieważność odnoszących się do wskazanych w skardze nieruchomości Skarżącej zapisów planu zawartych w § 3 pkt 20 oraz § 25 zaskarżonej uchwały - w zakresie dotyczącym działek oznaczonych geodezyjnie nr [...], [...] i [...], położonych w obrębie [...] miasta N.. W postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Sąd orzeka bowiem jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia zasad bądź trybu sporządzania planu, może stwierdzić nieważność uchwały w części wyznaczonej interesem prawnym strony skarżącej (por. wyroki NSA z 29 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 2296/19 oraz z 21 lutego 2019 r., sygn. II OSK 845/17, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z uwagi na rodzaj powyższego uchybienia Sąd nie ustosunkował się do pozostałych zarzutów skargi, uznając, że byłoby to niecelowe.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w pkt I sentencji. O kosztach postępowania orzeczono w pkt. II sentencji w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 2 ww. ustawy zasądzając od organu na rzecz skarżącej Spółki koszty postępowania w kwocie [...]zł (wpis sądowy - [...] zł, koszty zastępstwa procesowego – [...] zł i opłata skarbowa od pełnomocnictwa – [...] zł).

Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym, na które niniejsza sprawa została skierowana na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z dnia 5 marca 2021 r., wydanego na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374).