Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 15 listopada 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędziowie Protokolant Sędzia NSA Janina Kosowska Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Asesor WSA Irena Szczepkowska (spr.) Lech Ledwożyw po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2006 roku sprawy ze skargi Wojewody na zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy z dnia "[...]" maja 2006 roku Nr "[...]" w przedmiocie wprowadzenia zasad udostępniania dokumentów jawnych Urzędu Miasta i Gminy 1/ stwierdza nieważność zarządzenia Nr "[...]" Burmistrza Miasta i Gminy z dnia "[...]" maja 2006 roku w sprawie wprowadzenia zasad udostępniania dokumentów jawnych Urzędu Miasta i Gminy, 2/ orzeka, że zaskarżone zarządzenie nie podlega wykonaniu. WSA/wyr.1 - sentencja wyroku

Wojewoda, działając na podstawie art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, póz. 1591 ze zm.) złożył w dniu 21 sierpnia 2006 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy Nr "[...]" z dnia "[...]" maja 2006 r. w sprawie wprowadzenia zasad udostępniania dokumentów jawnych Urzędu Miasta i Gminy, wnosząc o stwierdzenie jego nieważności w całości. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżone zarządzenie rażąco narusza prawo, gdyż organ wykonawczy gminy nie posiada kompetencji do jego podjęcia.

Jednocześnie wskazano, iż zgodnie z art. 11b ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym rada gminy została upoważniona do określenia w statucie gminy zasad dostępu

i korzystania z dokumentów, przy tym dotyczy to tych dokumentów, które odnoszą się

do jawnej działalności organów gminy (ust. 1). Pod "pojęciem zasad" należy

rozumieć - zdaniem organu nadzoru - dyrektywy proceduralne, które mają charakter techniczno - organizacyjny i umożliwiają realizację powyższych zasad, które to kryteria spełnia przedmiotowe zarządzenie. Wojewoda wywiódł ponadto, że żaden inny organ, poza radą gminy, nie może wydawać aktów, które regulowałyby powyższą kwestię. Jednocześnie wskazał, iż z treści zaskarżonego zarządzenia nie wynika, by udostępnianie przedmiotowych dokumentów, nie mieściło się w dyspozycji art. 11 b ustawy o samorządzie gminnym.

Na zakończenie podniesiono, iż z uwagi na upływ terminu wskazanego

w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, tj. 30 dni od dnia przedłożenia kwestionowanego zarządzenia organowi nadzoru, zasadne jest wniesienie niniejszej skargi.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, iż zagadnienie zasad dostępu i korzystania z dokumentów reguluje Statut Miasta i Gminy. Po przytoczeniu zawartych w tym statucie postanowień podniesiono, iż regulują one w sposób wyczerpujący zagadnienia zasad udostępniania i korzystania z dokumentów wypełniając nałożony na organ stanowiący Miasta i Gminy obowiązek określony w przepisie art. 11b ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Natomiast zaskarżone zarządzenie zawiera przepisy proceduralne nakładające na pracowników Urzędu Miasta i Gminy konkretne obowiązki umożliwiające realizację zasad zawartych w przepisach § 119-123 Statutu Miasta i Gminy.

Burmistrz Miasta i Gminy zaprezentował pogląd, iż wydanie aktu regulującego powołane procedury pozostaje w kompetencji Burmistrza Miasta i Gminy jako Kierownika Urzędu Miasta i Gminy, w którym dokumenty są udostępniane. Za wystarczającą podstawę uznał przy tym art. 33 ust. 2 i ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. W jego ocenie, użycie w art. 33 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym słowa "zasady" nie oznacza obowiązku szczegółowego uregulowania kwestii udostępniania dokumentacji, umożliwiając stanowienie - w drodze zarządzenia organu wykonawczego gminy - przepisów doprecyzowujących kwestie techniczne i obowiązki podległych pracowników. Reasumując stwierdzono, iż określona materia nie może być uregulowana w akcie prawnym o charakterze ogólnym jakim jest Statut Miasta i Gminy. Jedyny wymóg, jaki winno spełniać zaskarżone zarządzenie to zgodność ze Statutem Miasta i Gminy. Powołany wymóg, jak wynika z zarządzenia został zachowany, a strona skarżąca nie podnosi zarzutu niezgodności zaskarżonego zarządzenia ze statutem. Kierując się tymi przesłankami za zasadny uznano wniosek o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, póz. 1269) i art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(Dz.U. Nr 153, póz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), stosownie do

przysługujących sądowi administracyjnemu kompetencji, kontrola zaskarżonego aktu

organu jednostki samorządu terytorialnego jest dokonywana przez sąd pod

względem zgodności z prawem. Zatem rozpoznając skargę Sąd dokonuje jedynie

oceny, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu prawnego nie zostały naruszone

przepisy prawa, przy czym Sąd nie jest związany granicami skargi.

Przeprowadzona w takim zakresie kontrola zaskarżonego zarządzenia

Burmistrza Miasta i Gminy wykazała, że nie odpowiada ono wymogom prawa.

W rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie ma wykładnia obowiązujących przepisów. Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm.) w art. 33 ust. 2 stanowi, iż organizację i zasady funkcjonowania

urzędu gminy określa regulamin organizacyjny, nadany przez wójta w drodze zarządzenia.

Powołując się na powyższe upoważnienie, Burmistrz Miasta i Gminy wydał w dniu "[...]" maja 2006 r. zarządzenie, w którym wprowadził zasady udostępniania dokumentów jawnych Urzędu Miasta i Gminy. Z tego należy wnioskować, iż materię objętą tym zarządzeniem organ identyfikuje z organizacją i zasadami funkcjonowania Urzędu Miasta i Gminy. Stanowiska takiego nie można podzielić. Trzeba bowiem pamiętać, że urząd gminy jest jednostką organizacyjną i techniczną wójta, a w praktyce często także rady gminy oraz jej organów wewnętrznych. Jest to więc aparat pomocniczy organów gminy. Jego strukturę organizacyjną (liczba, status, nazwy i zakresy działania poszczególnych komórek organizacyjnych, ich obsada etatowa, liczba i nazwy stanowisk pracy, itp.) oraz zasady działania urzędu (podział kompetencji, zasady współdziałania komórek, obieg i przechowywanie dokumentacji, godziny otwarcia urzędu dla stron, itp.) określa regulamin urzędu.

Cytowany poprzednio art. 33 ust. 2 ustawy daje wyłącznie podstawę do ustanowienia (w drodze zarządzenia) zasad funkcjonowania urzędu, które odnoszą się do Burmistrza i podległego mu urzędu. Przepis ten nie stanowi jednak podstawy do wydawania aktów o charakterze generalnym, należących do aktów normatywnych prawa miejscowego. Przedmiotowe zarządzenie spełnia zaś takie kryteria. Z analizy uregulowań zawartych w kwestionowanym zarządzeniu niewątpliwie wynika, że określone w nim zasady w żadnej mierze nie dotyczą organizacji i zasad funkcjonowania urzędu gminy. Odnoszą się one raczej do zagadnień związanych z dostępem do dokumentów i korzystaniem z nich oraz wyznaczaniem odpowiednich zasad regulujących te kwestie. Jednak to nie burmistrz został upoważniony do stanowienia zasad dostępu i korzystania z dokumentów. Musiałaby istnieć bowiem norma prawna rangi ustawowej, która wyposażałaby organ wykonawczy gminy w kompetencję do wydania aktu regulującego tę materię. Nie do zaakceptowana jest także, sformułowana w odpowiedzi na skargę teza, że sporne zarządzenie musi spełniać jedynie wymóg zgodności ze Statutem Miasta i Gminy, gdyż nie ma przepisu prawa, który upoważniałby burmistrza do wydania zarządzenia o charakterze aktu wykonawczego do statutu.

Jeśli chodzi zaś o określenie zasad dostępu do dokumentów i korzystania z nich

w odniesieniu do dokumentów organów gminy (rady gminy, wójta, burmistrza czy prezydenta miasta), to winny być one ustalone w statucie, o czym stanowi

art. 11b ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten uprawnienia do stanowienia zasad dostępu i korzystania z dokumentów powierzył radzie gminy. Żaden inny organ nie może zatem wydawać aktów dotyczących tej kwestii. O zgodności powołanego przepisu

z art. 61 ust. 4 Konstytucji RP wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 września 2002 r., sygn. akt K 38/01 (OTK-2002/2/5/59) wskazując m.in., że przepis ten rozumiany być winien jako dotyczący aspektów organizacyjno -technicznych i porządkowych o charakterze lokalnym, właściwym dla danej jednostki samorządu terytorialnego, a związanych z dostępem do dokumentów i korzystaniem z nich. W orzeczeniu TK podkreślono także, iż wynikające z zakwestionowanego przepisu upoważnienie nie może obejmować zagadnień dotyczących materialnych aspektów obywatelskiego prawa do informacji publicznej, ani też tych aspektów proceduralnych dostępu do dokumentów

i korzystania z nich, które mogłyby mieć wpływ na kształtowanie zakresu prawa do informacji lub jego realizację. Oznacza to, iż z mocy prawa z "zasad dostępu do dokumentów i korzystania z nich", wyłączone są takie aspekty proceduralne, które by, np. przesądzały o odpłatności lub bezpłatności dostępu do dokumentów, wyznaczały terminy mogące zagrozić realności tego dostępu, itp. Należą tu natomiast takie reguły o charakterze porządkowym, które dotyczą miejsca i czasu udostępniania dokumentów, technicznych uwarunkowań, zapoznawania się z ich treścią, czy ich kopiowania, powielania, dokonywania wypisów.

Korzystając z regulacji art. 134 § 1 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny

uznał zasadność skargi także i z tego względu, że przedmiotowe zarządzenie bardzo ogólnikowo określa przedmiot udostępniania. W zarządzeniu mowa jest o dokumentach jawnych. Zważywszy jednak na to, że Burmistrz Miasta i Gminy jednocześnie sprawuje funkcję organu wykonawczego gminy, organu administracji publicznej wydającego

decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji, a także kierownika

Urzędu, to w istocie nie wiadomo dokładnie o udostępnianie jakich dokumentów chodzi

w zaskarżonym zarządzeniu. Jeśli dotyczyć miałoby to zarządzenie postępowania

w sprawach indywidualnych to kwestie dostępu regulują przepisy art. 73 Kpa. Materię dostępu do dokumentów jawnych normują też przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r.

o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, póz. 1198 ze zm.).

Reasumując stwierdzić należy, iż przeprowadzona w niniejszej sprawie sądowa kontrola zaskarżonego zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy wykazała, że zostało ono podjęte z naruszeniem kompetencji przyznanej temu organowi, przy czym waga stwierdzonych naruszeń prawa ma charakter istotny i przesądziła

o konieczności stwierdzenia nieważności tego aktu.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Olsztynie uznał, że zarzuty skargi są zasadne i na podstawie art. 147 § 1 ustawy

Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Z mocy art. 152 powołanej ustawy orzekł, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana.