Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 9 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] i A. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 470/19 w sprawie ze skargi I. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2019 r, znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. zasądza od I. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] kwotę 610 (sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, 3. zasądza od I. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz A. Z. kwotę 627 (sześćset dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 18 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 470/19, po rozpoznaniu skargi I. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2019 r., znak: [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku: 1) uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2) zasądził od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz strony skarżącej I. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 980 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] maja 2018 r., znak: [...], nr [...], na podstawie art. 71a ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), nakazał I. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. (właścicielowi – użytkownikowi wieczystemu) przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania: budynku oznaczonego jako nr [...], będącego częścią kompleksu budynków przy ul. D. [...], na działce [...] obręb [...] w K., w zakresie parteru, a użytkowanego jako lokal gastronomiczny pn. "[...]", bez dokonania zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że prowadził wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych związanych z przebudową dawnego magazynu surowca oznaczonego jako nr [...], będącego częścią Z. [...] położonego na działce [...] obr. [...] przy ulicy D. [...] w K., w zakresie parteru zrealizowanych bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. W toku prowadzonego postępowania, inwestor ww. robót budowlanych dostarczył do organu m.in. "Inwentaryzację lokalu barowo-konsumpcyjnego "[...]", znajdującego się w kompleksie dawnych Z. nr [...] w K." z sierpnia 2017 r., sporządzoną przez mgr inż. A. S.. W dniu 24 listopada 2017 r. w siedzibie PINB stawiła się A. Z. - inwestor przedmiotowych robót budowlanych, która wyjaśniła, że przystąpiła do użytkowania przebudowanej części budynku nr [...], w której prowadzi lokal pn. "[...]" - w lokalu tym "organizuje okazjonalne eventy".

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], znak: [...], wstrzymał właścicielowi (użytkownikowi wieczystemu) przedmiotowego budynku tj. I. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. użytkowanie lokalu gastronomicznego pn. "[...]", w związku ze zmianą jego sposobu użytkowania z budynku przemysłowego na lokal gastronomiczny oraz nałożył na niego obowiązek przedstawienia określonej dokumentacji, wymaganej art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

W związku z niewykonaniem obowiązków nałożonych ww. postanowieniem oraz nie zaprzestaniem użytkowania przedmiotowego obiektu, co potwierdza pismo Straży Miejskiej Miasta [...] z dnia 13 kwietnia 2018 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego - [...], zgodnie z dyspozycją art. 71a ust. 4 ustawy Prawo budowlane, nakazał przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła A. Z..

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2019 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu ww. odwołania, uchylił w całości zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że skarżona decyzja została wydana w dniu [...] maja 2018 r., po wcześniejszym wydaniu przez organ powiatowy, w ramach postępowań administracyjnych prowadzonych w sprawie robót budowlanych:

- ostatecznej w administracyjnym toku instancji, wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane decyzji z dnia [...] października 2016 r., nr [...], znak: [...], nakładającej na inwestora A. Z., obowiązek wykonania określonych czynności, polegających na przedłożeniu wskazanych w decyzji dokumentów;

- nieostatecznej, wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane decyzji z dnia [...] maja 2018 r., nr [...], znak: [...], nakładającej na inwestora A. Z., obowiązek wykonania określonych robót budowlanych.

