Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (sprawozdawca) Sędzia WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Specjalista Kinga Czernis po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2026 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. S. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 16 czerwca 2025 r., nr WOP.7721.269.2024.TA w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku z dnia 3 grudnia 2024 r., nr PINB.7141.62.2024.WJ.06; 2) uchyla postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku z dnia 13 sierpnia 2024 r., nr PINB.7141.62.2024.WJ.03; 3) zasądza od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku na rzecz skarżącego M. S. kwotę 1477 (jeden tysiąc czterysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

M. S. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku nakazującą rozbiórkę budynku.

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia 3 grudnia 2024 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miastach na prawach powiatu w Gdańsku (dalej jako: "PINB", "organ I instancji") nakazał M. S. (dalej jako: "strona", "skarżący") rozebrać samowolnie wzniesiony obiekt budowlany: kontenerowy pawilon biurowo – mieszkalny składający się z 36 połączonych ze sobą boksów kontenerowych o konstrukcji metalowej położony przy ul. [...] w G. na dz. nr [...] obręb [...].

W toku postępowania administracyjnego w sprawie legalności budowy zespołu kontenerów organ I instancji ustalił, że zrealizowała ją w 2019 r. Fundacja [...] (której prezesem jest M. S.) bez wymaganego pozwolenia na budowę. W związku z powyższym PINB w pierwszej kolejności przeprowadził postępowanie legalizacyjne w trybie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2025 r., poz. 418 ze zm.; dalej jako: "Prawo budowlane", "ustawa") dające inwestorowi możliwość dobrowolnej legalizacji samowoli pod warunkiem spełnienia określonych w tej procedurze elementów. Postanowieniem z dnia 13 sierpnia 2024 r. organ I instancji wstrzymał budowę oraz poinformował M. S. o możliwości złożenia wniosku o legalizację w określonym terminie i konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej. W związku z faktem, że wniosek taki nie został złożony organ I instancji decyzją z dnia 3 grudnia 2024 r. nakazał rozbiórkę przedmiotowej samowoli.

Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej jako: "PWINB", "organ odwoławczy") decyzją z dnia 16 czerwca 2025 r. uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji oraz nakazał stronie rozebranie samowolnie wzniesionego budynku – kontenerowego pawilonu biurowo-mieszkalnego składającego się z 36 połączonych ze sobą boksów kontenerowych o konstrukcji metalowej położonego przy ul. [...] w G., na dz. nr [...] obręb [...].

Odnosząc się do zarzutu strony, że przedmiotowe kontenery nie są budowlami, są tymczasowe i nie są trwale połączone z gruntem organ odwoławczy wskazał, że w toku postępowania PINB ustalił, iż przedmiotem postępowania jest zespół 36 połączonych ze sobą boksów kontenerowych - pawilonów biurowo-mieszkalnych o konstrukcji metalowej. Połączone ze sobą konstrukcyjnie kontenery tworzą jedną całość (forma, funkcja i konstrukcja) o wymiarach w rzucie 66,315 m x 24,145 m, wys. 2,82 m (każdy z poszczególnych kontenerów ma wymiar zewnętrzny: szerokość - 6,058 m x 2,438 m, wysokość - 2,82 m). Do przedmiotowego zespołu podłączone są instalacje: elektryczna, wod.-kan., teletechniczna (internet). Kontenery zostały posadowione na gruncie na punktowej podstawie z płyt betonowych. Dolną część obiektu tworzą 33 kontenery biurowe, na nich ustawione są 3 kontenery mieszkalne. W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z masywnym obiektem (zespołem połączonych kontenerów).

PWINB zauważył, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że taki zespół kontenerów - z uwagi na jego gabaryty - posiada trwałe związanie z gruntem, bowiem jest to konstrukcja o bardzo dużych wymiarach i masie (kilkadziesiąt metrów długości zespołu kontenerów, z których poszczególne boksy ważą po kilkaset kilogramów). Parametry i cechy tego obiektu jednoznacznie wskazują, że jego posadowienie wymaga trwałego związania z gruntem, aby w razie konieczności uchronienia przed zagrożeniem np. przewrócenia się oparło się siłom natury.

W związku z powyższym, w ocenie PWINB, obiekt budowlany spełnia definicję budynku. Fakt, że obiekt ten nie zbudowany na fundamentach zagłębionych w gruncie, lecz na fundamencie wykonanym z płyt betonowych, nie stanowi przesłanki uniemożliwiającej zakwalifikowanie takiego obiektu jako budynku. Skoro przedmiotowy obiekt posadowiony jest na płytach betonowych, oznacza to, że jest to fundament stanowiący element konstrukcyjny przenoszący obciążenie na podłoże. Za pomocą tych płyt betonowych sporny obiekt jest związany z gruntem w sposób zapewniający trwałość konstrukcji i uniemożliwiający jej przesunięcie, czy zniszczenie przez działanie sił przyrody.

Ustosunkowując się do kwestii tymczasowości inwestycji PWINB wskazał, że z ustaleń organu I instancji wynika, iż obiekt budowlany powstał w 2019 r. Fakt istnienia tego obiektu w danym miejscu od 6 lat, czyli z zapewnieniem stabilności jego usytuowania na płytach betonowych stanowiących jego fundament - potwierdza prawidłowość jego klasyfikacji jako budynku o funkcji biurowo-mieszkalnej.

W dalszej kolejności organ odwoławczy wyjaśnił, że zarówno w dacie budowy jak i obecnie realizacja tego typu obiektu wymagała i wymaga nadal uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę (o którym mowa w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego). Z uwagi, że decyzja taka nie została wydana należało uznać, że obiekt stanowi tzw. samowolę budowlaną. Z tych względów organ I instancji w pierwszej kolejności zasadnie zastosował tryb "legalizacyjny" wynikający z art. 48 Prawa budowlanego wydając postanowienie z dnia 13 sierpnia 2024 r. Przedmiotowe postanowienie zostało odebrane przez pełnomocnika inwestora w dniu 31 sierpnia 2024 r., a zatem termin na złożenie wniosku o legalizację upływał w dniu 30 września 2024 r. Wobec niezłożenia takiego wniosku organ I instancji zobligowany był do zastosowania w sprawie art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego, tj. do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Następnie, ustosunkowując się do kwestii związanej z określeniem adresata decyzji PWINB wyjaśnił, że zebrany w toku postępowania odwoławczego materiał dowodowy wskazuje, że inwestor przedmiotowej samowoli budowlanej tj. Fundacja [...] (której prezesem jest M. S.) dysponuje umową dzierżawy z dnia 8 marca 2024 r. działki nr [...] zawartą z Gminą Miasta Gdańska. Okoliczność zrealizowania zabudowy w warunkach samowoli budowlanej przed zawarciem umowy dzierżawy, zdaniem organu, nie koliduje z faktem, że obecnie istnieje możliwość wykonania nałożonych obowiązków.

Organ odwoławczy wskazał, że podstawowym kryterium wyboru adresata decyzji spośród trzech kategorii podmiotów wymienionych w art. 52 Prawa budowlanego jest, co do zasady, okoliczność posiadania przez dany podmiot tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji. Wykonanie nakazu wynikającego z decyzji przez inwestora jest możliwe, bowiem jest on w dalszym ciągu dzierżawcą terenu dz. [...], na której samowolnie postawił zespół kontenerów. Wskazanie inwestora jako adresata decyzji rozbiórki samowoli - podmiotu zobowiązanego w tej sprawie - było w ocenie PWINB właściwe.

