Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Piotr Fronc (spr.) WSA Joanna Człowiekowska Protokolant: sekretarz sądowy Joanna Biegalska – Ciepacz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2023 r. sprawy ze skarg Z. N., B. N., J. P. – P. oraz [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta Krakowa nr VI/111/19 z dnia 30 stycznia 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Skotniki i Kostrze – Obszar Łąkowy" I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 4 ust. 1 pkt 21, § 7 ust. 7, § 9 ust. 5, a w pozostałym zakresie skargę [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. oddala; II. oddala skargę Z. N., B. N., J. P.; III. zasądza od Gminy Miasta Krakowa na rzecz strony skarżącej [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie,

Pismem z dnia 29 czerwca 2022 r. Z. N., B. N., J. P.-P. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na Uchwałę nr VI/111/19 Rady Miasta Krakowa z 30 stycznia 2019r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru " Skotniki-Kostrze - Obszar Łąkowy".

Skarżonej uchwale zarzucono naruszenie:

1/ art. 3 ust.1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) w zw. z art. 64 ust. 1 i 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji przez naruszenie konstytucyjnego prawa własności skarżących na skutek nieproporcjonalnej ingerencji w to prawo przy wykonywaniu przez organ władztwa planistycznego, a w konsekwencji przekroczenie granic tego władztwa;

2/ art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 32 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji przez naruszenie zasady równości na skutek potraktowania skarżących od właścicieli nieruchomości położonych w bliskiej odległości od nieruchomości skarżących, o podobnych uwarunkowaniach i objętych tym samym odmiennego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;

3/ art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez niedostateczne uwzględnienie uchwalaniu planu zagospodarowania przestrzennego walorów ekonomicznych przestrzeni;

4/ art 20 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 1) u.p.z.p. przez uchwalenie planu miejscowego, pomimo że w uzasadnieniu do projektu planu nie przedstawiono sposobu realizacji wymogu wskazanego w art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 u.p.z.p. w odniesieniu do nieruchomości skarżących.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości bądź ewentualnie w części w zakresie obszaru oznaczonego symbolem ZN.2, bądź ewentualnie w części dotyczącej działki nr [...] obr. [...] oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż skarżący są właścicielami nieruchomości oznaczonej nr [...] obr. [...], położonej przy ul. [...] w K., dla której Sąd Rejonowy dla Krakowa-Podgórza w Krakowie Wydział IV Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą o nr [...] W dniu 30 stycznia 2019 r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę nr VI/111/19 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru " Skotniki-Kostrze - Obszar Łąkowy". Uchwała narusza interes prawny skarżących wynikający z przysługującego im prawa własności ww. nieruchomości. Działka nr [...] obr. [...] jest położona na terenie objętym skarżonym planem. W § 21 zaskarżonej uchwały oznaczoną ją jako teren zieleni w parku krajobrazowym o symbolu ZN.2 - o podstawowym przeznaczeniu pod łąki i pastwiska. W zakresie zasad zagospodarowania terenu ustalono min. wskaźnik terenu biologicznie czynnego: 90 %, zakaz lokalizacji budynków oraz dopuszczenie lokalizacji ścieżek dydaktycznych o nawierzchni naturalnej przepuszczalnej. W dniu wejścia w życie zaskarżonej uchwały nieruchomość skarżących położona była na granicy Bielańsko-Tynieckiego Parku Krajobrazowego (rozporządzenie Nr 81/06 Wojewody Małopolskiego z dnia 17 października 2006 r. w sprawie Bielańsko-Tynieckiego Parku Krajobrazowego), dla którego na dzień wejścia w życie zaskarżonej uchwały nie sporządzono planu ochrony. Przed podjęciem przez organ zaskarżonej uchwały sporządzono inwentaryzację przyrodniczą terenu nieruchomości skarżących, z której wynika, że teren ten nie stanowi obiektu o istotnym przyrodniczo znaczeniu. W trakcie inwentaryzacji nie zidentyfikowano stanowisk roślin i zwierząt chronionych, a zidentyfikowane na terenie nieruchomości zbiorowiska roślin oraz gatunki zwierząt są pospolite w skali kraju i nie przedstawiają szczególnej wartości przyrodniczej. Na terenie nieruchomości skarżących stwierdzono wyraźne symptomy postępowania procesów degradacyjnych, których przejawem jest liczne występowanie gatunków inwazyjnych. Teren nieruchomości jest zaniedbany i ulega dalszym przemianom na skutek następujących procesów sukcesyjnych przejawiających się w ekspansji roślin drzewiastych (samosiewów) oraz zachwaszczenia. Obecnie powierzchnia wskazanej działki pozostaje niezagospodarowana i nie prezentuje szczególnych walorów rekreacyjnych, nie przecinają jej żadne szlaki spacerowe ani nie zwiększa w żaden sposób atrakcyjności okolicy, w której się znajduje. Od strony północnej znajdują się tereny nieużytków oraz tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a za nimi zabudowa gospodarcza, w której prowadzony jest chów drobiu, a w dalszej kolejności za ww. zabudową znajduje się teren fortu "Winnica". Od strony wschodniej nieruchomość sąsiaduje z ciągle zabudowywanymi działkami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową. W odległości ok. 150 m od nieruchomości skarżących w kierunku północno-wschodnim znajduje się duży obiekt sportowy złożony z kompleksu boisk sportowych, basenu, siłowni. W odległości ok. 350 m w kierunku północnym znajduje się również wytwórnia mas bitumicznych. Obszar na którym położona jest nieruchomość posiada cechy zarastającej łąki/pastwiska. Z pozostałych stron otoczony jest terenami łąkowymi oraz nieużytkami. W oddaleniu kilkudziesięciu metrów od zachodnich granic nieruchomości znajduje się granica kompleksu leśnego. Wzdłuż zachodniej oraz południowej granicy terenu nieruchomości biegną rowy melioracyjne, od północy zaś droga (ul. L. ). W bliskiej odległości w kierunku południowym znajduje się obszar gęsto zabudowany budownictwem mieszkaniowym.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do zadań własnych gminy należy m. in, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (tzw. "władztwo planistyczne" gminy). Ugruntowane jest stanowisko, że tzw. "władztwo planistyczne" nie oznacza i nie może oznaczać autonomii gminy w zakresie określania warunków zagospodarowania przestrzeni. Władztwo istnieje tylko w takim zakresie, w jakim określają je ustawy. Uprawnienia wynikające z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. mogą pozostawać w konflikcie z innymi wartościami. Skarżący zasygnalizowali, iż w analizowanym stanie faktycznym zachodzi przypadek nadmiernej ingerencji organu planistycznego w konstytucyjne prawo własności przysługujące skarżącym. W tym kontekście istotne znaczenie ma również konstytucyjna zasada równości. Ponadto przy planowaniu przestrzennym organ powinien uwzględniać wartości wymienione wprost w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wśród nich - obok prawa własności (pkt 7) - ustawa wymienia także walory ekonomiczne przestrzeni (pkt 6). 10. Punktem wyjścia dalszych rozważań na temat zakresu uprawnień gminy wynikających z art. 3 ust. 1 ustawy (tzw. władztwo planistyczne) powinien być art. 31 ust. 3 Konstytucji RP statuujący zasadę proporcjonalności. Zgodnie z tym konstytucyjnym przepisem ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. W świetle konstytucyjnej zasady proporcjonalności nie chodzi o to, że prawo własności ma charakter absolutny i nigdy nie może dojść do jego ograniczenia przez plan, ale o to, że jego ograniczenie musi być uzasadnione kolizją z innymi wartościami godnymi ochrony. Taką wartością nie jest z całą pewnością sama w sobie kompetencja rady gminy do władczego ustalenia przeznaczenia nieruchomości w planie. Władztwo planistyczne gminy jest uprawnieniem gminy do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Nie jest to jednak władztwo absolutne i nieograniczone, gdyż gmina wykonując je ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważyć interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględnić aspekt racjonalnego działania i proporcjonalność ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Wszystkie wyżej wymienione elementy winny być rozpatrywane łącznie a proporcjonalność ingerencji w sferę wykonywania poszczególnych praw własności winna być oceniana przez pryzmat ogólnych założeń miejscowego planu, jak i poprzedzającego go studium. Gdyby władztwo planistyczne wynikające z art. 3 ust. 1 ustawy dawało gminom nieograniczoną możliwość kształtowania przeznaczenia nieruchomości, to pozbawione znaczenia normatywnego byłyby przepisy: art. 1 ust. 2 (określający wartości, które należy uwzględniać w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - w tym prawo własności), art. 1 ust. 3 (nakazujący organowi ważyć interes publiczny i interesy prywatne przy ustalaniu przeznaczenia nieruchomości), art. 1 ust. 4 (określający wytyczne w zakresie uwzględnienia wymagań ładu przestrzennego, efektywnego gospodarowania przestrzenią oraz walorów ekonomicznych przestrzeni w przypadku sytuowania nowej zabudowy) czy art. 15 ust. 1 (nakładający obowiązek sporządzania uzasadnienia do projektów planów miejscowych, m. in. w zakresie sposobu realizacji wymogów wynikających z art. 1 ust. 2-4, w tym uwzględnienia prawa własności). Jeżeli istnieją jakieś wątpliwości dotyczące ingerencji organu władzy publicznej w prawo własności, to powinny zostać w sposób jednoznaczny wyjaśnione. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym akcentuje bowiem potrzebę uwzględnienia przy planowaniu przestrzennym m.in. prawa własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.) i formułuje wyraźnie prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma się tytuł prawny, oczywiście w ograniczonym prawnie zakresie (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Konstytucyjnie jest to bowiem istotne zagadnienie prawne. Własność to jeden z filarów społeczno-gospodarczych ważnych dla funkcjonowania w ogólności Państwa. Przedstawione powyżej rozumienie granic władztwa planistycznego podzielił również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, m. in. w wyroku z dnia 6 listopada 2020 r. (II SA/Kr 1045/20), w którym trafnie stwierdzono, że ustalenia planu mogą ograniczać własność i takie regulacje nie stanowią naruszenia prawa, o ile dzieje się to z poszanowaniem prawa, w tym chronionych wartości konstytucyjnych - również zasady proporcjonalności. Ponadto, dokonując planowania i zagospodarowania przestrzennego organ winny jest brać pod uwagą różne czynniki, z których najważniejsze wymienia art. i ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis art. 1 ust. 2 wskazuje między innymi na prawo własności, które podlega szczególnej ochronie przewidzianej w Konstytucji. Polega ona na tym, że każde ograniczenie tego prawa musi mieć swoje źródło w ustawie, a ponadto musi być uzasadnione ważną przyczyną: bezpieczeństwem publicznym, ochroną środowiska, zdrowia, moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Oznacza to, że rada gminy uchwalając plan miejscowy może ingerować w wykonywanie prawa własności, ale ingerencja taka musi uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z tego przepisu. Organy planistyczne gminy muszą przy tym wskazać jakie to wartości (cele) są na tyle istotne (ważne społecznie), aby uzasadniały ograniczenie prawa własności podmiotu prywatnego. Ingerencja w sferę własności musi pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (wyr. NSA z dnia 4 stycznia 2010 r., II OSK 1708/09). Natomiast w wyroku z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 437/08, (LEX nr 490102). NSA stwierdził, że w zagospodarowaniu przestrzeni "interes społeczny" nie zyskał prymatu w odniesieniu do interesu jednostki, co oznacza obowiązek "rozważnego wyważania" praw indywidualnych obywateli i interesu społecznego w procesie planowania przestrzennego. Należy więc mieć na uwadze, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym daje co prawda podstawę do ograniczenia wykonywania prawa własności w planie zagospodarowania przestrzennego, jednak za każdym razem organ powinien dokonać wyważenia interesu prywatnego z innymi czynnikami wskazanymi w ustawie i zdecydować o ograniczeniu tylko gdy jest to niezbędne. Ponadto kształtując ład przestrzenny gmina powinna dążyć do zrównoważenia funkcji jakie powinien spełniać, w tym funkcji społecznych, funkcjonalnych i kompozycyjno-estetycznych. Przy tym podkreślenia wymaga, że polityka przestrzenna powinna być realizowana dynamicznie i odpowiadać rzeczywistym i aktualnym potrzebom gminy i jej mieszkańców.

Projekt skarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w ogóle nie zawierał uzasadnienia wyłączenia nieruchomości skarżących z zabudowy. Ogólnikowy fragment zatytułowany "Prawo własności" (s. 13 uzasadnienia) w żaden sposób nie odnosi się do problemu uwzględnienia w planowaniu przestrzennym wymogów wynikających z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. tj. prawa własności. W szczególności w uzasadnieniu - wbrew obowiązkom wynikającym z przepisów ustawy - nie wskazano jakie wartości pozostają w konflikcie z prawami właścicieli, których całkowicie pozbawiono prawa zabudowania ich nieruchomości ani nie wykazano, że zastosowany środek (całkowity zakaz zabudowy) jest proporcjonalny. Stanowi to naruszenie obowiązku wynikającego z art. 15 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Uzasadnienie rozwiązań zawartych w projekcie planu ogólnikowo tylko wskazywało, że cały obszar planu "charakteryzuje się wysokimi walorami przyrodniczymi oraz widokowymi, w tym walorami krajobrazu naturalnego - otwartego oraz krajobrazu warownego. Północna część obszaru oraz południowo - zachodni narożnik analizowanego obszaru znajduje się w granicach Bielańsko-Tynieckiego Parku Krajobrazowego. Pozostała część obszaru niemal w całości leży w granicach otuliny parku. W znacznej części jest on terenem wolnym od zabudowy. Występują tu rozległe tereny łąk, w tym w części północnej terenu siedliska ujęte w ramach programu Natura 2000 (Dębnicko - Tyniecki Obszar Łąkowy). Na analizowanym obszarze znajdują się ponadto tereny łęgu jesionowo-olszowego, zbiorowisk szuwarowych oraz agrocenoz łąkowych. Tereny te posiadają najwyższe oraz wysokie walory przyrodnicze." Uzasadnienie wskazuje ponadto, że "w przeważającej części obszar jest niezainwestowany, o wysokich walorach przyrodniczo-krajobrazowych. Dlatego też celem planu jest ochrona walorów przyrodniczych i krajobrazowych terenów łąkowych oraz wykorzystanie ich w celu wzmocnienia roli obszaru w systemie przyrodniczym miasta, z uwzględnieniem istniejących zbiorowisk roślinnych i naturalnej różnorodności biologicznej, w tym siedlisk na obszarach objętych systemem Natura 2000" Zauważyć należy, że obszar objęty miejscowym planem jest bardzo zróżnicowany. Na tym obszarze istotnie znajdują się tereny objęte programem Natura 2000 oraz inne tereny również cenne przyrodniczo, ale jednocześnie planem tym objęto także znaczne tereny nieużytków, tereny przyrodniczo zdegradowane, tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej czy zabudowy gospodarczej (w tym również w bliskiej odległości od nieruchomości skarżących - chów drobiu, wytwórnia mas bitumicznych). Na obszarze objętym planem znajduje się także Fort "Winnica" i inna zabudowa. Tym samym przytoczone wyżej ogólnikowe uzasadnienie rozwiązań przyjętych w planie dotyczy tylko części obszaru objętego planem i nie może mieć w ogóle zastosowania nieruchomości skarżących. Nie jest ona bowiem położona na obszarze objętym systemem Natura 2000 ani na jej terenie nie występują szczególnie chronione formy przyrodnicze, o których mowa w powyżej przytoczonym fragmencie uzasadnienia. Co więcej, nieruchomość skarżących położona jest w obszarze w znacznej mierze zabudowanym budownictwem mieszkaniowym jednorodzinnym. Ponadto w odległości ok. 150 m od działki skarżących znajduje się duży obiekt sportowy złożony z kompleksu boisk sportowych, basenu i siłowni. W odległości ok. 350 m w kierunku północnym znajduje się również wytwórnia mas bitumicznych. Tym samym przytoczone wywody na temat "wysokich walorów przyrodniczych i krajobrazowych obszaru w znacznej mierze niezabudowanego" nie mogą mieć zastosowania do nieruchomości skarżących. Zauważyć należy, że zdawkowe uzasadnienie pozbawienia skarżących prawa zabudowy ich nieruchomości znalazło się dopiero w załączniku nr 2 do zaskarżonej uchwały tj. rozstrzygnięciu o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. Skarżący zgłosili uwagę do projektu MPZP obszaru "Skotniki i Kostrze - Obszar Łąkowy" wnosząc o przeznaczenie ww. terenu jako terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W uzasadnieniu wskazali, że jak wynika z załączonej karty informacyjnej przedsięwzięcia stanowiącej załącznik do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na wnioskowanym terenie nie występują szczególnie chronione formy przyrodnicze. Podkreślili, że zabudowa jednorodzinna nie stanowi zagrożenia dla środowiska i nie ma racjonalnych przeciwwskazań dla przeznaczenia tego terenu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną niskiej intensywności. Rada Miasta Krakowa nie uwzględniła uwagi skarżących wskazując, że: 1) wnioskowane przeznaczenie byłoby niezgodne z ustaleniami studium, 2) nieruchomość położona jest w granicy Bielańsko-Tynieckiego Parku Krajobrazowego. Należy zatem odnieść się do obu wskazanych przez organ planistyczny podstaw wkroczenia w sferę konstytucyjnych uprawnień skarżących. Odnośnie zgodności planu ze studium skarżący zaznaczyli, iż nie domagają się zmiany przeznaczenia ich nieruchomości ani nie zarzucają sprzeczności planu ze studium, w związku z czym problematyka ewentualnej zgodności zaskarżonej uchwały ze studium pozostaje zatem poza zakresem tego postępowania. Skarżący wskazali również na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 listopada 2020 r. (II SA/Kr 1045/20), którym Sąd oddalił skargę na uchwałę nr VI/111/19, a w uzasadnieniu którego wyczerpująco omówił problematykę zgodności zaskarżonej uchwały ze studium. Jednakże tezy wskazanego wyroku nie mogą znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie ze względu na odmienny zakres postępowania i odmienną sytuację faktyczną. Należy zauważyć, że po ewentualnym stwierdzeniu nieważności planu możliwość zabudowy nieruchomości z punktu widzenia przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym będzie wymagała uzyskania decyzji o warunkach zabudowy wydanej przez organ gminy. Podkreślić również należy, że ewentualna zgodność zaskarżonej uchwały ze Studium nie przesądza, że uchwała ta jest zgodna prawem. Wymóg zgodności (a ściślej mówiąc braku sprzeczności) ze studium jest tylko jednym z warunków zgodności planu z prawem stosownie do art. 20 ust. 1 ustawy. Jednakże nie może ujść uwadze, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiera także inne normy niż tylko wyrażona w art. 20 ust. 1, które mogą zostać naruszone przez radę gminy przy uchwalaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W szczególności do naruszenia przepisów ustawy może dojść na skutek powielenia w planie zapisów studium, które w taki sposób określają politykę przestrzenną gminy, że ich automatyczne przeniesienie do planu powoduje naruszenie prawa przez organ przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przypomnieć należy, że zadaniem gminy jest stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy "kształtowanie polityki przestrzennej". Rada gminy - jako organ, w którego kompetencjach leży zarówno uchwalanie planów jak i studium - powinna zatem już na etapie uchwalania studium (art. 12 ust. 1 ustawy) zadbać o to, by jego ustalenia dały się uszczegółowić w planach w sposób nienaruszający prawa. Nie do zaakceptowania jest natomiast sytuacja, w której organ uchwala studium, które nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 ustawy) i przy tym jest aktem na tyle ogólnym, że w zasadzie nie nadaje się do samodzielnego zaskarżenia, a następnie uchwala plan naruszający np. konstytucyjną zasadę proporcjonalności, zasłaniając się ustaleniami studium. Wyprzedzająco należy zwrócić uwagę także na inną kwestię związaną ze studium, która zostanie szerzej omówiona w części poświęconej naruszeniu zasady równości. W obrębie obszaru oznaczonego jednakowo w Studium (ZR) dokonano nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji właścicieli w planie miejscowym - nieruchomość skarżących została całkowicie wyłączona z zabudowy, a niektóre inne nieruchomości, położone na obszarze oznaczonym w planie symbolem ZN.3 i ZN.4 - nie. Jak wynika z powyżej przytoczonych wypowiedzi organu w toku procedury planistycznej zasadniczym uzasadnieniem dla ograniczenia prawa własności skarżących miało być objęcie ich działki granicami parku krajobrazowego. Jak wskazał organ planistyczny w rozstrzygnięciu o sposobie rozpatrzenia uwag do planu: "w związku z tym, na przedmiotowej działce w projekcie planu wyznaczono Teren zieleni w parku krajobrazowym, o podstawowym przeznaczeniu pod: łąki i pastwiska oznaczony symbolem ZN.2. Wobec tego, że organ planistyczny uzasadnił tak daleko posuniętą ingerencję w konstytucyjne prawa skarżących samym tylko faktem położenia ich nieruchomości w granicach parku krajobrazowego, należy w tym miejscu skrótowo omówić przepisy regulujące tworzenie parków krajobrazowych i ich ochronę oraz konsekwencje objęcia nieruchomości granicami parku wynikające z tych przepisów. Zgodnie z art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody utworzenie parku krajobrazowego następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, która określa m. in. zakazy właściwe dla danego parku krajobrazowego lub jego części, wybrane spośród zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony. Wskazany przepis nie dopuszcza jednak wprowadzenia zakazu zabudowy za wyjątkiem realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (pkt 1), budowy nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników naturalnych (pkt 7 lit. a) lub zasięgu lustra wody w sztucznych zbiornikach wodnych (pkt 7 lit. b) oraz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych oraz w pasie technicznym brzegu morskiego (pkt 8). Zakaz lokalizowania nowych obiektów budowlanych może zostać wprowadzony także na podstawie art. 17 ust. 1a w strefach, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody tj. strefach ochrony krajobrazów stanowiących w szczególności przedpola ekspozycji, osie widokowe, punkty widokowe oraz obszary zabudowane wyróżniające się lokalną formą architektoniczną, wyznaczonych w obrębie krajobrazów priorytetowych, zidentyfikowanych w ramach audytu krajobrazowego, o którym mowa w art. 383 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, istotnych dla zachowania walorów krajobrazowych parku krajobrazowego. Ponadto zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody dla parków krajobrazowych sporządza się i realizuje plan ochrony, który powinien zawierać m. in. ustalenia do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 20 ust. 4 pkt 6 ustawy o ochronie przyrody). W dniu wejścia w życie zaskarżonej uchwały obowiązywało rozporządzenie nr 81/06 Wojewody Małopolskiego z dnia 17 października 2006 r. w sprawie Bielańsko-Tynieckiego Parku Krajobrazowego. Zakazy właściwe dla tego parku krajobrazowego, o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody były określone w § 3 ust. 1 rozporządzenia i przepis ten nie wprowadzał zakazu zabudowy na obszarze, na którym położona jest nieruchomość skarżących. W dniu 25 marca 2019 r. Sejmik Województwa Małopolskiego podjął uchwałę nr VII/64/i9 w sprawie Bielańsko-Tynieckiego Parku Krajobrazowego. Zakazy właściwe dla tego parku krajobrazowego zostały określone w § 3 ust. 1 uchwały. Uchwała w sprawie parku krajobrazowego w dalszym ciągu nie wprowadza zakazu zabudowy na obszarze, na którym położona jest nieruchomość skarżących. W dniu wejścia w życie zaskarżonej uchwały nie obowiązywał plan ochrony dla Bielańsko-Tynieckiego Parku Krajobrazowego, w związku z czym podstawą wprowadzenia zakazu zabudowy nieruchomości skarżących nie mógł być przepis art. 17 ust. 1a ustawy o ochronie przyrody. Na dzień wejścia w życie zaskarżonej uchwały nie było zatem również ustaleń, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 6 ustawy o ochronie przyrody. W świetle powyżej przytoczonych okoliczności objęcie nieruchomości skarżących granicami parku krajobrazowego samo w sobie nie może stanowić uzasadnienia dla wprowadzenia zakazu zabudowy. Podkreślić należy, że kompetencja do określenia przeznaczenia nieruchomości położonej w granicach parku krajobrazowego przysługuje Radzie Miasta Krakowa, z której to kompetencji organ powinien korzystać w granicach prawa z uwzględnieniem zasady proporcjonalności, a ingerencję w konstytucyjne prawa obywateli powinien organ uzasadnić obiektywnymi i relewantnymi okolicznościami.

Naruszenie prawa własności i pozbawienie skarżących w całości prawa zabudowy ich nieruchomości należy uznać za bezpodstawne i nieproporcjonalne, a w konsekwencji naruszające ich konstytucyjne prawo własności. Organ planistyczny decydując się na całkowite pozbawienie skarżących prawa zabudowania ich nieruchomości winien był wskazać jakie istotne wartości pozostają w kolizji z prawem własności skarżących, a którym to wartościom należy zdaniem organu przyznać prymat nad prawem własności. Organ winien był przy tym uzasadnić, że taka ingerencja w prawo własności skarżących jest proporcjonalna. Położenie nieruchomości skarżących w granicach parku krajobrazowego samo w sobie nie może uzasadniać całkowitego wyłączenia tej nieruchomości z zabudowy, gdyż przepisy nie przewidują bezwzględnego zakazu zabudowy na terenie parku krajobrazowego. Dopiero wykazanie, że teren nieruchomości skarżących wymaga tak daleko idącej ochrony ze względu na wyjątkowe wartości przyrodnicze czy walory krajobrazowe mogłoby stanowić podstawę do ingerencji w prawo własności skarżących - w każdym przypadku z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Ani z przepisów ustawy o ochronie przyrody ani z przepisów wykonawczych ani też z aktów dotyczących utworzenia Bielańsko Tynieckiego Parku Krajobrazowego nie wynikają przesłanki do wprowadzenia całkowitego zakazu zabudowy nieruchomości skarżących. Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej gminy, a w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego stanowi kompetencję rady gminy (art. 3 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Poza wymienionymi przypadkami, w których zakaz zabudowy może wynikać już z uchwały w sprawie utworzenia parku krajobrazowego wydanej na podstawie art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, to nie organy samorządu województwa, lecz właśnie rada gminy decyduje o przeznaczeniu nieruchomości i jest za swoją decyzję odpowiedzialna. W uzasadnieniu wprowadzenia zakazu zabudowy organ planistyczny gminy nie może zatem ograniczyć się do wskazania, że teren znajduje się w granicach parku krajobrazowego tworzonego w drodze aktu innego organu administracji publicznej, gdyż w świetle obowiązujących przepisów nie pociąga to za sobą związania organu planistycznego gminy 16 przy wykonywaniu kompetencji wynikających z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. i obowiązku wprowadzenia całkowitego zakazu zabudowy. To Rada Miasta Krakowa wyłączyła ten teren z zabudowy, a zatem miała obowiązek wykazania, że istniały do tego przesłanki i że zastosowany środek był proporcjonalny (konieczny) do ochrony wartości nadrzędnych. Organ jednak z tego obowiązku się nie wywiązał. Jak już wyżej wskazano (pkt 5-6) obszar, na którym położona jest nieruchomość skarżących nie jest na tyle cenny przyrodniczo by istniały podstawy do wprowadzenia całkowitego zakazu zabudowy na tej nieruchomości. W ocenie skarżących możliwe było wprowadzenie proporcjonalnych ograniczeń, które z jednej strony gwarantowałyby ochronę wartości przyrodniczych czy walorów krajobrazowych terenu, a z drugiej strony nie ingerowałyby nadmiernie w prawa skarżących. Takie ograniczenia wynikają zresztą wprost z przepisów ustawy o ochronie przyrody, przepisów wykonawczych oraz z postanowień uchwały w sprawie Bielańsko-Tynieckiego Parku Krajobrazowego i obecnie także uchwały w sprawie ustanowienia planu ochrony dla tego parku krajobrazowego. Z punktu widzenia ochrony wartości przyrodniczych czy walorów krajobrazowych nie istniała zatem potrzeba wprowadzenia dodatkowych środków ochrony, a w szczególności w postaci całkowitego zakazu zabudowy nieruchomości skarżących. Mając na uwadze powyższe, zdaniem skarżących organ planistyczny przekroczył granice władztwa planistycznego i tym samym naruszył zasady sporządzania planu miejscowego, dokonując ograniczenia prawa własności skarżących, w przypadku gdy brak jest przesłanek na tyle istotnych, by uzasadniały taką ingerencję w myśl zasady proporcjonalności.