Dalej, organ drugiej instancji podniósł, że nie budzi żadnych wątpliwości, że wydzielenie w części obiektu o charakterze przemysłowym funkcji gastronomicznej doprowadziło, w rozumieniu art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podkreślił, że przy jednoznacznym udokumentowaniu, iż do zmiany sposobu użytkowania doszło w wyniku samowolnie wykonanych robót budowlanych, to organ powiatowy winien dążyć do doprowadzenia do zgodności z prawem przyczyn tak dokonanej zmiany użytkowania, a nie skutków, zatem postępowanie winno się toczyć wyłącznie w trybie art. 50 i art. 51, a nie w oparciu o art. 71a ustawy Prawo budowlane. Zakres stwierdzonych przez organ nadzoru naruszeń prawa dotyczy robót budowlanych - związanych z zamierzoną zmianą sposobu użytkowania obiektu - wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, zatem wypełniających przesłankę z art. 50 ust.1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, a nie z art. 71a ustawy. Organ odwoławczy zaznaczył, że przez doprowadzenie "do stanu zgodnego z prawem" należy rozumieć doprowadzenie do takiego stanu w kontekście przepisów szeroko rozumianego prawa administracyjnego, w tym również w kontekście całości przepisów prawa budowlanego (art. 81 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 104 k.p.a.). Skoro decyzje legalizacyjne wydane w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane zastępują w trybie naprawczym pozwolenie na budowę, to badanie zmiany sposobu użytkowania obiektu należy odnieść do treści decyzji legalizujących wykonane roboty budowlane prowadzące do takiej zmiany. Inne rozumienie tych przepisów mogłoby prowadzić do sytuacji, że ewentualny negatywny dla inwestora wynik postępowania, prowadzonego w trybie art. 71a ustawy Prawo budowlane, czyli decyzja wydana na podstawie art. 71a ust. 4 ustawy Prawo budowlane (nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego), w sytuacji odrębnie prowadzonego i zakończonego postępowania legalizującego roboty budowlane, może prowadzić do niezgodności z prawem i przepisami (obiekt nie będzie już po zalegalizowanych zmianach dostosowany do "poprzedniego sposobu użytkowania").

Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], w sytuacji prowadzenia przez organ I instancji postępowania opartego o niemające w ustalonych okolicznościach faktycznych zastosowania podstawy prawa materialnego, skarżoną decyzję należało uchylić w całości, a w związku z ostatecznie niezakończonym postępowaniem prowadzonym w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane pod znakiem: [...] (rozstrzygnięcie wydane przez PINB jest przedmiotem postępowania odwoławczego prowadzonego przez [...]WINB pod znakiem: [...]), postępowanie oparte o treść art. 71a ustawy Prawo budowlane, należało umorzyć.

Skargę na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła I. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W., wskazując, że A. Z. nie ma prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz że najemca nie jest stroną procedur budowlanych.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględniając skargę wskazał, że żadna z przesłanek uprawniających organ do umorzenia postępowania nie zaistniała. Podmioty tego postępowania nie utraciły bytu prawnego, a sprawa dotycząca samowoli budowlanej i przystąpienia do użytkowania obiektu objętego tą samowolą - w sposób oczywisty podlega załatwieniu w postępowaniu administracyjnym. Fakt prowadzenia przez organ postępowania w niewłaściwym trybie nie jest podstawą do umorzenia postępowania, ale do zmiany jego trybu. Także nakazy wydane w postępowaniu naprawczym, jakie prowadził Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zakończone decyzjami, na które powołuje się organ, nie czynią niniejszego postępowania bezprzedmiotowym. Nakazy kierowane są do inwestora, którego aktualny status nie został przez organ wyjaśniony. Skarżący wskazuje, iż inwestor jest byłym najemcą, nie posiadającym aktualnie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W tej sytuacji kierowanie jedynie na inwestora, z pominięciem właściciela, nakazów wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem jest działaniem nieskutecznym, bądź skutkującym realizacją pozaprawnych działań.

Sąd wojewódzki uznał, że wadliwa była także decyzja organu I instancji, w której organ orzekł o nakazaniu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania na podstawie art. 71a ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Podniósł, że w tym zakresie rację ma organ odwoławczy wskazując, że do takiej sytuacji nie ma zastosowania art. 71a. Zgodnie bowiem z art. 71 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę - rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę. Z kolei art. 71a ust. 4 swoim zakresem obejmuje jedynie konsekwencje zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części dokonane bez wymaganego zgłoszenia tj. zgłoszenia, o którym mowa w art. 71 ust. 2 ustawy (zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej). Jeżeli zatem zmiana sposobu użytkowania nie wymaga zgłoszenia, bo kwestia ta winna była być rozstrzygnięta w pozwoleniu na budowę, to brak podstaw by stosować regulację z art. 71a ustawy. W sytuacji, gdy inwestor dokonuje samowolnej zmiany sposobu użytkowania, która związana była z wykonaniem robót budowlanych wymagających decyzji pozwalającej na ich realizację, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51, nie zaś art. 71a ustawy Prawo budowlane.

Sąd I instancji zaznaczył, że ponownie rozpoznając sprawę organ prawidłowo ukształtuje podmiotowo postępowania. Nakazy wydawane na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy powinien nałożyć na inwestora i właściciela, szczególnie jeżeli ten pierwszy utracił prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Sąd zwrócił też uwagę, iż zgodnie z art. 51 ust 1 pkt 1 ustawy, organ może w zależności od okoliczności sprawy, nakazać doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, co w przypadku zmiany sposobu użytkowania w sposób wyżej opisany tj. w połączeniu z pracami budowlanymi wymagającymi pozwolenia na budowę, bez uzyskania tego pozwolenia, może mieć zastosowanie także do sposobu użytkowania obiektu.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] oraz A. Z..

Skarżący kasacyjnie organ, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o jego uchylenie i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzucił rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a., przez uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], pomimo iż decyzją tą organ prawidłowo uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie administracyjne z uwagi na stwierdzoną bezprzedmiotowość prowadzonego postępowania;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jasnych i przekonywujących motywów stanowiących konsekwentną i logiczną całość, pozwalających na jednoznaczne ustalenie przesłanek, jakimi kierował się Sąd I instancji podejmując zaskarżone orzeczenie, zwłaszcza brak odniesienia się przez Sąd do okoliczności prowadzenia odrębnego postępowania administracyjnego w tożsamej sprawie i jego wpływu na niniejsze postępowanie;

3) art. 151 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie, pomimo iż w stanie faktycznym i prawnym sprawy zaistniały podstawy do jego zastosowania i oddalenia skargi.

A. Z., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzuciła natomiast rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez uznanie, iż Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] winien w swojej decyzji dokonać rozstrzygnięcia merytorycznego bądź kasatoryjnego, poprzez uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, nie zaś uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia przed nim postępowania jako bezprzedmiotowego, w sytuacji, w której dalsze prowadzenie postępowania, które zostało zakończone decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2019 r. we właściwym trybie naprawczym - tj. z zastosowaniem art. 50-51 ustawy Prawo budowlane w kontekście zawisłości sprawy administracyjnej w zakresie postępowania legalizacyjnego prowadzonego w oparciu o te przepisy dotyczące tej samej nieruchomości przy ul. D. [...] oraz tych samych stron postępowania, będącej w dniu wydawania skarżonej decyzji [...]WINB w [...] na etapie rozpoznawania środka odwoławczego przed tymże organem pod znakiem sprawy: [...], świadczy o bezprzedmiotowości postępowania i jako takie winno zostać umorzone.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organu, I. [...]sp. z o.o. w W. wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym. Wniosła także, na podstawie art. 106 w zw. z art. 193 p.p.s.a., o dopuszczenie dowodu z dokumentu, w postaci kopii postanowienia Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2020 r., na okoliczność, że skarżący organ dopuścił się bezczynności w sprawie dotyczącej skarżącej A. Z., co wskazuje na niezrozumiałe działanie organu nadzoru budowlanego II instancji, który zwleka z podjęciem działań w celu ukrócenia samowoli jakiej dopuszcza się A. Z., a z drugiej strony zaskarżając wyrok WSA z dnia 18 lipca 2019 r. w praktyce wspiera skarżącą A. Z. w utrzymywaniu wytworzonego przez nią stanu samowoli.

W odpowiedzi natomiast na skargę kasacyjną A. Z., I. [...] sp. z o.o. w W. wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym. Wniosła także, na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a., o dopuszczenie dowodu z dokumentu, w postaci kopii oświadczenia A. K. (jednego z fundatorów Fundacji [...]) złożonego do Krajowego Rejestru Sądowego na okoliczność związków drugiego fundatora Fundacji [...] ze skarżącą, w tym niejasnych praktyk Ł. K. i A. Z. oraz organizowania przez A. Z. (prowadzącą klub [...]) imprez o niejednoznacznym charakterze.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd rozpoznający skargę kasacyjną związany jest jej granicami wyznaczonymi sformułowanymi w niej zarzutami.

Skargi kasacyjne zasługują na uwzględnienie. W skardze wniesionej przez organ podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania t.j. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a. zaś w skardze A. Z. zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Mimo pewnych różnic w ich sformułowaniu, oboje skarżący kwestionują stanowisko Sądu I instancji, że organ odwoławczy powinien był uchylić decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania pomimo, że w stanie faktycznym i prawnym sprawy należało uchylić decyzję i umorzyć postępowanie, co prawidłowo uczynił organ odwoławczy.

W rozpoznawanej sprawie stan faktyczny na dzień wydawania zaskarżonej decyzji organu odwoławczego był niesporny. W obrocie prawnym znajdowały się: zaskarżona odwołaniem decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2018 r., znak: [...], nr [...], którą na podstawie art. 71a ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), nakazano I. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. (właścicielowi – użytkownikowi wieczystemu) przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku oznaczonego jako nr [...], będącego częścią kompleksu budynków przy ul. D., na działce [...] obręb [...] [...] w K., w zakresie parteru, a użytkowanego jako lokal gastronomiczny pn. "[...]", bez dokonania zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej oraz nieostateczna decyzja tegoż samego organu, z dnia [...] maja 2018 r., nr [...], znak: [...], wydana w odrębnym postępowaniu na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, dotycząca tego samego obiektu, nakładająca na inwestora A. Z., obowiązek wykonania określonych robót budowlanych. Bezspornym jest również, że roboty budowlane wykonane przez A. Z., mające na celu przystosowanie obiektu jakim była hala magazynowa na potrzeby lokalu gastronomicznego wymagały pozwolenia na budowę. W ocenie organu odwoławczego, z uwagi na treść 71 ust. 6 Prawa budowlanego, skoro w sprawie toczą się dwa odrębne postępowania, jedno naprawcze w oparciu o art. 50-51 Prawa budowlanego a drugie dotyczące samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu, błędnie oparte na art. 71a powołanej ustawy, to postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu winno być umorzone jako bezprzedmiotowe. Ze stanowiskiem tym należy się zgodzić. Stosownie do treści art. 71 ust. 2 zd. 1 Prawa budowlanego, zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W myśl jednak art. 71 ust. 6 pkt 1 powołanej ustawy, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę - rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę. Powyższe prowadzi do wniosku, że zmiana użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wiążąca się z wykonaniem robót budowlanych, wymagających uzyskania pozwolenia na budowę, możliwa jest do zrealizowania wyłącznie w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko, zajmowane w orzecznictwie (vide: wyroki NSA z dnia 27 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 80/18, z dnia 5 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OSK 1883/14, z dnia 24 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 2330/17, z dnia 15 września 2015 r. sygn. akt II OSK 138/14), że postępowanie legalizacyjne w przypadku samowolnej zamiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego wiążącej się z przebudową tego obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę powinno być prowadzone w trybie tzw. postępowania naprawczego (art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego). Stanowisko to, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, podziela także Sąd I instancji. W ocenie tegoż Sądu, w sytuacji jaka zaistniała w rozpoznawanej sprawie ( toczące się dwa równolegle postępowania opisane wyżej), brak było jednak przesłanek do umorzenia, na podstawie art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., postępowania w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania lokalu. Prowadzenie postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania w niewłaściwym trybie, nie oznacza bowiem, że ustał jeden z elementów stosunku administracyjnoprawnego, co mogło by świadczyć o jego bezprzedmiotowości. Oczywiście, zgodzić się należy ze stanowiskiem, że stwierdzenie w toku postępowania, iż dla ustalonego stanu faktycznego należy zastosować inne przepisy prawa materialnego, niż przyjął to organ I instancji, nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania, lecz jedynie zmianę kwalifikacji prawnej rozpatrywanej sprawy. Organ odwoławczy, stwierdzając konieczność zmiany kwalifikacji prawnej rozpatrywanej sprawy, powinien uchylić decyzję organu I instancji i przekazać mu sprawę do ponownego rozpoznania. Nie mniej jednak należy zauważyć, jak powiedziano wyżej, że sprawy dotyczące zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych, z woli ustawodawcy, w zależności od tego, czy zostały dokonane w związku z wykonaniem robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę, czy też wymagających takiego pozwolenia, rozpatrywane powinny być w dwóch różnych postępowaniach. W przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu dokonanej bez wykonywania robót wymagających pozwolenia na budowę, postępowanie powinno się toczyć na podstawie art. 71a w zw. z art. 71 Prawa budowlanego. Natomiast w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu w związku z wykonaniem robót budowlanych wymagających uzyskania pozwolenia na budowę powinno się toczyć na podstawie art. 50 w zw. z art. 51 Prawa budowlanego ( art. 71 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego). Nie jest to zatem jedno postępowanie, w którym następuje zmiana trybu z uwagi na prowadzenie postępowania w oparciu o niewłaściwe przepisy prawa materialnego. Oczywiście, gdyby w rozpatrywanej sprawie toczyło się tylko jedno postępowanie, w którym organ I instancji wydał decyzję uwzględniając jedynie art. 71a Prawa budowlanego, stanowisko Sądu I instancji należałoby uznać za prawidłowe. Sytuacja procesowa w sprawie jest jednak odmienna, bowiem toczyło się równolegle drugie postępowanie na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego, w którym to powinna być rozstrzygnięta również kwestia zmiany sposobu użytkowania obiektu. Załatwienie sprawy w postępowaniu naprawczym czyni zatem postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania bezprzedmiotowym, co uzasadnia jego umorzenie. Należy zwrócić uwagę, że dopuszczając możliwość rozstrzygania w dwóch odrębnych postępowaniach, w jednym o legalizacji robót budowlanych a w drugim w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, zachodziłaby potencjalna możliwość wydania wykluczających się orzeczeń. W postępowaniu naprawczym organ mógłby wydać na podstawie art. 51 Prawa budowlanego orzeczenie sanujące wykonane roboty budowlane a w drugim nakazać przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania, co prowadzić by musiało do rozbiórki elementów obiektu, które zostały wykonane celem przystosowania obiektu do innego niż dotychczasowy sposób użytkowania, a które to roboty zostały ocenione jako wykonane zgodnie z prawem.

Stanowisko Sądu I instancji, że w konkretnej sprawie nie zachodziły przesłanki do umorzenia postępowania należy zatem uznać za wadliwe a sformułowane w tym zakresie zarzuty w skargach kasacyjnych za zasadne.

Zasadny jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odnosząc się do toczącego postępowania prowadzonego w trybie naprawczym, stwierdził jedynie, że nie czyni to postępowania w rozpatrywanej sprawie bezprzedmiotowym, nie wyjaśniając bliżej swojego stanowiska. Jednocześnie wyraził pogląd, że organ I instancji wadliwie zastosował prawo materialne bowiem powinien orzekać na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Rację ma zatem skarżący kasacyjnie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], że brak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jasnych i przekonywujących motywów stanowiących konsekwentną i logiczną całość, pozwalających na jednoznaczne ustalenie przesłanek, jakimi kierował się Sąd I instancji podejmując zaskarżone orzeczenie, zwłaszcza przez brak odniesienia się przez Sąd do okoliczności prowadzenia odrębnego postępowania administracyjnego w tożsamej sprawie i jego wpływu na niniejsze postępowanie.

Gdyby podzielić stanowisko wyrażone we wskazaniach zawartych w uzasadnieniu, należałoby uznać, że Sąd I instancji dopuszcza możliwość toczenia się dwóch równoległych postępowań naprawczych w trybie art. 50-51 przy uwzględnieniu art. 71 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, czego nie można zaakceptować.

Rozpoznając ponownie sprawę Sąd I instancji, winien zatem ustalić jaki jest stan postępowania prowadzonego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego i uwzględniając przytoczone wyżej rozważania dotyczące umorzenia postępowania podjąć rozstrzygnięcie w sprawie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.