Końcowo organ odwoławczy wskazał, że z uwagi na konieczność prawidłowego zdefiniowania przedmiotu postępowania jako budynku w sprawie konieczne było podjęcie rozstrzygnięcia reformatoryjnego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika zawodowego, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w stosunku do strony ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.; dalej jako: "k.p.a.") poprzez brak rozważenia możliwości częściowej rozbiórki w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne w celu przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Zarzucił ponadto naruszenie art. 48 w związku z art 3 pkt 5 Prawa budowlanego poprzez ich błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że obiekt kontenerowy na ulicy [...] w G. to obiekt budowlany, który stanowi samowolę budowlaną. W jego ocenie jest to tymczasowy obiekt budowlany składający się z poszczególnych elementów których część nie wymaga pozwolenia na budowę i których przepisy w zakresie samowoli budowlanej nie dotyczą. Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja narusza również art. 29 Prawa budowlanego poprzez brak jego zastosowania, tj. poprzez nakazanie rozbiórki całego budynku w sytuacji gdy doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem możliwe jest poprzez rozebranie części budynku w sytuacji wyłączeń ustawowych. Skarżący wskazał także na naruszenie art. 48 ust 1 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. poprzez nakazanie rozbiórki całego budynku w sytuacji gdy doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem możliwe jest poprzez rozebranie części budynku; naruszenie art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. poprzez nakazanie legalizacji całego budynku w sytuacji gdy doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem możliwe jest poprzez rozebranie części budynku, a także naruszenie art. 52 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. poprzez wskazanie jako adresata decyzji o rozbiórce M. S. w sytuacji, gdy materiał dowodowy nie daje podstaw do uznania go za inwestora samowoli budowlanej.

Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i stanowisko, jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2026 r., poz. 143; dalej jako: "P.p.s.a.") stanowi, że kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W jej wyniku decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub, że doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności stanowiących podstawę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.). W ramach sprawowanej kontroli sąd nie jest związany treścią skargi (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Jak stanowi art. 135 P.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku i nakazująca M. S. rozebranie samowolnie wzniesionego budynku – kontenerowego pawilonu biurowo – mieszkalnego składającego się z 36 połączonych ze sobą boksów kontenerowych o konstrukcji metalowej położonego przy ul. [...] w G., dz. nr [...] obręb [...].

Podstawą prawną działań organów administracji w niniejszej sprawie był przepis art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego, który stanowi, że organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie (pozostałe podstawy wydania decyzji o rozbiórce są bez znaczenia dla sprawy). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołano także art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego przewidujący, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 oraz art. 48 tej ustawy, zgodnie z którym organy nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego:

1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (art. 48 ust. 1 ustawy).

W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części (dalej jako: "wniosek o legalizację") oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części i zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego).

Z ustaleń dokonanych przez organy administracji wynika, że inwestycja powstała w roku 2019 r. i zarówno w takcie budowy jak i obecnie jej realizacja wymagała (i wymaga) pozwolenia na budowę. Stwierdzenie, że decyzja taka nie została wydana uzasadniało przyjęcie, że stanowi ona samowolę budowlaną, wobec której zastosowano tryb "legalizacyjny", o którym mowa w art. 48 ustawy. W toku postępowania nie został złożony wniosek o legalizację, co zaktualizowało kompetencję, o której mowa w przywołanym wyżej art. 49e ust. 1 Prawa budowlanego.

W ocenie Sądu organy administracji trafnie przyjęły, że inwestycja zrealizowana została bez wymaganego pozwolenia na budowę i słusznie zastosowały tryb "legalizacyjny" na podstawie art. 49e pkt 1 ustawy.

Niemniej, w toku postępowania doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego to jest art. 52 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, co w konsekwencji prowadziło do naruszenia przepisów postępowania art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w zakresie wadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy i naruszenia art. 10 k.p.a. przewidującego wymóg zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu.

Jak stanowi przywołany art. 52 ust. 1 Prawa budowlanego obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w rozdziale 5b (tj. m. in.: postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych czy decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu) nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego.

W nadesłanych aktach administracyjnych znajduje się wydane przez PINB w dniu 13 sierpnia 2024 r. postanowienie i wstrzymaniu budowy tymczasowego obiektu budowlano – kontenerowego pawilonu biurowo – mieszkalnego składającego się z 36 połączonych ze sobą boksów kontenerowych o konstrukcji metalowej na dz. nr [...], obręb [...] przy ul. [...] w G. W postanowieniu tym poinformowano M. S. o możliwości złożenia wniosku o legalizację wskazanego obiektu. Także późniejsze decyzja: PINB z 3 grudnia 2024 r. oraz decyzja PWINB z 16 czerwca 2025 r. skierowane zostały do M. S. (decyzja WINB nakazuje mu "rozebrać samowolnie wzniesiony budynek"). Z żadnego jednak dokumentu nie wynika jednak by to M. S. był podmiotem, o którym mowa w art. 52 ust. 1 ustawy. W aktach sprawy brak bowiem dowodów wskazujących na to by to on był inwestorem obiektu biurowo – mieszkalnego składającego się z 36 kontenerów. Ustalenia organów administracji nie znajdują odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym, co oznacza naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.

Co więcej, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji PWINB wskazuje wręcz, że inwestorem była Fundacja [...] (dalej też jako: "Fundacja"). Tę okoliczność pośrednio potwierdzają wyjaśnienia M. S., że obiekt powstał w 2019 r. w związku z budową szkoły przez Fundację (protokół z oględzin obiektu budowlanego z 20 lutego 2024 r. – w aktach administracyjnych). Oznacza to, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są wewnętrznie sprzeczne. Z jednej strony za inwestora obiektu uznają M. S. i kierują do niego rozstrzygnięcia, z drugiej strony wskazują na Fundację [...] jako inwestora samowoli budowlanej.

Z akt sprawy wynika bezsprzecznie, że M. S. jest prezesem zarządu wskazanej Fundacji. Niemniej jednak Fundacji przysługuje osobowość prawna i jest ona samodzielnym uczestnikiem obrotu (zob. art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach; tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 166 ze zm.). Zgodnie z art. 10 przywołanej ustawy zarząd fundacji kieruje jej działalnością oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Nie ma żadnych podstaw by utożsamiać działanie osoby fizycznej pełniącej funkcję prezesa zarządu osoby prawnej z działaniem prezesa zarządu (jako organu) tego podmiotu prawa osoby prawnej. Oznacza to, że tam gdzie M. S. w postępowaniu administracyjnym działa jako prezes zarządu Fundacji to Fundacja jest stroną tych postępowań i powinna być adresatem rozstrzygnięć w nich podejmowanych. Nie ma możliwości by w takim przypadku adresatem był M. S.

Ustalenie strony (stron) jest podstawową kwestią w toku postępowania. Poza tym, że strona jest adresatem rozstrzygnięć w nim podejmowanych, to na organach administracji spoczywa obowiązek zapewnienia jej możliwości korzystania z praw procesowych związanych z udziałem w postępowaniu. Uchybienia do jakich doszło w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją stanowiły podstawę do uchylenia wszystkich rozstrzygnięć podjętych w sprawie począwszy od postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych.

W ocenie Sądu wątpliwości budzi także przyjęta przez organ II instancji kwalifikacja obiektu jako budynku. Analizując tę kwestię organ odwoławczy odniósł się jedynie do kwestii fundamentów i tymczasowości lokalizacji. Zgodnie z definicją budynku z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego jest to obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, który posiada fundamenty i dach. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika by w obiekcie, którego dotyczyło postępowanie występowały przegrody budowlane oraz dach. Organy administracji powinny rozważyć czy zestawione obok siebie ściany kontenerów mogą być uznane za "przegrody budowlane" w rozumieniu przywołanej definicji, a także czy w analizowanym przypadku można mówić o dachu. Bez wątpienia przyjęcie, że przedmiotem postępowania jest budynek wymaga jednoznacznego ustalenia, znajdującego oparcie w prawidłowo zgromadzonym materiale dowodowym, że zostały spełnione wszystkie elementy ustawowej definicji. Brak któregokolwiek z elementów wyklucza możliwość przyjęcia, że mamy do czynienia z "budynkiem" w podanym wyżej znaczeniu. W tym stanie sprawy organy administracji błędnie zastosowały przepisy prawa materialnego albowiem zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie uzasadnia przyjęcia kwalifikacji zrealizowanego obiektu jako "budynku".

Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także postanowienie PINB o wstrzymaniu robót. W ponownym postępowaniu organy administracji ustalą kto powinien być adresatem podejmowanych rozstrzygnięć, a także uzupełnią postępowanie dowodowe, tak by było możliwe jednoznaczne i bezsporne określenie kwalifikacji przedmiotowego obiektu.

O kosztach postępowanie orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a., art. 205 § 1 P.p.s.a. i art. 209 P.p.s.a., zaliczając do nich uiszczony wpis od skargi (500 zł), opłatę od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie radcy prawnego (960 zł) ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 ust. 3 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.)