W ocenie skarżących naruszono również zasadę równości. Z Konstytucji wynika bowiem obowiązek równej dla wszystkich ochrony prawa własności i innych praw majątkowych. Mając to na uwadze, dokonując analizy przeznaczenia poszczególnych terenów w zakresie obszaru objętego zaskarżonym planem zagospodarowania przestrzennego, nie powinno mieć miejsca nieuzasadnione stanem faktycznym zróżnicowanie sytuacji właścicieli działek o porównywalnych uwarunkowaniach. Należy zauważyć, że skarżący zostali potraktowani odmiennie od właścicieli niektórych nieruchomości położonych w tym samym co nieruchomość skarżących obszarze oznaczonym symbolem ZN.2, których nieruchomości są zabudowane (dz. nr [...],[...], oraz [...] obr. [...]), przy czym nie istnieją żadne obiektywne kryteria, które pozwalają różnicować sytuację prawną skarżących od sytuacji prawnej właścicieli ww. działek (a przynajmniej żadne takie kryteria nie zostały wskazane przez organ planistyczny). Wszystkie ww. zabudowane nieruchomości znajdują się w granicach parku krajobrazowego: b. właścicieli nieruchomości położonych w obszarze bezpośrednio sąsiadującym z nieruchomością skarżących oznaczonym symbolem ZN.4 oraz w obszarze o symbolu ZN.3, z których część jest zabudowana, a część pozostaje niezabudowana, natomiast postanowienia planu nie wprowadzają całkowitego zakazu zabudowy nieruchomości położonych w tych obszarach. Co więcej, dla istniejących budynków zaskarżona uchwała wprost dopuszcza nie tylko możliwość ich utrzymania i remontu, ale także ich przebudowy, co w praktyce przyznaje właścicielom szerokie 18 uprawnienia korzystania z własności nieruchomości i w sposób nieuzasadniony różnicuje ich sytuację prawną w stosunku do skarżących, którzy zostali całkowicie pozbawieni możliwości zabudowy. Znamienne jest przy tym to, że działki sąsiadujące z nieruchomością skarżących (niektóre zabudowane, inne nie), położone na obszarze oznaczonym ZN znajdują się również na terenie parku krajobrazowego, co jednak nie przeszkodziło organowi planistycznemu w dopuszczeniu zabudowy na tych działkach.

Plan w ocenie skarżących nie uwzględnienia również walorów ekonomicznych przestrzeni Zgodnie z art. i ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., wykonując władztwo planistyczne gmina powinna uwzględniać walory ekonomiczne przestrzeni. Powinno się to wyrażać w takim planowaniu przestrzeni, aby przy zachowaniu jej najważniejszych walorów jak najbardziej optymalnie kształtować zabudowę. Zasada ta oznacza także, że tam gdzie to możliwe i zasadne, gmina powinna dążyć do zwiększania wartości nieruchomości, wprowadzając tereny przeznaczone pod zabudowę i umożliwienie inwestycji, które poprzez wpływy z podatków zwiększają dochody gminy. Podobnie jak w przypadku nieuwzględnienia w planie wymogów wynikających z prawa własności, również w tym przypadku zaniechano przedstawienia w uzasadnieniu projektu planu sposobu realizacji wymogu wynikającego z art. 1 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., czym naruszono art. 15 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zdaniem skarżących wyłączenie możliwości zabudowy na ich działce stoi w sprzeczności z obowiązkiem uwzględnienia w planowaniu przestrzennym walorów ekonomicznych przestrzeni. Jak wskazano powyżej, z punktu widzenia interesu publicznego działka nie spełnia obecnie żadnych istotnych funkcji. Zezwolenie na zabudowę przy zachowaniu pewnych wymogów wynikających z usytuowania nieruchomości na granicy parku krajobrazowego stanowiłoby najbardziej optymalne zagospodarowanie przestrzeni. Należy przy tym zauważyć, że organ planistyczny powinien mieć na uwadze zrównoważony rozwój miasta i sprzyjać jego zabudowie na terenach dobrze do tego przystosowanych, a znajdujących się poza centrum miasta, co wpływałoby korzystnie na sytuację mieszkaniową i komunikacyjną w gminie. Jak już wskazano wyżej obszar, na którym położona jest nieruchomość skarżących jest w wysokim stopniu przystosowany do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (choć należy raz jeszcze w tym miejscu podkreślić, że skarżący nie domagają się niniejszą skargą zmiany przeznaczenia, a jedynie wskazują na sprzeczność planu miejscowego z prawem - w tym miejscu z art. 1 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.). Tereny zabudowane otaczają nieruchomość skarżących od strony północnej, wschodniej i południowej, w związku z czym zabudowanie działki skarżących nawiązywałoby do istniejącej zabudowy i byłoby zgodne z zasadą dobrego sąsiedztwa. Teren ten charakteryzuje się dobrym dostępem do sieci komunikacyjnej (nieruchomość jest położona bezpośrednio przy ul. [...]) oraz wysokim stopniem wyposażenia w sieci wodociągowe, kanalizacyjne, elektroenergetyczne i gazowe (wzdłuż ul. [...]; do ww. sieci podłączone są nieruchomości bezpośrednio sąsiadujące z nieruchomością skarżących). Niewątpliwie istnieją zatem warunki techniczne do przyłączenia nieruchomości skarżących do wszystkich tych sieci. Przyjęte w zaskarżonej uchwale przeznaczenie nieruchomości skarżących jest sprzeczne nie tylko z ich interesem prywatnym, ale i z interesem publicznym. Obecnie teren nieruchomości nie pełni żadnych funkcji dla nikogo. Jak już wskazano na skutek prowadzonej przez gminę polityki przestrzennej teren ten jest zarośnięty chwastami i samosiewami i ulega nieustannej degradacji. Jednocześnie jest to teren prywatny - nie jest to zatem teren zielony, z którego mogliby korzystać mieszkańcy. Ponadto nieruchomość znajduje się w nieodległym sąsiedztwie terenów zielonych o bardzo dużej powierzchni, ogólnodostępnych i o wysokich walorach przyrodniczych (tereny Bielańsko-Tynieckiego Parku Krajobrazowego, a w szczególności obszar objęty ochroną Natura 2000). Powoduje to, że teren nieruchomości skarżących nie pełni nawet swoich funkcji w danym obszarze jako powierzchnia biologicznie czynna - znikomy jest zarówno jego udział w powierzchni biologicznie czynnej, jak i jego wartość przyrodnicza. Podsumowując powyższe stwierdzić należy, że polityka przestrzenna gminy prowadzi w istocie do przyrodniczej i ekonomicznej degradacji tego terenu. Jest to marnowanie przestrzeni. Wszystkie powyżej opisane powyżej czynniki powinny być wzięte pod uwagę i wyważone ew. także z innymi czynnikami na etapie sporządzania i uchwalania planu miejscowego. Jednakże organ nie dostrzegł takiej potrzeby, nie wskazał bowiem przyczyn, dla których walory ekonomiczne przestrzeni nie zostały wzięte pod uwagę przy ustaleniu przeznaczenia nieruchomości skarżących.

Skarżący zwrócili również uwagę na adekwatne w okolicznościach sprawy stanowisko Europejskiego Trybunału Praw Człowieka i Trybunału Konstytucyjnego odnośnie kompetencji gmin do ingerowania w sferę praw i wolności obywateli w ramach tzw. władztwa planistycznego (dot. to w szczególności granic dopuszczalnej ingerencji w prawo własności). W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się na potrzebę uwzględnienia w tym zakresie standardu konwencyjnego (por. wyrok NSA z 19 kwietnia 2016 r., II OSK 2069/14). W swoim orzecznictwie dotyczącym ochrony własności ETPCz konsekwentnie podkreśla, że każde ograniczenie własności musi być legitymowane uzasadnionym publicznym interesem (por. wyroki z dnia 17 października 2002 r., skarga nr 27265/95 i z dnia 2 sierpnia 2001 r., skarga nr 37710/97). Dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli gmina powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Posunięcia planistyczne gminy w wyniku których doszło do naruszenia własności, powinny być rzeczowo uzasadnione, z powołaniem przepisów prawnych, na mocy których nie istnieją inne rozwiązania niż te, które przyjęto w uchwale planistycznej. Europejski Trybunał Praw Człowieka wyjaśnił, że to wyważenie interesu publicznego i prywatnego musi dotyczyć tej kwestii, czy właściciel mógł się spodziewać narzucenia określonego sposobu korzystania z nieruchomości, czy też wprowadzenia restrykcji np. teren objęty ochroną zabytków, teren zalewowy itp. (Matczyński przeciwko Polsce skarga nr 32794/07,15 grudnia 2015; Fredin przeciwko Szwecji skarga nr 12033/86,18 lutego 1991, § 54, Series A nr 192; Katte Klitsche de la Grange przeciwko Włochom, skarga nr 12539/86, 27 October 1994, § 46, Series A nr 293-B; SCEA Ferme de Fresnoy przeciwko Francji decyzja nr 61093/00). 64. W wyroku z dnia 29 kwietnia 2020 r. (II OSK 729/19) Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając powyższe wskazania trafnie podkreślił, że wykonywanie przez gminę władztwa planistycznego powinno być zawsze wyrazem głębokiego kompromisu wszystkich zainteresowanych stron z uwzględnieniem zastosowania zasady proporcjonalności. Niesporność takich wniosków nie budzi wątpliwości w piśmiennictwie, w którym wskazuje się na wagę analizy proporcjonalności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako gwarancji ochrony interesów jednostki (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 września 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 735/21 i cyt. tam literatura). 65. Z kolei zdaniem Trybunału Konstytucyjnego każde ograniczenie praw i wolności jednostki musi być w pierwszym rzędzie oceniane W płaszczyźnie pytania, czy było ono "konieczne", czyli innymi słowy, czy tego samego celu (efektu) nie można było osiągnąć przy użyciu innych środków, mniej uciążliwych dla obywatela, bo słabiej (bardziej płytko) ingerujących w sferę jego praw i wolności (por. wyroki TK z dnia 12 stycznia 2000 r., P11/98 i z dnia 26 kwietnia 1995 r., K11/94). 66. W przedmiotowej sprawie dokumentacja planistyczna wskazuje na brak racjonalnego uzasadnienia dla przyjęcia takiego przeznaczenia nieruchomości skarżących jak ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Niewątpliwie zatem zupełne pominięcie w procedurze planistycznej jak i w postępowaniu przed sądem administracyjnym etapu uzasadnienia przyczyn (motywów) ingerencji w prawa skarżących jawi się jako niezgodne z wyżej przytoczonymi standardami konwencyjnymi i konstytucyjnymi.

Zdaniem skarżących stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały jest uzasadnione tak z punktu widzenia interesu prywatnego skarżących, jak i interesu publicznego, gdyż przyczyniłoby się do lepszego wykorzystania przestrzeni, a przy tym nie stanowiłoby zagrożenia dla terenu objętego ochroną ze względu na wartości przyrodnicze czy walory krajobrazowe.

Na opisaną na wstępie uchwałę złożono do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie za pismem z dnia 20.20.2022r. kolejną skargę ( którą postanowieniem z dnia 21.07.2022r. połączono do wspólnego rozpoznania ze sprawą II SA/Kr 934/22). Pismem z dnia 21 lipca 2022 r. [...] Sp. z.o.o. z siedzibą w W. wniosła skargę na Uchwałę nr VI/111/19 Rady Miasta Krakowa z 30 stycznia 2019r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru " Skotniki-Kostrze- Obszar Łąkowy"- w części tj. w zakresie §4 ust.1 pkt 21, § 7 ust 7, § 9 ust 5 oraz § 17 ust 2 pkt 4 Uchwały.

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie:

1/ art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało przyjęciem uchwały w zaskarżonej części, z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej dla tworzenia aktów prawa miejscowego i: a/ wprowadzenia rozwiązań zakazujących lub znacznie utrudniających realizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami , na całym terenie objętym mpzp; b/ ustalenia nieostrych, uznaniowych pojęć odnoszących się do zasad lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej służących świadczeniu usług telekomunikacyjnych w technologii mobilnej, m.in. stacji bazowych telefonii komórkowej;

2/ art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju poprzez naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego polegające na wprowadzeniu w zaskarżonej części uchwały rozwiązań, które wprost uniemożliwiają, jak również mogą uniemożliwiać lokalizowania na całym terenie obowiązywania Uchwały inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu u.g.n. także w sytuacji, gdy taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

3/ art. 46 ust. 1-2 Megaustawy w zw. z art. 113 ust. 3 pkt 5 P.t. oraz art. 4 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 19 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawa z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne poprzez przekroczenie władztwa planistycznego gminy skutkujące sprzecznym z prawem ograniczeniem rozwoju bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej na całym terenie objętym Uchwałą, jak również przyjęciem uchwały w zaskarżonej części z naruszeniem zasady neutralności technologicznej, w sposób zagrażający realizacji przez Spółkę swoich zobowiązań przetargowych względem Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej;

4/ art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne poprzez ich niezastosowanie i w rezultacie uznanie, że dopuszczalne jest ustalanie nieostrych i uznaniowych ograniczeń w zakresie warunków lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na obszarze objętym uchwałą, powodujących ograniczenie możliwości rozwoju sieci telekomunikacyjnych, przy braku ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury służącej świadczeniu usług w technologii stacjonarnej, co skutkuje ograniczeniem skarżącej możliwości świadczenia usług w technologii mobilnej, tym samym dyskryminując ją na rynku usług telekomunikacyjnych.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o stwierdzenie nieważności uchwały w części tj. w zakresie §4 ust.1 pkt 21, § 7 ust 7, § 9 ust 5 oraz § 17 ust 2 pkt 4 Uchwały.

W uzasadnieniu spółka podniosła, że [...] jest przedsiębiorcą telekomunikacyjnym wpisanym do rejestru przedsiębiorców telekomunikacyjnych prowadzonego przez Prezesa UKE pod nr [...]. Stosownie do treści art. 48 ustawy o wspieraniu rozwoju, przedsiębiorca telekomunikacyjny w sprawach telekomunikacji, może wnieść do sądu administracyjnego skargę na uchwałę w sprawie uchwalenia planu miejscowego. Postanowienia uchwały w zaskarżonej części dotyczą telekomunikacji, bowiem odnoszą się wprost do lokalizowania urządzeń z zakresu łączności publicznej w rozumieniu art. 6 pkt 1 u.g.n. wchodzących w skład stacji bazowych telefonii komórkowej.

Uchwała w zaskarżonej części, stanowi:

• § 4 ust. 1 pkt 21) Uchwały: " 21) dominancie - należy przez to rozumieć obiekt budowlany, który ze względu na gabaryty lub formę architektoniczną wyróżnia się w stosunku do otaczającej przestrzeni; "

• § 7 ust. 7 Uchwały: " 7. Zasady odnoszące się do lokalizowania wskazanych urządzeń i obiektów budowlanych:

1) odnośnie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej - infrastruktury telekomunikacyjnej (w tym telefonii komórkowej): a) zakaz lokalizacji wolnostojących masztów z zakresu łączności publicznej, b) dopuszczenie lokalizowania inwestycji z zakresu łączności publicznej takich jak anteny, maszty, stacje bazowe i inne urządzenia techniczne na obiektach budowlanych w terenach U.1-U.3, c) przy lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej należy uwzględnić wyznaczone w planie maksymalne wysokości zabudowy w poszczególnych terenach, d) w wyznaczonych terenach, z wyłączeniem Terenów komunikacji, w których nie określono maksymalnej wysokość zabudowy, dla obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej ustala się maksymalną wysokość zabudowy 5 m.'' • § 9 ust. 5 Uchwały. "5. Anteny wolnostojące oraz lokalizowane na budynkach nie mogą stanowić dominanty w terenie. "

• § 17 ust. 2 pkt 4 Uchwały: " W zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, ustala się: maksymalną wysokość zabudowy: 10m, a dla garaży wolnostojących, budynków gospodarczych, wiat, altan, oranżerii - 5m."

Spółka podniosła, że art. 46 ust. 1 Megaustawy wyłącza możliwość wprowadzania w planach zakazów uniemożliwiających lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, podobnie jak i przyjmowania rozwiązań uniemożliwiających lokalizowania takiej inwestycji, jeżeli jest ona zgodna z przepisami odrębnymi. Przedmiotowe: zakaz lub rozwiązanie, są prawnie dopuszczalne wyłącznie wówczas, jeżeli istnieje konkretny przepis prawa, który je wprowadza. Innymi słowy, omawiany przepis statuuje preferencje planistyczne dla inwestycji telekomunikacyjnych na terenach objętych planem, czyli ogranicza władztwo planistyczne gminy w zakresie w jakim kształtuje ona zasady lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. W konsekwencji w planie nie można ustanawiać zakazów lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Skarżona część Uchwały określa zasady inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej – ustanawiając definicję "dominanty" oraz zakaz lokalizowania inwestycji z zakresu łączności publicznej, aby były dominantami oraz zakaz lokalizacji wolnostojących masztów z zakresu łączności publicznej, wprowadzając jednocześnie maksymalne wysokości zabudowy dopuszczalne w poszczególnych terenach.

Takie postanowienia są zdaniem skarżącej niezgodne z prawem. Po pierwsze, nie ma żadnego przepisu odrębnego, z którym lokalizacja anten wolnostojących czy tych na budynkach, nawet gdy wyróżniają się od otaczającej zabudowy byłaby sprzeczna z prawem. Po drugie takie rozwiązanie bez żadnego rozsądnego powodu skutkuje wyłączeniem na całym terenie objętym mpzp instalowania stacji bazowych telefonii komórkowej z wykorzystaniem istniejących budynków, czyli najczęstszy na terenach miejskich lub zabudowanych sposób realizacji sieci telekomunikacyjnej. Nie można wymagać, aby stacja bazowa w postaci antenowej konstrukcji wsporczej wraz z antenami i osprzętem tworzyła harmonijną całość z otoczeniem, w tym nie wyróżniała się wielkością, czy gabarytami. Aby stacja bazowa mogła spełniać swoje funkcje takie jak komunikowanie się z innymi stacjami bazowymi tworzącymi sieć telekomunikacyjną, czy łączenie z urządzeniami końcowymi (aparaty telefoniczne, laptopy itp.) z częścią stałą cyfrowej sieci telekomunikacyjnej, to jej anteny sektorowe i radioliniowe winny znajdować się na takiej wysokości, aby "górować" nad istniejącą zabudową, a antenowe konstrukcje wsporcze zapewniać bezpieczeństwo konstrukcji także podczas niekorzystnych warunków atmosferycznych. Technologia działania stacji bazowej wymaga, aby antena była zainstalowana na odpowiedniej wysokości. Uchwała w zaskarżonej części eliminuje lokalizowanie na jej terenie stacji bazowych telefonii komórkowej, tak, aby możliwe było ich poprawne działanie zgodnie z przeznaczeniem. Dodatkowo Uchwała posługuje się pojęciem "anteny wolnostojącej", które jest pojęciem nieprawidłowym. Nie istnieją anteny wolnostojące, gdyż jakiekolwiek anteny są umieszczane na konstrukcjach - masztach, wieżach, konstrukcjach wsporczych. Zatem postanowienia mpzp nie tylko posługują się niewłaściwą terminologią, ale dodatkowo wprowadzają zakazy dla inwestycji celu publicznego z powołaniem na tę niewłaściwą terminologię. Inwestycja celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie może być ograniczona istniejącym stanem zabudowy danego obszaru, zawsze bądź prawie zawsze będzie wyróżniać się od sposobu zabudowy albo ukształtowania terenu, zarówno co do wysokości, jak i kształtu. Dlatego też stacje bazowe podobnie jak inne urządzenia miejskiej infrastruktury technicznej są widoczne (dominują) na tle otaczającej zabudowy. Inwestycja celu publicznego z zakresu łączności publicznej, z uwagi na swoje społeczne znaczenie, korzysta z preferencji inwestycyjnych, służąc przede wszystkim realizacji celu publicznego ponad ochronę ładu przestrzennego czy innych wartości estetycznych. Władztwo planistyczne to nic innego jak kompetencje gminy do władczego kreowania zasad polityki przestrzennej, ustalania sposobów zagospodarowania i przeznaczania terenów gminnych. Plan, tak jak każdy akt prawa miejscowego, powinien spełniać zasady prawidłowej i rzetelnej legislacji. Zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą istotne naruszenie zasad jego sporządzania, w tym zasady prawidłowej legislacji wynikającej z art. 2 Konstytucji RP, skutkuje jego nieważnością i taka powinna być orzeczona przez tutejszy Sąd co do uchwały w zaskarżonej części (tak np.: wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2020 r. -sygn. akt II OSK 447/18, wyrok NSA z dnia 20 października 2020 r. - sygn. akt II OSK 1989/19, wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 lutego 2020 r. - sygn. akt II SA/Kr 1481/19, wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 stycznia 2020 r. - sygn. akt II SA/Kr 1476/19, wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 1480/19, wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 stycznia 2020 r. -sygn. akt II SA/Kr 1485/19, wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 lutego 2020 r. II SA/Kr 1518/19, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 grudnia 2019 r. - sygn. akt IV SA/Po 747/19). Przytoczone orzeczenia kwestionują prawidłowość ustanawiania przez organ uchwałodawczy gminy ograniczeń w możliwości lokalizowania na terenie objętym tymże planem stacji bazowych telefonii komórkowej, w tym m in. poprzez nieostre, niezdefiniowane pojęcie "dominanty", której definicja zawarta w Uchwale nie eliminuje problemów interpretacyjnych Uchwały w tym zakresie. Wieloznaczne, nieprawne pojęcie jak "dominanta" w istocie uzależnia możliwość zlokalizowania niezbędnej infrastruktury od uznania organów administracji, a w konsekwencji w sposób rażący naruszają art. 46 ust. 1 Megaustawy w zw. z art. 2, art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 14 ust. 8, art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Prawo ma być stanowione racjonalnie, gdyż legislacja nieracjonalna nie może być uznana za "przyzwoitą", choćby spełniała wszelkie formalne wymagania. Racjonalnie stanowione prawo powinno być jasne, precyzyjne, w szczególności w zakresie określania praw i obowiązków adresatów oraz zrozumiałe i jednoznaczne dla każdego. Każdą normę prawną tworzyć należy poprawnie zarówno z punktu widzenia językowego, jak i logicznego, w przeciwnym wypadku dochodzić będzie do nieprawidłowych interpretacji, nadmiarowych znaczeń, a przez to do nadużyć przy egzekwowaniu prawa. Uchwała w zaskarżonej części powoduje także bezprawne ograniczenie skarżącej w możliwości prowadzenia na tym terenie działalności telekomunikacyjnej pozwalającej na świadczenie usług bezprzewodowych za pomocą stacji bazowych wykorzystujących technologię połączeń radiowych, jak również dyskryminuje ją w stosunku do przedsiębiorców świadczących usługi telekomunikacyjne w technologii stacjonarnej. Jest to regulacja niedopuszczalna na gruncie przepisów rangi konstytucyjnej oraz ustawowej, w tym art. 113 ust. 3 pkt 5 P.t. oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 P.p. w zw. z art, 10 ust. 1 P.t. Potwierdził to np. WSA w Krakowie w wyroku z dnia 6 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 978/20, wskazując, że: "Zatem wprowadzając uznaniowe ograniczenia w lokalizowaniu stacji bazowych telefonii komórkowej, z jednoczesnym dopuszczeniem usług rozwoju usług telekomunikacyjnych stacjonarnych, gminny uchwałodawca dopuścił się faworyzowania przedsiębiorców telekomunikacyjnych świadczących usługi za pomocą sieci kablowych i podziemnych, do czego nie miał prawa Nie chodzi tu jedynie o sprzeczności z Megaustawą, ale także z zasadą neutralności technologicznej i usługowej, obowiązującą w telekomunikacji na poziomie europejskim, implementowaną w P.t. (art. 2 ust. 5 w zw. z art. 112 ust. 4 pkt 7 P.t.), oraz narzuconą do przestrzegania przez podmioty publiczne, a więc także Gminę Kraków (art. 3 pkt 19 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o informatyzacji). Rozwój telekomunikacji jako takiej na terenie Unii Europejskiej opiera się na zasadzie neutralności technologicznej, zakazującej państwom członkowskim narzucania lub dyskryminacji jakichkolwiek technologii stosowanych przy wykonywaniu prawa. Zasada neutralności technologicznej jest podstawowym narzędziem stworzenia i utrzymania równoprawnej konkurencji pomiędzy przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi oraz zapewniania dostępu użytkowników końcowych do ich usług. Tymczasem Uchwała w zaskarżonej części zawiera regulacje naruszające powyższe, bowiem zakazy lub rozwiązania dotyczące inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej odnoszą się wyłącznie do infrastruktury lub sieci służących świadczeniu usług w technologii mobilnej. Niejasne są przesłanki przyjęcia przez Radę Miasta Krakowa w uchwale skarżonych postanowień, gdyż zaskarżona Uchwała nie zawiera dokładnego i przedmiotowego uzasadnienia. Z pewnością takim uzasadnieniem dla wprowadzonych ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury telekomunikacyjnej dedykowanej sieciom czy urządzeniom telefonii mobilnej nie mogą być ogólne cele uchwały.

Strona skarżąca wskazała też , iż § 7 ust.7 skarżonego aktu praktycznie wyłącza możliwość lokalizowania stacji bazowych w jakiejkolwiek formie na całym terenie objętym planem. Na całym obszarze objętym planem zakazuje lokalizacji masztów wolnostojących, dopuszczając jednocześnie lokalizację anten na istniejących obiektach ale wyłącznie na terenach U1-U3, czyli na 2,97% terenu objętego planem, a co więcej lokalizacja tych urządzeń jest obwarowana dodatkowymi obostrzeniami, które właściwie uniemożliwiają w praktyce ich monotowanie i prawidłowe funkcjonowanie.

W odpowiedzi na wyżej opisane skargi Rada Miasta Krakowa wniosła o ich oddalenie. W uzasadnieniu organ przedstawił przebieg procesu legislacyjnego skarżonej uchwały oraz odniósł się do zarzutów skarg, argumentując swoje stanowisko. W konkluzjach obu odpowiedzi na wniesione skargi wskazano na niezasadność zarzutów, która nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności planu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd dokonuje zatem kontroli legalności aktów prawa miejscowego pod względem ich zgodności z prawem, jak i zachowania przez organy planistyczne przepisów postępowania.

Na wstępie zauważyć należy, iż niniejsze postępowanie , jest już kolejnym, przedmiotem którego jest badanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny legalności Uchwały nr VI/111/19 Rady Miasta Krakowa z 30 stycznia 2019r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru " Skotniki-Kostrze - Obszar Łąkowy". W toczących się już uprzednio przed tut. Sądem postępowaniach ( sygn. akt: II SA Kr 694/19, II SA/Kr 1045/20 II SA/Kr 1945/20) badana była procedura planistyczna przy uchwalaniu skarżonego aktu. Orzekające Sądy nie dopatrzyły się naruszeń tej procedury w badanym przypadku, a Sąd rozstrzygający niniejszą sprawę w całości to stanowisko podziela.

Przechodząc do analizy poszczególnych zarzutów złożonych skarg Sąd stwierdza , co następuje.

Skarga [...] Sp. z o.o. - zgodnie z art. 48 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 777), przedsiębiorca telekomunikacyjny oraz Prezes UKE mogą zaskarżyć, w zakresie telekomunikacji, uchwałę w sprawie uchwalenia planu miejscowego. Z kolei przepis art. 28 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm.) stanowi, iż istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepisy te determinują legitymację skargową, a także zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą podmiotowi skarżącemu plan miejscowy. Legitymacja ta operatorom telekomunikacyjnym udzielona jest bez związku z posiadaniem nieruchomości zlokalizowanych w obszarze obowiązywania danego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a związana jest z rodzajem prowadzonej działalności i samą możliwością realizacji w obszarze tego planu urządzeń telekomunikacyjnych. W orzecznictwie podkreśla się, że legitymacja ta jest wąska. Ograniczona jest bowiem do tych zapisów uchwały w sprawie planu miejscowego, które wprost dotyczą lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2019 r. II OSK 1814/17, Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz z dnia 13 października 2016 r. II OSK 3353/14). ). Drugą cechą wyróżniającą legitymację w zakresie skarżenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego przez przedsiębiorstwa telekomunikacyjne jest to, że przedsiębiorca taki nie musi wykazywać naruszenia swojego interesu prawnego lub uprawnienia. W orzecznictwie wyrażany był pogląd, że przepis art. 48 ustawy z 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, zakresie legitymacji skargowej stanowi lex specialis w stosunku do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 sierpnia 2016 r. II SA/Sz 573/16). Poglądu tego nie podziela sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Przepis ten w ocenie sądu, stanowi samodzielną niezależną i opartą o inne przesłani niż te, o których mowa w art. 101 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym, podstawę do skarżenia uchwał w przedmiocie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (podobnie do kompetencji wojewody wynikające z art. 93 ustawy o samorządzie gminnym).

Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (częścią tekstową, graficzną i załącznikami), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1037/17). Z istoty legitymacji skargowej wywiedzionej z przepisu art. 48 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych należy wywieść, że legitymacja ta dotyczy prawa do skarżenia miejscowych planów zagospodarowania z uwagi na naruszenie zasad sporządzania planu a nie jego trybu, tj. procedury planistycznej. Naruszenia bowiem w tym zakresie (trybu) nie mogą wpływać na ocenę zapisów planu w zakresie rozwiązań telekomunikacyjnych.

Niezależnie jednak od przedstawionego wyżej poglądu Sąd - jak to już wskazano na wstępie rozważań - nie dopatrzył się w przedmiotowej sprawie naruszeń trybu postępowania przy uchwalaniu skarżonego planu miejscowego , które mogłyby skutkować stwierdzeniem jego nieważności z tego powodu.

Przedmiotem zaskarżenia przez [...] Sp. z o.o. jest część postanowień uchwały. Uchwała w zaskarżonej części, stanowi:

• § 4 ust. 1 pkt 21) Uchwały: " 21) dominancie - należy przez to rozumieć obiekt budowlany, który ze względu na gabaryty lub formę architektoniczną wyróżnia się w stosunku do otaczającej przestrzeni; "

• § 7 ust. 7 Uchwały: " 7. Zasady odnoszące się do lokalizowania wskazanych urządzeń i obiektów budowlanych:

1) odnośnie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej - infrastruktury telekomunikacyjnej (w tym telefonii komórkowej): a) zakaz lokalizacji wolnostojących masztów z zakresu łączności publicznej, b) dopuszczenie lokalizowania inwestycji z zakresu łączności publicznej takich jak anteny, maszty, stacje bazowe i inne urządzenia techniczne na obiektach budowlanych w terenach U.1-U.3, c) przy lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej należy uwzględnić wyznaczone w planie maksymalne wysokości zabudowy w poszczególnych terenach, d) w wyznaczonych terenach, z wyłączeniem Terenów komunikacji, w których nie określono maksymalnej wysokość zabudowy, dla obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej ustala się maksymalną wysokość zabudowy 5 m.'' • § 9 ust. 5 Uchwały. "5. Anteny wolnostojące oraz lokalizowane na budynkach nie mogą stanowić dominanty w terenie. "

• § 17 ust. 2 pkt 4 Uchwały: " W zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, ustala się: maksymalną wysokość zabudowy: 10m, a dla garaży wolnostojących, budynków gospodarczych, wiat, altan, oranżerii - 5m."

Stosownie do art. 14 ust. 8 u.p.z.p. plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Wiąże się z tym konieczność zachowania wymogów prawidłowej legislacji, w tym tworzenia przepisów czytelnych, zrozumiałych, możliwie niebudzących wątpliwości interpretacyjnych. Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że z wyrażonej w art. 2 Konstytucji zasady państwa prawnego wywieść należy, nakaz przestrzegania przez ustawodawcę zasad poprawnej legislacji. Nakaz ten jest funkcjonalnie związany z zasadami pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zasady te nakazują, aby przepisy prawa były formułowane w sposób precyzyjny i jasny oraz poprawny pod względem językowym. Warunek jasności oznacza obowiązek tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów, którzy od racjonalnego ustawodawcy mogą oczekiwać stanowienia norm prawnych niebudzących wątpliwości co do treści nakładanych obowiązków i przyznawanych praw. Związana z jasnością precyzja przepisu winna przejawiać się w konkretności nakładanych obowiązków i przyznawanych praw, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Z zasady określoności wynika, że każdy przepis prawny powinien być skonstruowany poprawnie z punktu widzenia językowego i logicznego - dopiero spełnienie tego warunku podstawowego pozwala na jego ocenę w aspekcie pozostałych kryteriów. Powyższe wymagania dotyczą także prawodawcy lokalnego stanowiącego prawo powszechnie obowiązujące w postaci aktów prawa miejscowego. W odniesieniu do planu miejscowego trzeba mieć również na względzie jego rolę, jako determinanty prawnej decyzji administracyjnych wydawanych w procesie inwestycyjnym. Z tego względu akt ten musi zawierać ustalenia możliwie precyzyjne i jednoznaczne. W przeciwnym razie utraciłby tak ważną dla uczestników wspomnianego procesu funkcję predyktywną, a rozstrzygnięcia organów stosujących prawo stawałyby się nieprzewidywalne i dowolne.

Odnosząc się do treści zaskarżonych przepisów należy uznać, że kwestionowane zapisy w zakresie §4 ust.1 pkt 21 oraz § 9 ust.5 które wprowadzają i posługują się nieostrym pojęciem "dominanty" są wadliwe z uwagi ich nieostry, niedoprecyzowany charakter. Zapisy te dają możliwość zbyt szerokiej interpretacji terminów którymi się posługują, a w konsekwencji możliwość wprowadzenia w efekcie pełnego zakazu lokalizacji inwestycji z zakresu łączności publicznej. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2020 r. II OSK 447/18 w treści planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiącego zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p., akt prawa miejscowego, niedopuszczalne są postanowienia niedookreślone, czy potoczne. Plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego powinien zawierać regulacje czytelne – nie budzące wątpliwości interpretacyjnych. Jeżeli tego nie czyni, budząc wątpliwości zasadniczej natury, co do parametrów lokalizacji inwestycji na terenie objętym planem miejscowym, to może stanowić zagrożenie dla standardów państwa prawa, powielając wątpliwości na etapie rozstrzygnięć indywidualnych. W tym samym wyroku NSA stwierdza, że przyjęcie, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, norm zawierających niezdefiniowane pojęcie "dominanty", (...) jest nie do pogodzenia z zasadą poprawnej legislacji wynikającą z art. 2 Konstytucji. Naruszeniem Konstytucji jest stanowienie przepisów niejasnych, wieloznacznych, które nie pozwalają na przewidzenie konsekwencji prawnych zachowań jednostki (podmiotów podobnych). Należyta poprawność, precyzyjność i jasność przepisów prawnych ma szczególne znaczenie, gdy chodzi o ochronę konstytucyjnych praw i wolności człowieka i obywatela. Adresat normy prawnej musi wiedzieć, jakie jego zachowanie, i z jakich przyczyn ma znaczenie prawne (zob. wyrok TK z dnia 22 maja 2002 r., sygn. K 6/02, OTK-A 2002 r., Nr 3, poz. 33).

Wskazany zapis dotyczy zakazu związanego z lokalizacją anten wykazujących cechy dominanty. Zdaniem sądu użycie określenia dominanta w zapisach skarżonego planu nie odnosi się do żadnych obiektywnych kryteriów, które by mogły w sposób dostatecznie precyzyjny opisać, jakie cechy ma dany obiekt aby uznać go można było za dominantę. Przepis ten ma na celu kształtowanie ładu urbanistycznego, poprzez zakaz realizacji określonych obiektów - anten. Daje on podstawę do odmowy udzielenia przez organ architektoniczno-budowlany pozwolenia na budowę bądź do sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Od subiektywnego wrażenia osoby, która w danym czasie projekt budowlany czy dokonane zgłoszenie ocenia, zależy czy uzna ona, że gabaryty lub forma architektoniczna obiektu będącego przedmiotem wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę czy zgłoszenia, będą czyniły ten obiekt dominantą bo będą wyróżniały go w otaczającej przestrzeni, czy też w projektowanym obiekcie cech tych się nie dopatrzy. W efekcie ten sam projekt budowlany czy zgłoszenie, mogą być przedmiotem różnych rozstrzygnięć dokonywanych przez organy administracji, w zależności od subiektywnej oceny osoby dokonującej kontroli projektu budowalnego czy zgłoszenia. Ocena dokonywana w ramach takiej kontroli jest nieoparta bowiem o jakikolwiek obiektywne kryteria. Zapisy te – tj. § 4 ust.1 pkt 21 oraz § 9 ust.5 skarżonego planu - w ocenie sądu, naruszają zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z uwagi właśnie na ich niedookreślony, nieostry charakter, i jako takie muszą być wyeliminowane z obrotu prawnego ( o czym orzeczono w pkt I wyroku).

Z kolei zapis § 7 ust. 7 Uchwały, wprowadzający zasady odnoszące się do lokalizowania wskazanych urządzeń i obiektów budowlanych – który stanowi:

1) odnośnie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej - infrastruktury telekomunikacyjnej (w tym telefonii komórkowej): a) zakaz lokalizacji wolnostojących masztów z zakresu łączności publicznej, b) dopuszczenie lokalizowania inwestycji z zakresu łączności publicznej takich jak anteny, maszty, stacje bazowe i inne urządzenia techniczne na obiektach budowlanych w terenach U.1-U.3, c) przy lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej należy uwzględnić wyznaczone w planie maksymalne wysokości zabudowy w poszczególnych terenach, d) w wyznaczonych terenach, z wyłączeniem Terenów komunikacji, w których nie określono maksymalnej wysokość zabudowy, dla obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej ustala się maksymalną wysokość zabudowy 5 m.'' – w istocie wprowadza rozwiązania, które właściwie eliminują możliwość poprawnej lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych na terenie objętej skarżonym planem. Zgodzić się tu należy z argumentami skargi, iż wprowadzone § 7 ust. 7 Uchwały rozwiązania skutkują wyłączenie prawie na całym terenie objętym mpzp możliwości instalowania stacji bazowych telefonii komórkowej (97% terenu), a z kolei dopuszczona możliwość zainstalowania anten tylko na budynkach w obszarze U1-U5 ( 3% terenu) obarczona jest takimi uwarunkowaniami, które powodują, że takie zaistalowanie stacji bazowej , które zapewniłoby prawidłowe jej funkcjonowanie jest niemożliwe. Słusznie podaje strona skarżąca, że nie można wymagać, aby stacja bazowa w postaci antenowej konstrukcji wsporczej wraz z antenami i osprzętem tworzyła harmonijną całość z otoczeniem, w tym nie wyróżniała się wielkością, czy gabarytami. Aby stacja bazowa mogła spełniać swoje funkcje takie jak komunikowanie się z innymi stacjami bazowymi tworzącymi sieć telekomunikacyjną, czy łączenie z urządzeniami końcowymi z częścią stałą cyfrowej sieci telekomunikacyjnej, to jej anteny sektorowe i radioliniowe winny znajdować się na takiej wysokości, aby "górować" nad istniejącą zabudową. Technologia działania stacji bazowej wymaga, aby antena była zainstalowana na odpowiedniej wysokości. Uchwała w zaskarżonej części eliminuje lokalizowanie na jej terenie stacji bazowych telefonii komórkowej, tak, aby możliwe było ich poprawne działanie zgodnie z przeznaczeniem. Wobec powyższego zarzut skargi naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju poprzez naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego polegające na wprowadzeniu w zaskarżonej części uchwały rozwiązań, które wprost uniemożliwiają, jak również mogą uniemożliwiać lokalizowania na całym terenie obowiązywania uchwały inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu u.g.n. także w sytuacji, gdy taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi – uznać należy za uzasadniony. Powyższe skutkowało koniecznością stwierdzenia nieważności skarżonego planu również w zakresie wszystkich punktów § 7 ust. 7, które czytane łącznie wprowadzały określone wymogi stawiane lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych (pozostawienie w obrocie jedynie pkt b – co prawda dopuszczającego lokalizowanie inwestycji z zakresu łączności publicznej takich jak anteny, maszty, stacje bazowe i inne urządzenia techniczne na obiektach budowlanych w terenach na terenach U1 - U3 spowodowałoby brak czytelności planu, i prowadzić by mogło do jego niewłaściwej interpretacji).

