Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędziowie: Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca) Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków po rozpoznaniu w Wydziale III na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 maja 2020 r. sprawy ze skargi A. K. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego A. K. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody D. do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 5 czerwca 2019 r.; II. stwierdza bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku strony skarżącej z dnia 5 czerwca 2019 r.; III. stwierdza, że bezczynność, o której mowa w pkt II wyroku, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu A. K., reprezentowana przez przedstawiciela ustawowego, zarzuciła Wojewodzie D. bezczynność w postępowaniu związanym z rozpoznaniem jej wniosku z dnia 5 czerwca 2019 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP.

Formułując zarzuty skargi skarżąca wskazała na naruszenie art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 12 k.p.a., art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a. poprzez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym.

Na tej podstawie wystąpiła o:

1. zobowiązanie Wojewody D. do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od doręczenia orzeczenia organowi;

2. dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga;

3. stwierdzenie, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, także w wypadku zaistnienia podstaw do umorzenia postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu administracyjnego;

4. przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej kwoty 3.000 zł na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.;

5. zasądzenie na rzecz strony skarżącej od organu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wskazano, że wniosek inicjujący postępowanie administracyjne przesłano do organu 31 maja 2019 r. Pismo to nie zawierało braków. Dopiero po trzech miesiącach oczekiwania skierowane zostało ponaglenie, po czym organ wystosował wezwanie do złożenia dokumentu podróży, zaś w dalszej kolejności do przedłożenia innych dowodów. Skarżąca wskazała, że wszelkie niezbędne dokumenty jej przedstawiciel ustawowy złożył już na wstępnym etapie sprawy. Następnie organ wystąpił o przedstawienie aktu małżeństwa. W dniu 21 listopada 2019 r. Szef Urzędu Do Spraw Cudzoziemców uznał za uzasadnione żądanie ponaglenia wystosowane przez przedstawiciela ustawowego skarżącej.

W tych okolicznościach doszło – zdaniem skarżącej – do naruszenia art. 35 § 3 k.p.a. W ocenie strony bezczynność Wojewody D. w postępowaniu miała charakter rażący. Mimo upływu ustawowego terminu dla załatwienia sprawy nie doszło bowiem do wydania rozstrzygnięcia, nie poinformowano także o przyczynach uchybienia terminowi z art. 35 k.p.a.

Uzasadniając żądanie przyznania kwoty 3.000 zł wskazano, że obecnie wygasła już podstawa pobytu na terytorium RP małoletniej skarżącej i aktualnie przebywa ona w Polsce bez możliwości wyjazdu za granicę. Ewentualny powrót z U. będzie zatem skomplikowany. Tymczasem oboje rodzice skarżącej stale pracują w Polsce.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wystąpił o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano, że czas i sposób prowadzenia sprawy jest wynikiem bardzo znacznej liczby wniosków składanych przez cudzoziemców i niedostatków kadrowych urzędu. W ocenie organu, bezczynność w rozpoznawanej sprawie nie miała kwalifikowanego, rażącego charakteru. Wskazano też, że w sprawie nie upłynął jeszcze termin wyznaczony na jej załatwienie przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, zaś decyzją z [...] grudnia 2019 r. zakończono postępowanie. Jako bezzasadny ocenił wreszcie organ wniosek o przyznanie stronie sumy pieniężnej rzędu 3.000 zł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

W ocenie Sądu, przebieg postępowania administracyjnego w sprawie uzasadnia zarzuty skargi w zakresie bezczynności organu w toku postępowania z wniosku strony skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP.

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów.

Wyjaśnić też trzeba, że zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

Z uwagi na to, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność organu, sprawa została rozpoznana przez Sąd w podanym trybie.

Przechodząc do rozpoznania skargi wskazania wymaga, że samo pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (bezczynność).

Dokonując szerszego wyjaśnienia pojęcia należy sięgnąć także do doktryny i orzecznictwa. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.

W ocenie Sądu, analiza akt administracyjnych rozpoznawanego przypadku daje podstawy do stwierdzenia, że Wojewoda D. doprowadził do bezczynności w załatwieniu sprawy administracyjnej, zainicjowanej złożonym przez stronę wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP.

Jak wynika z akt postępowania administracyjnego, wniosek skarżącej wpłynął do organu 5 czerwca 2019 r. Pierwszą czynnością podjętą w sprawie było wezwanie przedstawiciela ustawowego małoletniej strony do przedstawienia ważnego dokumentu podróży i wezwanie to wystosowano dopiero 10 września 2019 r., a zatem, już po upływie terminów do załatwienia sprawy, wskazanych w art. 35 § 3 k.p.a. Od zainicjowania postępowania do podjęcia jakichkolwiek działań procesowych przez organ minęło ponad 3 miesiące. Zważywszy więc, że ustawowy termin załatwienia sprawy administracyjnej wynosi miesiąc, zaś w wypadku spraw szczególnie skomplikowanych ustawodawca wydłużył czas ten do dwóch miesięcy (art. 35 § 3 k.p.a.), nie powinno budzić wątpliwości, że już na wstępnym etapie postępowania doszło do znacznego przekroczenia ram czasowych przewidzianych dla postępowania administracyjnego. Dokumentacja zgromadzona w aktach sprawy nie daje przy tym jakichkolwiek podstaw dla usprawiedliwienia tak późnej reakcji organu, sprowadzającej się zresztą wyłącznie do sformułowania stosunkowo prostego pisma. Godzi się również zauważyć, że wezwanie datowane na 10 września 2019 r. sporządzono w pięć dni po złożeniu przez stronę ponaglenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a., wobec czego można przypuszczać, że wezwanie to wystosowano w reakcji na pismo skarżącego skierowane do Szefa Urzędu Do Spraw Cudzoziemców. Ponadto należy zaznaczyć, że pismo z 10 września 2019 r. – wobec sformułowania go z przekroczeniem ustawowych terminów załatwienia sprawy – winno określać termin zakończenia postępowania, wyjaśniać przyczyny zwłoki oraz informować o prawie strony do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Omawiany dokument nie zawiera natomiast stosownych wzmianek.

Jeśli chodzi o dalsze czynności organu podjęte w sprawie to cechowały się one niezasadnie rozdrobnionymi działaniami procesowymi, podejmowanie niespójnie i w znacznych odległościach czasowych, a przez to niepotrzebnie wydłużających czas rozpoznania wniosku.

Miesiąc po pierwszym wezwaniu (9 października 2019 r.) organ sformułował bowiem kolejne. Tym razem dopełniono wprawdzie obowiązku poinformowania strony o przewidywanym terminie załatwienia sprawy, jednak – co należy podkreślić – trudno znaleźć uzasadnienie dla odrębnego zobowiązywania przedstawiciela ustawowego małoletniej skarżącej do złożenia jej aktu urodzenia, dokumentu potwierdzającego miejsce zamieszkania w Polsce, informacji o stałych źródłach dochodu i o opłaconym ubezpieczeniu zdrowotnym. Informacje te organ winien był uzyskać niezwłocznie po zainicjowaniu postępowania administracyjnego, jako że żadna szczególna okoliczność w sprawie nie przemawia za twierdzeniem, jakoby dopiero w październiku 2019 r. pojawiła się potrzeba uzyskania omawianych danych. Są to przecież standardowe informacje, gromadzone w każdym podobnym postępowaniu administracyjnym. Dlatego też nie znajduje uzasadnienia sposób procedowania organu, który dwukrotnie, w odstępach miesięcznych, wzywa zainteresowaną o dokumenty, które z powodzeniem mogły zostać przedstawione jednorazowo. Sformułowanie dwóch wezwań (z 10 września 2019 r. i 9 października 2019 r.) niewątpliwie uznać należy zatem za działanie niecelowe, skutkujące nieuzasadnionym wydłużeniem czasu trwania postępowania.

Analogicznie ocenić należy kolejne, trzecie wezwanie, datowane na 24 października 2019 r. W dokumencie tym organ zobowiązał bowiem przedstawiciela ustawowego małoletniej skarżącej do złożenia aktu małżeństwa wydanego nie później niż w ciągu 6 miesięcy przed złożeniem wniosku. I w tym wypadku nie sposób wyjaśnić z jakiego powodu żądanie to sformułowano w odrębnym dokumencie, sporządzonym blisko dwa miesiące po pierwszym z wezwań. Nie sposób przyjąć bowiem, by potrzeba wglądu w akt małżeństwa pojawiła się dopiero na tym etapie postępowania.

Podsumowując należy zatem jednoznacznie stwierdzić, że wszystkie dokumenty wymienione w wezwaniach z 10 września, 9 października oraz 24 października 2019 r. winny być przedmiotem zainteresowania organu już od początku postępowania, co uzasadniało sformułowanie jednego wezwania do ich przedstawienia na wstępnym etapie sprawy. Nie było zatem przeszkód, by realizując zasadę szybkości postępowania organ wezwał przedstawiciela ustawowego strony o stosowne dokumenty jednorazowo, co mogło nastąpić 10 września 2019 r., choć powinno być dokonane znacznie wcześniej, wobec daty złożenia wniosku i z uwagi na terminy wynikające z art. 35 § 3 k.p.a.

Niezasadnie rozdrabniając czynności organ przedłużył zatem czas trwania postępowania co najmniej o okres od 10 września 2019 r. do 24 października 2019 r., choć oczywiście winien był podjąć czynności procesowe znacznie wcześniej.

Wszystkie wymienione okoliczności dały podstawę do stwierdzenia bezczynności w sprawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Niemniej jednak Sąd nie znalazł dostatecznych przesłanek dla stwierdzenia, iż bezczynność ta miała charakter rażący.

Ustawodawca nie definiuje pojęcia bezczynności skutkującej rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie przyjmuje się jednak, że kwalifikowanym naruszeniem porządku prawnego będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości, w sposób jednoznacznym, można stwierdzić uchybienie normom powszechnie obowiązującym. Dla uznania, rażącego naruszenia prawa nie jest zatem wystarczające samo przekroczenie ustawowych obowiązków, w tym terminu do załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.

Biorąc zatem pod uwagę fakt, że wpływ wniosków o zezwolenie na pobyt czasowy do organu jest wielokrotnie większy niż ograniczone możliwości kadrowe Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców w ich załatwieniu oraz mając na uwadze brak zamierzonej opieszałości organu w załatwieniu sprawy Sąd uznał, że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu nie miała charakteru rażącego i nie prowadziła do kwalifikowanego naruszenia prawa. Co prawda stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z zaniechań organu, ale nie było to wynikiem złej woli i celowej opieszałości, czy też działaniem nakierowanym na lekceważenie strony przy załatwianiu jej sprawy. Przyczyny nieprawidłowości w postępowaniu wiążą się w pierwszym rzędzie z dysproporcją pomiędzy dostępnymi możliwościami finansowo-kadrowymi a skalą wpływu tego rodzaju spraw do organu, co rzutuje w sposób oczywisty na terminowe załatwienie wniosków. W opisanych okolicznościach stwierdzenie, że bezczynność miała charakter kwalifikowany (rażący) byłoby – zdaniem Sądu – przejawem nadmiernego i niezasadnego w tym wypadku rygoryzmu. Tymczasem, kwalifikacja w tym zakresie powinna być wyważona, szczególnie biorąc pod uwagę, że stwierdzenie rażącego naruszenia prawa prowadzić może do postępowania dyscyplinarnego wobec konkretnego urzędnika (który nie ma wpływu na organizację i obsadę kadrową organu, czy też wadliwe rozwiązania systemowe), względnie do pociągnięcia go do odpowiedzialności w trybie ustawy z dnia o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1169). Dokonując oceny kontrolowanego postępowania Sąd miał na uwadze także czas jaki upłynął pomiędzy złożeniem wniosku, a zakończeniem postępowania w sprawie.

Wobec tego orzeczono jak w punkcie II i III wyroku.

Mając natomiast na uwadze fakt zakończenia postępowania administracyjnego decyzją z [...] grudnia 2019 r., postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącej umorzono na podstawie 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt I wyroku).

Odnosząc się zaś do wniosku skarżącej o przyznanie sumy pieniężnej, należy wyjaśnić, że możliwość przyznania określonej sumy pieniężnej, o której mowa w przepisie art. 149 § 2 p.p.s.a., jest jednym z alternatywnych środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w przypadku uwzględnienia skargi (suma pieniężna i grzywna). Wybór środka należy do sądu i powinien być on uwarunkowany celem skargi, którym jest zapobieganie bezczynności i przewlekłości postępowania oraz doprowadzenie do jego zakończenia.

Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, przy czym może ona być przedmiotem orzeczenia tylko w sytuacji, gdy jest to niezbędne z uwagi na konieczność unikania bezczynności oraz dla zdyscyplinowania organu. W ocenie Sądu, w kontekście okoliczności zaistniałych w sprawie nie zachodzą warunki uzasadniające uwzględnienie wniosku w omawianym zakresie. Zasądzenie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, a zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwie do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. W rozpoznawanej sprawie, ze względu na wydanie oczekiwanej przez stronę decyzji (choć z niewątpliwym przekroczeniem terminów ustawowych) Sąd uznał za zbędne stosowanie dodatkowych środków dyscyplinująco-represyjnych i w tym zakresie skargę oddalił. Na omawianą decyzję Sądu wpływ miało także opisane już rozstrzygnięcie dotyczące charakteru bezczynności w sprawie. Bezczynność ta nie miała bowiem charakteru rażącego.

Stąd też skarga dalej idąca podlegała oddaleniu (pkt IV wyroku).

O kosztach postępowania (pkt V wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzoną od Wojewody D. kwotę składa się równowartość uiszczonego przez skarżącą wpisu sądowego od skargi.