Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. G. i D. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 23 września 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 259/21 w sprawie ze skargi D. G. i D. C. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 23 września 2021 r., II SA/Sz 259/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę D. G. i D. C. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] stycznia 2021 r., [...], którą utrzymano w mocy decyzję Starosty [...] z dnia z dnia [...] listopada 2020 r. [...] o odmowie udzielenia skarżącym pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, wielorodzinnego z garażem oraz niezbędną infrastrukturą związaną z budynkiem, na działce [...] w obrębie [...], miasto [...].

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wnieśli D. G. i D. C. zarzucając naruszenie:

– art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 z późn. zm., dalej "P.b.", z zastrzeżeniem jednak uwag dotyczących publikatora tego aktu prawnego – patrz niżej) poprzez błędne ustalenie o sprzeczności przedstawionego projektu budowlanego z warunkami decyzji o warunkach zabudowy i poprzez przyjęcie, że druga kondygnacja budynku nie jest zaprojektowana "częściowo w dachu", podczas gdy właściwa analiza stanu prawnego oraz projektu prowadzi do wniosku, że projekt jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy;

– art. 29 ust. 1 pkt 23 w zw. z art. 35 ust. 1 P.b. poprzez uznanie, że projekt budowlany zawiera sprzeczności co do instalacji sanitarnej, podczas gdy kwestia ta powinna pozostać poza oceną Sądu;

– art. 35 ust. 4 P.b. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy spełnione zostały wszystkie przewidziane wymogi wydania pozwolenia na budowę;

– art. 80, art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej "K.p.a.") przez uznanie, że działanie organu nie narusza tych przepisów, podczas gdy tenże wadliwie ocenił materiał dowodowy, błędnie również interpretując przepisy będące podstawą rozstrzygnięcia niezasadnie uznając, iż przedłożony przez skarżących projekt budowlany nie odpowiada wymogom wynikającym z wydanej decyzji o warunkach zabudowy.

Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie. Zwrócili się także o zasądzenie na ich rzecz od organu zwrotów kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej "P.p.s.a.") wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Tytułem wprowadzenia należy przypomnieć, że D. G. i D. C. ubiegając się o udzielenie pozwolenia na budowę dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego przedłożyli decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] października 2019 r., [...] o ustaleniu warunków zabudowy. W ust. 2 pkt 2.1. ppkt 1 lit. a tej decyzji określono formę zabudowy jako zabudowę wolno stojącą o maksymalnie dwóch użytkowych kondygnacjach nadziemnych, gdzie w dachu stromym częściowo zlokalizowana będzie druga kondygnacja oraz w całości poddasze nieużytkowe. Dopuszcza się jedną kondygnację podziemną (garaż).

Wojewoda w zaskarżonej decyzji, podobnie zresztą jak Starosta, ocenił, że wedle przedłożonego projektu druga kondygnacja budynku objętego zamierzeniem nie jest nawet częściowo zaprojektowana w dachu. Brak spełnienia tego warunku obrazują rysunki A-7 oraz A-6, które potwierdzają, że druga kondygnacja umieszczona jest w całości poza mansardowym dachem. Poza bryłę budynku wypuszczono jedynie okap dachu mansardowego, co – zdaniem Wojewody – stanowi zwieńczenie dachu, chroniące ściany zewnętrzne, konstrukcyjne, budynku przed zalewaniem wodami opadowymi z dachu budynku. Organ stwierdził, że zachodzący na drugą kondygnację okap dachu budynku nie może przesądzać o uznaniu, że druga kondygnacja naziemna umieszczona jest w dachu nawet częściowo. Ostatecznie stwierdzono, że zaprojektowany budynek mieszkalny odbiega od przyjętej w decyzji o warunkach zabudowy koncepcji ładu przestrzennego terenu, bowiem ustalona w decyzji forma zabudowy nie znalazła odzwierciedlenia w projekcie budowlanym.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę podzielił stanowisko Wojewody. Nie miał wątpliwości, że stosowanie do części rysunkowej projektu zawierającej przekroje budynku (rys. A-6 i A-7) druga kondygnacja nie jest usytuowana częściowo pod skosami dachu, skoro znajduje się poniżej styku dachu ze ścianami zewnętrznymi. Poza te ściany wypuszczono jedynie okap dachu.

Zarzuty skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie, poza zarzutem dotyczącym naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 23 w zw. z art. 35 ust. 1 P.b., odnoszą się do wspólnego zagadnienia – czyli opisanej wyżej niezgodności przedłożonego przez skarżących projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy.

Zgodnie z punktem 2.1 lit. a decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] października 2019 r., [...], którą legitymują się skarżący, dopuszczona forma zabudowy, to "zabudowa wolnostojąca, maksymalnie dwie użytkowe kondygnacje nadziemne, gdzie w dachu stromym częściowo zlokalizowana będzie druga kondygnacja oraz w całości nieużytkowe poddasze. Dopuszcza się jedną kondygnację podziemną [garaż]". D. G. i D. C. zarzucając naruszenie art. 35 ust. 1 i ust. 4 P.b., a także art. 80, 7 i 77 K.p.a., twierdzą, że ich projekt został źle zinterpretowany. W szczególności akcentowali, że dach projektowanego budynku, a konkretnie jego "okap", który jest integralną częścią jego konstrukcji, nachodzi na drugą kondygnację użytkową. Oznacza to, iż można uznać, że "w dachu stromym częściowo zlokalizowana będzie druga kondygnacja".

Rozpatrzenie zarzutów skargi kasacyjnej należy poprzedzić pewną uwagą wstępną. Otóż wspomniane wyżej związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wyrażone w art. 183 § 1 P.p.s.a. ma znaczenie nie tylko z perspektywy Sądu, ale także wpływa na obowiązki profesjonalnego pełnomocnika sporządzającego skargę kasacyjną dla reprezentowanego przezeń podmiotu. Podstawy skargi kasacyjnej wyznaczają granice rozpoznania sprawy w drugiej instancji sądowej. Wyrażają się one we wskazaniu zarzutów naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania. Przedstawienie podstaw kasacyjnych jest obligatoryjne i powinny być one jednoznacznie sprecyzowane (art. 174 pkt 1 i 2, art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Oznacza to, że należy oczekiwać wskazania przez profesjonalnego pełnomocnika – autora skargi kasacyjnej – przepisów objętych zarzutami, to jest jednostek redakcyjnych aktów prawnych, jak i też sprecyzowania dat i nazw tych aktów oraz ich publikatorów pozwalających na zorientowanie się, którego brzmienia przepisu (ze względu na jego obowiązywanie na przestrzeni czasu) zarzut dotyczy.

Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna sporządzona przez pełnomocnika D. G. i D. C. nie spełnia wyżej opisanych standardów. Rozpatrywany środek zaskarżenia jest sporządzony niestarannie. Przede wszystkim przywołany został publikator Prawa budowlanego z pierwotnego ogłoszenia tekstu ustawy: Dz.U. Nr 89, poz. 414 z późn. zm. i choć opatrzono go zastrzeżeniem "z późn. zm.", to jednak sugeruje to na wskazanie brzmienia tego aktu prawnego obowiązującego przed ponad 20 laty. W tym miejscu należy wskazać, że do daty orzekania przez organy w niniejszej sprawie ogłoszono aż dziesięć kolejnych tekstów jednolitych ustawy Prawo budowlane, a sama ustawa była kilkudziesięciokrotnie nowelizowana. Sposób przywołania przepisów tej ustawy w skardze kasacyjnej jest więc niejasny, jeśli chodzi o brzmienie, do którego odwołuje się jej autor.

Co więcej, zarzut skargi kasacyjnej dotyczy art. 35 ust. 1 P.b., który dzieli się na dodatkowe jednostki redakcyjne, co także jest kolejnym błędem konstrukcyjnym skargi kasacyjnej, jako że wymieniona podstawa kasacyjna nie jest dostatecznie precyzyjna.

Pomimo powyższego, bacząc aby wyrażone w art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) prawo do sądu przysługujące skarżącym nie doznało uszczerbku, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął – a okoliczności sprawy na to pozwalały – że autor skargi kasacyjnej przedstawiając zarzut naruszenia "art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.)", miał na myśli w istocie "art. 35 ust. 1 pkt 1" i to w brzmieniu określonym w tekście jednolitym ustawy z daty decyzji, czyli Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm. Można było tak zinterpretować skargę kasacyjną, zwłaszcza, że jej wywód dotyczy jednoznacznie zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy (tego wprost dotyczy właśnie art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b.), natomiast brzmienie ustawy nie było przedmiotem sporu i można założyć, że autor skargi kasacyjnej miał na myśli tą wersję ustawy, która przywołana była przez organy jaki i Sąd pierwszej instancji (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333).

Wracając do analizy merytorycznej zarzutów kasacyjnych wskazać należy, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. organ architektoniczno-budowlany przed wydaniem pozwolenia na budowę bada zgodność projektu architektoniczno-budowlanego między innymi z decyzją o warunkach zabudowy.

Jak zasygnalizowano wyżej, kwestią sporną w niniejszej sprawie okazała się to, czy projektowany budynek spełnia warunek zawarty w punkcie 2.1 lit. a decyzji Burmistrza [...] z dnia 11 października 2019 r., [...], to jest, że "w dachu stromym częściowo zlokalizowana będzie druga kondygnacja".

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przedłożony przez D. G. i D. C. projekt budowlany w sposób oczywisty powyższego warunku nie spełnia. Z rysunku A-7 projektu wynika jednoznacznie, że cała druga kondygnacja budynku znajduje się w granicach pionowych ścian zewnętrznych i od góry posiada kompleksowy płaski strop. O kondygnacji tej nie sposób twierdzić, że zlokalizowana jest ona, choćby częściowo, w dachu stromym. Cała ta kondygnacja znajduje się w całości poza dachem.

Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega oczywiście, że okap dachu, obejmującego trzecią kondygnację, nachodzi o około 30 cm poniżej poziomu stropu kondygnacji drugiej, lecz stoi na stanowisku, że to nie uzasadnia uznania, że kondygnacja ta znajduje się w jakikolwiek sposób "w dachu stromym". Analiza projektu nie pozwala na inną ocenę, aniżeli taką, że dach stromy zawiera w sobie tylko trzecią kondygnację, natomiast tylko jego przedłużony okap nachodzi i to minimalnie, na kondygnację drugą.

Powyższą interpretację punktu 2.1 lit. a decyzji o warunkach zabudowy wzmacnia lektura analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiąca załącznik nr 2 do tej decyzji (k. 37-41 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Z zebranych danych o zabudowie o otoczeniu działki inwestycyjnej wynika, że znajdują się tam w większości budynki z dachem stromym, gdzie w niemalże w każdym przypadku cała druga kondygnacja znajduje się w dachu, a budynki te wizualnie są dwukondygnacyjne (zob. fotografie na k. 38 i 38 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Wedle punktu 10. analizy urbanistycznej właśnie w oparciu o tak zebrany materiał sformułowano 2.1 lit. a decyzji o warunkach zabudowy.

Mając to wszystko na uwadze stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie trafnie ocenił, podzielając stanowisko organów, że przedłożony przez skarżących projekt budowlany jest niezgodny z decyzją o warunkach zabudowy, a więc nie spełnia warunku z art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. Zarzut naruszenia tego przepisu nie był zatem zasadny.

Podobnie, nie można było ocenić za trafny zarzutu naruszenia art. 35 ust. 4 P.b. Zgodnie z tym przepisem w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 P.b., organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak wyżej zaznaczono, projekt nie spełniał wymogu z art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b., a więc art. 34 ust. 4 P.b. nie znajdował zastosowania.

Niezasadny okazał się też zarzut naruszenia art. 80, art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej "K.p.a."). Abstrahując od faktu, że i w przypadku art. 77 K.p.a. skarga kasacyjna nie została dostatecznie doprecyzowana (przepis ten dzieli się na dalsze jednostki redakcyjne, a nigdzie w skardze kasacyjnej nie zaznaczono, która jest przedmiotem zarzutu), Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów regulujących administracyjne postępowanie wyjaśniające (art. 7 i art. 80 K.p.a.). Organy dostatecznie wyjaśniły sprawę i niewadliwie oceniły materiał dowodowy w zakresie najistotniejszej kwestii, czyli zgodności przedłożonego projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy.

W skardze kasacyjnej przedstawiono też zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 23 w zw. z art. 35 ust. 1 P.b. poprzez uznanie, że projekt budowlany zawiera sprzeczności co do instalacji sanitarnej, podczas gdy kwestia ta powinna pozostać poza oceną Sądu. Zarzut ten, wobec niezgodności projektu budowlanego z warunkami zabudowy, nie mógł mieć wpływu na wynik sprawy. Tym niemniej warto zaznaczyć, iż Wojewoda prawidłowo ocenił, że wyrysowanie instalacji w projekcie zagospodarowania terenu poza granicami działki inwestycyjnej nie powinno mieć miejsca. Nie może być bowiem zatwierdzony projekt zagospodarowania działki przewidujący określone elementy poza działką inwestora, w danym przypadku nie będącą w ogóle działką inwestycyjną.

Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za niezasadne, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a.