Niezasadnym natomiast było żądanie stwierdzenia nieważności § 17 ust. 2 pkt 4 uchwały, stanowiącego: " W zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, ustala się: maksymalną wysokość zabudowy: 10m, a dla garaży wolnostojących, budynków gospodarczych, wiat, altan, oranżerii - 5m." Wyeliminowanie z obrotu prawnego (stwierdzenie nieważności) zapisów § 7 ust. 7 pkt 1 c uchwały o treści " przy lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej należy uwzględnić wyznaczone w planie maksymalne wysokości zabudowy w poszczególnych terenach" oznacza, że ograniczenia w zakresie inwestycji polegających na instalowaniu stacji bazowych telefonii komórkowej wynikające z maksymalnej wysokości zabudowy nie dotyczą inwestycji z zakresu łączności publicznej.

Przechodząc do analizy zarzutów skargi wniesionej przez Z. N., B. N., J. P.-P. wskazać należy, iż zarzuty tej skargi koncentrują się wokół przekroczenia granic władztwa planistycznego przez Radę Gminy Kraków, i wskazują argumenty i elementy , które w ocenie skarżących uzasadniają ten zarzut.

Odnosząc się do powyższego zarzutu wskazać należy, iż przepis art. 2 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach, a art. 4 ust. 1 u.p.z.p. wprost wskazuje, że zadaniem własnym gminy jest ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Przepisy te stanowią podstawę do kształtowania jednego z istotnych uprawnień organów gminy, jakim jest władztwo planistyczne. Władztwo planistyczne stanowi kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego kształtowania polityki przestrzennej. Zaznaczyć trzeba, że uchwalając plan miejscowy najczęściej następuje wyważanie interesów: prywatnego i publicznego, co nieuchronnie prowadzi do powstawania konfliktów interesów indywidualnych z interesem publicznym. Władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru pełnego, niczym nieograniczonego prawa. Granicami tego władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Przywołane regulacje u.p.z.p. przyznają gminie atrybut tzw. władztwa planistycznego, stanowiąc podstawę legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Stanowią one, przewidziane w art. 64 ust. 3 Konstytucji i art. 140 Kodeksu cywilnego, przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania prawa własności nieruchomości, poddając korzystanie z nieruchomości rygorom wynikającym z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślić przy tym trzeba, że prawo własności nie jest prawem absolutnym może zatem doznawać ograniczeń między innymi na podstawie przepisów u.p.z.p. Plan miejscowy, na mocy art. 14 ust. 8 u.p.z.p., został uznany za akt prawa miejscowego, czyli zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze gminy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy, ustalając przeznaczenie danego terenu w określonym zakresie, może prowadzić do ograniczeń prawa własności przez posiadających to konstytucyjnie chronione prawo (art. 21 Konstytucji) na objętym planem obszarze, ale również na obszarze sąsiadującym z terenem planu, jeśli istnieje prawdopodobieństwo oddziaływania funkcji działek objętych planem na teren sąsiadujący. Ograniczenia te muszą jednak pozostawać w zgodzie z wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadą proporcjonalności, która zakazuje nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki (zob. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r. sygn. akt SK 9/98. OTK 1999 Nr 4, poz. 78). Wskazany przepis Konstytucji wskazuje też wartości, których ochrona przemawia za dopuszczalnością ingerencji w sferę praw (w tym w prawa właściciela). Również Europejski Trybunał Praw Człowieka w swoim orzecznictwie dotyczącym ochrony własności konsekwentnie podkreśla, że każde ograniczenie własności musi być legitymowane uzasadnionym publicznym interesem. W konsekwencji, organy gminy zobowiązane są w toku procedury planistycznej rozważyć wszystkie wchodzące w grę interesy, a sytuacje konfliktowe rozstrzygać zgodnie z obowiązującym prawem, w szczególności mając na względzie konieczność zachowania proporcjonalności ingerencji w prawo własności.

W ocenie Sądu wszystkie wyżej wskazane wymogi odnoszące się do wyznaczenia granic władztwa planistycznego gminy w odniesieniu do skarżonego planu zostały zachowane, a granice tego władztwa nie zostały przekroczone. Po pierwsze plan w zaskarżonej części jest zgodny z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Kraków ( tj. Uchwałą nr CXII/1700/14), które dla nieruchomości skarżących przewidziała kierunek zagospodarowania o symbolu ZR - tereny zieleni nieurządzonej., w skarżonym planie zaś to teren zieleni w parku krajobrazowym o symbolu ZN.2 - o podstawowym przeznaczeniu pod łąki i pastwiska. Podkreślić należy, iż sami skarżący nie tylko nie kwestionują braku zgodności zapisów planu z postanowieniami Studium, lecz fakt ten przyznają w swojej skardze wprost. Wobec powyższego szersza analiza tej kwestii wydaje się zbędna.

W kwestii braku zachowania proporcji pomiędzy interesem prywatnym skarżących a interesem publicznym wskazać należy, iż interesy te często wobec oczekiwań właścicieli nieruchomości objętych regulacjami planu nie są zbieżne z interesem publicznym, o którym gmina musi jednak przy konstruowaniu planu pamiętać. Jak podają sami skarżący - kształtując ład przestrzenny gmina powinna dążyć do zrównoważenia funkcji jakie powinien spełniać, w tym funkcji społecznych, funkcjonalnych i kompozycyjno-estetycznych. W zakresie terenów objętych skarżonym planem zauważyć należy, iż są to tereny słabo zagospodarowane, zlokalizowane w południowo-zachodniej części Krakowa, pełniące w strukturze miasta ważne funkcje przyrodnicze, wchodzące w obszar Bielańsko-Tynieckiego Parku Krajobrazowego. Podstawowym celem uchwalenia planu była ochrona walorów przyrodniczych i krajobrazowych terenów łąkowych oraz wykorzystanie ich w celu wzmocnienia roli obszaru w systemie przyrodniczym miasta, z uwzględnieniem istniejącej fauny i flory. Bardzo istotnym w przypadku przedmiotowego terenu był również walor widokowy- otwartego krajobrazu naturalnego. Konieczność uwzględnienia walorów krajobrazowych , ochrony środowiska i widokowych jest tak samo ważna przy ustalaniu planu miejscowego jak i konieczność uwzględnienia prawa własności, co wynika wprost z treści art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Niezasadnym jest również zarzut braku uzasadnienia projektu planu w skarżonym zakresie – albowiem uzasadnienie taki zostało sporządzone , a sami skarżący cytują jego fragmenty w skardze. Nawiązując do przytoczonego w skardze orzecznictwa ETPCz - nie można też mówić w rozpatrywanej sprawie o "zaskakiwaniu" skarżących nowym przeznaczeniem ich nieruchomości w planie, albowiem jak już wyżej powiedziano nie tylko wypełnia on postanowienia Studium dla tego terenu, ale również skanowi kontynuację dotychczasowego przeznaczenia i sposobu wykorzytywania tego terenu.

Co do argumentów związanych z walorami ekonomicznymi przestrzeni, podnieść należy, iż walory ekonomiczne przestrzeni to nie tylko możliwość zainwestowania terenu, ale również jego odpowiednie przeznaczenie z punktu widzenia większego obszaru – w tym przypadku stanowiącego kompleks miasta Krakowa. W ocenie Sądu powyższe elementy ładu przestrzennego zostały przez organy gminy wyważone w sposób jaki wymagają tego przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a więc w sposób ważny, legalny i wiążący. Nie doszło tu do naruszenia przepisów , które uzasadniałoby koniecznością stwierdzenia nieważności planu.

Odnośnie naruszenia zasad równego traktowania właścicieli nieruchomości znajdujących się na tym samym obszarze, i odmienne potraktowania możliwości zainwestowania terenu skarżących ( ZN.2) i terenów przyległych do tych terenów ( ZN.3 i ZN.4) zauważyć należy, iż plan uwzględnia stan istniejący ( w zakresie zabudowy) w dacie wprowadzenia planu. I o ile na terenach ZN.2 brak jest zabudowy i brak jest możliwości zabudowy tych terenów, o tyle na terenach ZN.3 i ZN.4 taka zabudowa już istniała w momencie wprowadzenia planu ( wobec czego zachodziła konieczność uwzględnienia tego stanu przy sporządzaniu planu). Niemniej jednak na tych terenach też jest brak możliwości dalszej zabudowy, z dopuszczeniem jedynie robót polegających na utrzymaniu, remoncie i przebudowie istniejących już budynków, przy zachowaniu tych samych wymogów i warunków wskaźnika minimalnego terenu biologicznie czynnego na poziomie 90 % jakie obowiązują też na terenie ZN.2.

Reasumując tę część rozważań - w ocenie Sądu wbrew stanowisku skarżących nie doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego przez organy gminy przy sporządzaniu przedmiotowego planu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 147 § 1, oraz art. 151, a także 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz § 14 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji.