II SA/Rz 760/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2021-09-21	
Data wpływu	2021-05-07	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie	
Sędziowie	Jerzy Solarski /przewodniczący/
Karina Gniewek-Berezowska
Marcin Kamiński /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	II OSK 2692/21	
Skarżony organ	Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2020 nr 0 poz 1333; art. 71 ust. 1 pkt 2; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Marcin Kamiński /spr./ AWSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 września 2021 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczeń - skargę oddala -	
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w [...] (Spółdzielnia) jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (organ odwoławczy) z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (organ I instancji) z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] wydaną w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczeń.

Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco.

Decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] organ I instancji działając na podstawie art. 71a ust. 4, art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (u.p.b.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) – nakazał Spółdzielni przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczeń nr [...] zlokalizowanych na V kondygnacji nadziemnej budynku mieszkalnego wielorodzinnego usytuowanego na działce nr ew. 5998 obr. [...] w [...], z lokalu mieszkalnego na pomieszczenia strychowe.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że pod sygn. [...] prowadzone były czynności kontrolne w sprawie użytkowania pomieszczeń strychu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym na działce nr ew. 5998 obr. [...] w [...]. W toku w/w czynności ustalono, że przedmiotowe pomieszczenia strychowe nr [...] użytkowane są jako mieszkalne. Na podstawie dokonanych ustaleń wszczęto z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń nr [...] zlokalizowanych na V kondygnacji nadziemnej ww. budynku mieszkalnego. Organ I instancji ustalił, że decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...] Prezydent [...] zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił dla Spółdzielni pozwolenia na budowę inwestycji p.n.: "zespół budynków mieszkalnych wielorodzinnych Nr: [...], Nr: [...] i Nr: [...] wraz niezbędnymi urządzeniami budowlanymi na działkach nr 3772/1, 3769/8, 3766/9, 3767/11, 3220/6, 3220/3, 3756/4 w obr. [...] w granicach opracowania oznaczonych literami A-B-J-K-I, oraz poza granicami opracowania: osłona śmietnikowa na działce nr 3738/11 obr. [...] położonych w [...]". Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] udzielono pozwolenia na użytkowanie budynków mieszkalnych wielorodzinnych nr [...] i [...] przy ul. [...] w [...], zrealizowanych na podstawie ww. decyzji z dnia [...] października 2010 r. nr [...]. Do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, dołączona została m. in. kopia rysunku rzutu strychów budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr [...], wchodzącego w skład zatwierdzonego projektu budowlanego z naniesionymi zmianami zakwalifikowanymi przez projektanta jako zmiany nieistotne. Budynek oznaczony nr [...] w powyższych decyzjach to obecnie budynek mieszkalny wielorodzinny o adresie ul. [...] w [...]. Zmianie uległy numery działek. Obecnie działka na której przedmiotowy budynek mieszkalny wielorodzinny jest zlokalizowany na działce nr 5998 obr. [...]. Dalej organ I instancji podał, że zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, przedmiotowy obiekt to budynek mieszkalny wielorodzinny, w całości podpiwniczony, dwuklatkowy, o pięciu kondygnacjach nadziemnych z których piąta najwyższa znajduje się w poddaszu. Na pierwszych czterech kondygnacjach nadziemnych budynku zaprojektowano po cztery lokale mieszkalne, natomiast na V kondygnacji zaprojektowano cztery pomieszczenia strychowe oznaczone jako [...]. Projekt nie przewidywał wykonania dźwigów osobowych w budynku. Organ podał, że zatwierdzony projekt budowlany przewidywał doprowadzenie instalacji elektrycznej, wodociągowej oraz kanalizacyjnej do pomieszczeń zlokalizowanych na V kondygnacji przedmiotowego budynku. W projekcie przewidziano wykonanie instalacji c.o. w pomieszczeniach strychowych wraz z montażem grzejników stalowych płytowych. Zatwierdzony projekt budowlany przewidywał doprowadzenie instalacji gazowej do w/w pomieszczeń strychowych przedmiotowego budynku z zamontowanymi gazomierzami, umieszczonymi na klatce schodowej, odrębnie dla każdego pomieszczenia strychowego, wraz z montażem w każdym z pomieszczeń kotła gazowego dwufunkcyjnego dla potrzeb c.o. i c.w.u. oraz kuchenki gazowej czteropalnikowej. Do każdego z pomieszczeń strychowych zostały zapewnione odrębne wejścia z klatki schodowej wyposażonej w instalację oświetleniową. Zatwierdzony projekt budowlany został uzgodniony pod względem zgodności z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Organ I instancji wskazał, że w ramach zmian zakwalifikowanych przez projektanta jako zmiany nieistotne, inwestor w pomieszczeniach strychowych wykonał dodatkowe ścianki działowe, dzieląc każde z pomieszczeń strychowych na kilka mniejszych pomieszczeń. Kwalifikacja ta nie zmieniła przeznaczenia tych pomieszczeń do innej funkcji. Wprowadzona zmiana dotyczyła ilości pomieszczeń strychowych. W dniu 9 kwietnia 2019 r. przeprowadzono oględziny lokalu nr [...]. Lokal do oględzin został udostępniony przez I. P. W trakcie oględzin ustalono, że rozkład pomieszczeń oraz układ ścian w przedmiotowym lokalu są tożsame z zatwierdzonym projektem budowlanym oraz rysunkami z naniesionymi zmianami zakwalifikowanymi przez projektanta jako zmiany nieistotne, które zostały dołączone do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Lokal wyposażony jest w instalację elektryczną, wodno-kanalizacyjną, c.o. i gazową. W przedmiotowym lokalu wydzielonych jest 6 pomieszczeń. Ustalono, że funkcja pomieszczeń jest inna niż wynika to z wyżej opisanej dokumentacji budowy. Pomieszczenia strychowe zostały zaadaptowane na: 3 pokoje mieszkalne, kuchnię, łazienkę i przedpokój. W pokojach znajdują się meble pokojowe z rzeczami osobistymi użytkowników lokalu, łóżka na których ułożona była pościel, stół, krzesła, sprzęt RTV tj. telewizor, komputer. W kuchni zamontowana została zabudowa z mebli kuchennych, na których znajdowały się naczynia kuchenne i artykuły spożywcze. Ponadto w kuchni zamontowana jest kuchenka gazowa czteropalnikowa oraz lodówka. W łazience zamontowany jest piec gazowy dwufunkcyjny oraz miska ustępowa, bidet, umywalka. W łazience znajduje się również kabina prysznicowa oraz środki czystości i rzeczy osobiste użytkowników lokalu. Uczestnicząca w oględzinach I. P. oświadczyła, że w przedmiotowym lokalu nie były prowadzone żadne roboty budowlane od momentu wydania decyzji pozwolenia na użytkowanie niniejszego budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Oświadczyła również, że nie dokonywała zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania przedmiotowych pomieszczeń strychowych nr [...] na lokal mieszkalny. W ocenie organu I instancji wyposażenie przedmiotowych pomieszczeń objętych niniejszym postępowaniem administracyjnym, jak również ich rozkład i układ, bezsprzeczne wskazuje, że pomieszczenia te stanowią obecnie użytkowany lokal mieszkalny. Również uczestnicząca w oględzinach I. P. oświadczyła, że przedmiotowy lokal jest użytkowany jako lokal mieszkalny od 2015 r. Organ wskazał, że A. P., mąż I. P., uczestniczący w czynnościach kontrolnych prowadzonych w przedmiotowym lokalu w dniu 17 lipca 2018 r. również oświadczył, że lokal ten jest użytkowany jako mieszkalny. W trakcie prowadzonej w/w kontroli I. P. poinformowała, że nie posiada tytułu prawnego do terenu, a jedynym posiadanym przez nią dokumentem jest protokół zdawczo- odbiorczy z dnia 11 października 2012 r. na okoliczność przekazania lokalu do adaptacji na cele mieszkaniowe nr [...] położonego na kondygnacji V, piętrze IV w budynku o numerze inwestycyjnym [...] ul. [...] na osiedlu [...] w [...]. W/w protokół z czynności kontrolnych został uznany za dowód w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego organ I instancji stwierdził, że projekt budowlany budynku przy ul. [...] zatwierdzony decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...], nie przewidywał użytkowania przedmiotowych pomieszczeń strychowych nr [...] jako pomieszczeń mieszkalnych. Organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z definicją zamieszczoną w § 3 pkt 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (r.w.t.), przez pomieszczenia gospodarcze należy rozumieć pomieszczenie znajdujące się poza mieszkaniem lub lokalem użytkowym, służące do przechowywania przedmiotów lub produktów żywnościowych użytkowników budynku, materiałów lub sprzętu związanego z obsługą budynku, a także opału lub odpadów stałych. Natomiast zgodnie z § 3 pkt 9 r.w.t., przez mieszkanie należy rozumieć zespół pomieszczeń mieszkalnych i pomocniczych, mający odrębne wejście, wydzielony stałymi przegrodami budowlanymi, umożliwiający stały pobyt ludzi i prowadzenie samodzielnego gospodarstwa domowego. Zdaniem organu I instancji zaprojektowane pomieszczenia strychowe [...] zlokalizowane na nieużytkowym poddaszu w/w budynku mieszkalnego wielorodzinnego, stanowią zgodnie z wyżej przytoczoną definicją pomieszczenia gospodarcze. Zgodnie z § 4 r.w.t., pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi dzielą się na: 1) pomieszczenia przeznaczone na stały pobyt ludzi, w których przebywanie tych samych osób w ciągu doby trwa dłużej niż 4 godziny; 2) pomieszczenia przeznaczone na czasowy pobyt ludzi, w których przebywanie tych samych osób w ciągu doby trwa od 2 do 4 godzin włącznie. Zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 1 r.w.t., nie uważa się za przeznaczone na pobyt ludzi pomieszczeń, w których łączny czas przebywania tych samych osób jest krótszy niż 2 godziny w ciągu doby, a wykonywane czynności mają charakter dorywczy bądź też praca polega na krótkotrwałym przebywaniu związanym z dozorem oraz konserwacją maszyn i urządzeń lub utrzymaniem czystości i porządku. Organ I instancji stwierdził, że lokale mieszkalne w budynkach mieszkalnych wielorodzinnych stanowią pomieszczenia przeznaczone na stały pobyt ludzi. Natomiast pomieszczenia gospodarcze, w tym strychy zlokalizowane na nieużytkowych poddaszach nie są pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. Zgodnie z zapisami zatwierdzonego projektu budowlanego oraz aktualnymi przepisami r.w.t., przedmiotowy budynek mieszkalny wielorodzinny od piwnic w części gdzie znajdują się komórki lokatorskie do V kondygnacji nadziemnej włącznie, stanowi jedną ze stref pożarowych budynku i zaliczony został do kategorii zagrożenia ludzi ZL IV. Określono również wymaganą klasę odporności pożarowej przedmiotowego budynku jako "C". Pomimo, że zmiana użytkowania przedmiotowych pomieszczeń strychu nr [...] na pomieszczenia mieszkalne, nie powoduje zmiany kategorii zagrożenia ludzi oraz klasy odporności pożarowej przedmiotowego budynku, to wyżej opisane pozytywne uzgodnienie zatwierdzonego projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej, zostało dokonane dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego, którego V kondygnacja przeznaczona była na pomieszczenia gospodarcze stanowiące strychy, które nie są pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. Wprowadzenie funkcji mieszkalnej w miejsce funkcji strychu zmienia warunki bezpieczeństwa pożarowego. Użytkowanie pomieszczeń strychowych nr [...], jako mieszkalnych zmienia również warunki higieniczno-sanitarne w lokalu. Zatwierdzony projekt budowlany nie przewidywał wykonania w lokalu nr [...] pomieszczeń higieniczno-sanitarnych takich jak łazienka, czy też kuchnia, zatem nie odnosił się do wymagań higieniczno-sanitarnych w przedmiotowym lokalu. Wykonanie w lokalu pomieszczeń higieniczno-sanitarnych, zmienia zatem warunki higieniczno-sanitarne w lokalu. Ponadto użytkowanie przedmiotowych pomieszczeń strychowych [...], jako pomieszczeń mieszkalnych powoduje zmianę wielkości i układu obciążeń w lokalu. Zmiana ta jest powodowana aktualnym wyposażeniem pomieszczeń oraz przebywaniem w nich użytkowników. Pomieszczenia strychowe zgodnie z przyjętym zastosowaniem wykorzystywane są najczęściej jako schowek, bądź jako suszarnia. Nie przewiduje się w nich instalowania sprzętu AGD, elementów ceramicznych pomieszczeń higieniczno-sanitarnych oraz innych elementów wyposażenia łazienki czy kuchni. Pomieszczenia strychowe nie są również przeznaczone na montaż zabudowy kuchennej, czy też innych mebli w tym pokojowych stanowiących wyposażenie mieszkania. Umieszczenie w/w wyposażenia w pomieszczeniach strychowych, łącznie z elementami wyposażenia niezbędnymi do użytkowania pomieszczeń jako mieszkalne oraz samo przebywanie użytkowników, powoduje zmianę wielkości i układu obciążeń użytkowanych w przedmiotowym lokalu. Organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z § 54 ust. 1 r.w.t., budynek użyteczności publicznej, budynek mieszkalny wielorodzinny, budynek zamieszkania zbiorowego, z wyłączeniem budynków zamieszkania zbiorowego na terenach zamkniętych, oraz każdy inny budynek mający najwyższą kondygnację z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt więcej niż 50 osób, w których różnica poziomów posadzek pomiędzy pierwszą a najwyższą kondygnacją nadziemną, niestanowiącą drugiego poziomu w mieszkaniu dwupoziomowym, przekracza 9,5 m, a także mający dwie lub więcej kondygnacji nadziemnych budynek opieki zdrowotnej i budynek opieki społecznej, należy wyposażyć w dźwig osobowy. Organ I instancji wskazał, że przedmiotowy budynek mieszkalny wielorodzinny nie jest wyposażony w dźwig osobowy. Pomieszczenia nr [...] objęte niniejszym postępowaniem administracyjnym zlokalizowane są na V kondygnacji nadziemnej. Zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, różnica poziomów posadzek pomiędzy parterem, a V kondygnacją nadziemną przedmiotowego budynku wynosi 11,60 m. W związku z powyższym, w ocenie organu, użytkowanie pomieszczeń strychowych nr [...], jako pomieszczeń mieszkalnych wymaga uzyskania od organu administracji architektoniczno-budowlanej zgody na odstępstwo od warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 u.p.b., przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Odnosząc się do opisanego wyżej materiału dowodowego, organ I instancji stwierdził, że użytkowanie pomieszczeń strychowych nr [...] zlokalizowanych na V kondygnacji nadziemnej budynku mieszkalnego wielorodzinnego, jako lokalu mieszkalnego, zmienia warunki higieniczno- sanitarne, warunki bezpieczeństwa pożarowego oraz powoduje zmianę wielkości i układu obciążeń w przedmiotowym budynku. W związku z powyższym dokonana zmiana funkcji strychowej na funkcję mieszkalną zawiera się w wyżej przytoczonym przepisie art. 71 ust. 1 pkt 2 u.p.b. Organ I instancji wskazał, że pomimo, iż już na etapie projektowania przedmiotowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, przewidziano możliwość adaptacji pomieszczeń strychowych zlokalizowanych na V kondygnacji nadziemnej na cele mieszkalne poprzez doprowadzenie do lokalu niezbędnych instalacji, czy też wykonanie ścian działowych, to jednak udzielone pozwolenie na budowę jak również pozwolenie na użytkowanie przedmiotowego budynku nie przewidywało użytkowania pomieszczeń strychowych jako mieszkalnych. Zgodnie zaś z art. 71 ust. 2 u.p.b., zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Natomiast I. P. w trakcie prowadzonych oględzin oświadczyła, że nie dokonywała zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania przedmiotowych pomieszczeń strychowych nr [...] na lokal mieszkalny. W trakcie powadzonego postępowania ustalono, że takiego zgłoszenia nie dokonywała również Spółdzielnia. Niedopełnienie obowiązku zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części skutkuje zaś wdrożeniem procedury naprawczej w trybie art. 71a u.p.b. Organ I instancji wyjaśnił, że niezależnie od tego, kto dokona samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu, odpowiedzialność za takie działanie ponosi właściciel lub zarządca obiektu. Adresatem nakazów wydanych na podstawie art. 71a u.p.b. może być wyłącznie podmiot wskazany w art. 61 tej ustawy, czyli właściciel lub zarządca obiektu, gdyż te podmioty są zobowiązane do użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (art. 5 ust. 2 u.p.b.). W trakcie prowadzonych czynności organ ustalił, że użytkownikami przedmiotowego lokalu nr [...] są I. i A. P. Spółdzielnia jest współwłaścicielem budynku mieszkalnego wielorodzinnego o adresie ul. [...] w [...] i zarządza w/w nieruchomością w części stanowiącej własność Spółdzielni, na podstawie ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych oraz ustawy z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze. Jak wynika z treści księgi wieczystej nr [...] oraz innych ksiąg, których numery zostały powołane w w/w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości nr 5998 obr. [...] przy ul. [...] w [...] - lokal nr [...] zlokalizowany na V kondygnacji nadziemnej niniejszego budynku mieszkalnego wielorodzinnego nie został wyodrębniony. Spółdzielnia w piśmie z dnia 19 kwietnia 2019 r. nr [...] poinformowała, że I. P. przysługuje ekspektatywa prawa do pomieszczenia strychowego nr [...]. Organ wskazał przy tym, że ekspektatywa nie czyni podmiotu uprawnionego właścicielem, czy też zarządcą przedmiotowego lokalu. Oznacza to, że na I. P. nie można nałożyć obowiązków wynikających z art. 71a u.p.b. Wobec powyższego adresatem nakazów wydanych w przedmiotowej sprawie na podstawie art. 71a u.p.b. jest Spółdzielnia. Organ I instancji podał, że zgodnie z art. 71a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.p.b., postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r. wstrzymano użytkowanie przedmiotowego lokalu i zobowiązano współwłaściciela budynku mieszkalnego wielorodzinnego - Spółdzielnię, do przedłożenia w terminie do 29 lutego 2020 r. następujących dokumentów: 1. opisu i rysunku określającego usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w którym dokonano zmiany sposobu użytkowania; 2. zwięzłego opisu technicznego, określającego rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń; 3. oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; 4. zaświadczenia [...] o zgodności obecnego sposobu użytkowania lokalu nr [...] zlokalizowanego na V kondygnacji nadziemnej budynku mieszkalnego wielorodzinnego usytuowanego na działce nr ewid. 5998 obr. [...] przy ul. [...] w [...] z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 5. ekspertyzy technicznej wykonanej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności; 6. uzgodnienia w/w dokumentacji przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych; 7. postanowienia [...], udzielającego zgody na odstępstwo od wymogów § 54 ust. 1 r.w.t., umożliwiającego adaptację na cele mieszkalne lokalu nr [...], zlokalizowanego na V kondygnacji nadziemnej budynku mieszkalnego wielorodzinnego usytuowanego na działce nr ew. 5998, który nie jest wyposażony w dźwig osobowy. Pismem z dnia 28 lutego 2020 r. Spółdzielnia poinformowała, że użytkownik pomieszczeń nr [...] zlokalizowanych na V kondygnacji nadziemnej budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego przy ul. [...] w [...] – I. P. oświadczyła, że przedmiotowe pomieszczenia nie są obecnie użytkowane jako lokal mieszkalny. W związku z powyższym w dniu 20 sierpnia 2020 r. organ ponownie przeprowadził oględziny przedmiotowego lokalu. W trakcie oględzin ustalono, że w przedmiotowym lokalu, w przedpokoju znajdują się meble (szafa zabudowana i szafka na buty); w pokoju nr 1 znajdują się szafa, biurko, stelaż łóżka, materac i odkurzacz; w pokoju nr 2 znajdują się: meble, stojak z płytami, pudełka, radioodbiornik i radiobudzik; w pokoju nr 3 znajduje się szafa; w kuchni znajduje się zabudowa kuchenna, kuchenka gazowo- elektryczna, lodówka oraz stół; w łazience znajduje się kabina prysznicowa, miska ustępowa, bidet, umywalka, pralka oraz piec dwufunkcyjny. W trakcie oględzin I. P. oświadczyła, że nie zamieszkuje w przedmiotowym lokalu, lecz wykorzystuje go w celach gospodarczych. Jednakże, z uwagi na rodzaj pomieszczeń i ich wyposażenie oraz na znajdujące się w lokalu rzeczy codziennego użytku, organ stwierdził, że przedmiotowy lokal użytkowany jest jako mieszkalny i nie został przywrócony poprzedni sposób użytkowania przedmiotowego lokalu, tj. jako pomieszczeń strychowych. Organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 71a ust. 4 u.p.b., w przepadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. W związku z tym, że Spółdzielnia nie wykonała w terminie obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r., a przedmiotowy lokal nadal jest użytkowany jako mieszkalny, organ nakazał przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczeń nr [...] zlokalizowanych na V kondygnacji nadziemnej budynku mieszkalnego wielorodzinnego usytuowanego na działce nr 5998 w [...], z lokalu mieszkalnego na pomieszczenia strychowe. W decyzji nie określono terminu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania części przedmiotowego obiektu budowlanego. Obowiązek staje się wykonalny z dniem, kiedy niniejsza decyzja stanie się ostateczna.

Decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] organ odwoławczy umorzył postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniem I. i A. P.

Spółdzielnia w odwołaniu od decyzji z dnia [...] listopada 2020 r. zarzuciła naruszenie:

1. przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ I instancji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, co skutkowało dokonaniem błędnych i niepełnych ustaleń faktycznych, a przez to nieprawidłowe uznanie, że pomieszczenie strychowe o którym mowa w decyzji użytkowane jest jako lokal mieszkalny,

b) art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie wadliwej, fragmentarycznej i niepełnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności niewzięcia pod uwagę zalegającego w aktach sprawy oświadczenia I. P., zgodnie z którym przedmiotowe pomieszczenie nie jest wykorzystywane jako lokal mieszkalny, a służy ono wyłącznie celom gospodarczym, a w efekcie:

2. przepisów prawa materialnego, a to art. 71 ust. 4 u.p.b. poprzez wydanie decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczenia strychowego nr [...] zlokalizowanego na V kondygnacji w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] w [...] w sytuacji, gdy brak było podstaw do wydania przedmiotowej decyzji, gdyż pomieszczenie to nie jest wykorzystywane jako lokal mieszkalny.

Po rozpoznaniu odwołania Spółdzielni, organ odwoławczy decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie ocenie podlega po pierwsze to, czy organ I instancji prawidłowo ustalił, że doszło do zmiany sposobu użytkowania, po drugie, czy zmiana sposobu użytkowania nastąpiła w warunkach samowoli budowlanej oraz po trzecie, czy istotnie zaistniały podstawy do wydania orzeczenia w oparciu o przepis art. 71a ust. 4 u.p.b. Ustalenie czy miała miejsce zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części możliwe jest poprzez skonfrontowanie pierwotnego przeznaczenia obiektu lub jego części, z jego obecnym sposobem wykorzystywania. Organ I instancji w toku postępowania wyjaśniającego ustalił, że pomieszczenie nr [...] zlokalizowane na V kondygnacji nadziemnej budynku mieszkalnego wielorodzinnego, usytuowanego na działce nr 5998 w [...], zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...], pierwotnie pełniło funkcję strychu. Organ odwoławczy wskazał, że w myśl art. 5 ust. 2 u.p.b., obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7. Wśród nich ustawodawca wymienił m. in. wymagania dotyczące: nośności i stateczności konstrukcji (pkt 1 lit. a), bezpieczeństwa pożarowego (pkt 1 lit. b), higieny, zdrowia i środowiska (pkt 1 lit. c), znajdujące swoje rozwinięcie w przepisach działu V, VI i VIII r.w.t. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 u.p.b., przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Zdaniem organu w kontrolowanej sprawie bezsporna pozostaje okoliczność, że dokonana zmiana przeznaczenia przedmiotowego pomieszczenia nr [...] z funkcji strychowej na mieszkalną, zawiera się w ww. przepisie art. 71 ust. 1 pkt 2 u.p.b. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że zaprojektowane pomieszczenia strychowe nr [...] zlokalizowane na nieużytkowym poddaszu w/w budynku mieszkalnego wielorodzinnego, stanowią pomieszczenia gospodarcze. Lokale mieszkalne w budynkach mieszkalnych wielorodzinnych stanowią pomieszczenia przeznaczone na stały pobyt ludzi. Natomiast pomieszczenia gospodarcze, w tym strychy zlokalizowane na nieużytkowych poddaszach nie są pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. W opisanym stanie faktycznym zmiana funkcji pomieszczenia ze strychu na lokal mieszkalny spowodowała zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego, o których mowa w ww. art. 71 ust. 1 pkt 2 u.p.b. Pozytywne uzgodnienie projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] października 2010 r. nr [...], pod względem ochrony przeciwpożarowej, zostało dokonane dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego, którego V kondygnacja przeznaczona była na pomieszczenia gospodarcze stanowiące strychy, które nie są pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. Zatem w/w uzgodnienie nie dotyczy obecnego stanu faktycznego. Zatwierdzony projekt budowlany nie przewidywał również wykonania w lokalu nr [...] pomieszczeń higieniczno-sanitarnych takich jak łazienka, czy kuchnia, zatem nie odnosił się do wymagań higieniczno-sanitarnych w przedmiotowym lokalu. Wykonanie w lokalu pomieszczeń higieniczno- sanitarnych, zmienia warunki higieniczno-sanitarne, o których mowa w ww. art. 71 ust. 1 pkt 2 u.p.b. W ocenie organu odwoławczego użytkowanie przedmiotowych pomieszczeń strychowych nr [...] jako pomieszczeń mieszkalnych, powoduje również zmianę wielkości i układu obciążeń w lokalu. Zmiana ta jest powodowana aktualnym wyposażeniem pomieszczeń oraz przebywaniem w nich użytkowników. Pomieszczenia strychowe, zgodnie z przyjętym zastosowaniem, wykorzystywane są najczęściej jako schowek bądź jako suszarnia. Umieszczenie w pomieszczeniach strychowych wyposażenia niezbędnego do ich użytkowania jako mieszkalne, oraz samo przebywanie użytkowników, powoduje zmianę wielkości i układu obciążeń użytkowanych w danym lokalu. Ponadto przepisy techniczno-budowlane stawiają wymogi budynkom mieszkalnym wielorodzinnym, w zakresie zapewnienia wyposażenia w dźwig osobowy, w zależności od wielkości różnicy poziomów posadzek pomiędzy pierwszą a najwyższą kondygnacją nadziemną (§ 54 ust. 1 r.w.t.). Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...], różnica poziomów posadzek pomiędzy parterem a V kondygnacją nadziemną przedmiotowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, wynosi 11,60 m. Zatem użytkowanie pomieszczeń strychowych nr [...] jako pomieszczeń mieszkalnych w rozpatrywanej sprawie, narusza przepisy techniczno-budowlane i wymaga uzyskania od organu administracji architektoniczno-budowlanej zgody na ewentualne odstępstwo. Z uwagi na powyższe, organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że w opisanym stanie faktycznym zmiana funkcji pomieszczeń nr [...] w przedmiotowym budynku mieszkalnym wielorodzinnym, ze strychu na lokal mieszkalny, wiąże się ze zmianą warunków bezpieczeństwa pożarowego, higieniczno- sanitarnych, oraz zmienia wielkość i układ obciążeń, co jest jednoznaczne ze zmianą sposobu użytkowania ww. pomieszczeń. Z przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania dowodowego wynika, że Spółdzielnia jako współwłaściciel budynku mieszkalnego wielorodzinnego i zarządca w/w nieruchomości w części stanowiącej własność Spółdzielni - nie dokonała w organie administracji architektoniczno-budowlanej zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania przedmiotowych pomieszczeń strychowych nr [...] na lokal mieszkalny. Takiego zgłoszenia nie dokonał również użytkownik lokalu mieszkalnego. Tym samym zmiana sposobu użytkowania części przedmiotowego obiektu budowlanego tj. strychu o nr [...] na lokal mieszkalny, została dokonana w warunkach samowoli budowlanej. Organ odwoławczy wyjaśnił, że problematyka samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, tzn. zmiany dokonanej bez wymaganego zgłoszenia, jest jednoznacznie uregulowana przepisami art. 71a u.p.b. Samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części powoduje, że organ nadzoru budowlanego, do właściwości którego - zgodnie z art. 83 ust. 1 - należą sprawy w tym zakresie, zobowiązany jest wydać postanowienie nakładające na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, który dokonał takiej zmiany, obowiązek: wstrzymania użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 71a ust. 1 pkt 1), przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów wymaganych przy legalnej zmianie sposobu użytkowania (art. 71a ust. 1 pkt 2). Dalsza procedura, ustanowiona przepisami art. 71a ust. 2 u.p.b. przewiduje, że po upływie wyznaczonego terminu lub na wniosek zobowiązanego, organ nadzoru budowlanego musi dokonać sprawdzenia wykonania nałożonych obowiązków. Jeżeli zostały one wykonane, wówczas jest ustalana opłata legalizacyjna. Natomiast zgodnie z art. 71a ust. 4 u.p.b., w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Organ odwoławczy podkreślił, że w zakresie procedury legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania mamy do czynienia z decyzjami związanymi, co oznacza, że w przypadku niewykonania zobowiązania nałożonego na właściciela w postanowieniu wydanym na podstawie art. 71a ust. 1 albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, organ zobligowany jest do wydania decyzji, o której mowa w ww. art. 71a ust. 4 u.p.b. Organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 28 lutego 2020 r. Spółdzielnia poinformowała organ I instancji, iż wedle oświadczenia użytkownika pomieszczenia strychowego nr [...], przedmiotowe pomieszczenie nie jest obecnie użytkowane jako lokal mieszkalny. Niemniej jednak po przeprowadzeniu oględzin w dniu 20 sierpnia 2020 r. organ I instancji stwierdził, że z uwagi na rodzaj pomieszczeń i ich wyposażenie oraz na znajdujące się w lokalu rzeczy codziennego użytku, przedmiotowy lokal nadal użytkowany jest jako mieszkalny. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji co do istnienia technicznej możliwości wykorzystania w każdej chwili przedmiotowych pomieszczeń nr [...] jako mieszkalnych, pomimo oświadczenia użytkownika I. P., że obecnie w lokalu nie zamieszkuje, lecz wykorzystuje go w celach gospodarczych. Rodzaj pomieszczeń, ich wyposażenie oraz rzeczy codziennego użytku bezspornie umożliwiają prowadzenie w tych pomieszczeniach samodzielnego gospodarstwa domowego a tym samym wskazują na funkcję mieszkalną lokalu. Dalej organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy wynika, że Spółdzielnia nie wykonała w terminie obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r., poprzez nieprzedłożenie żadnego dokumentu z wymienionych w w/w postanowieniu. Wobec opisanych uwarunkowań, nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczeń nr [...], z lokalu mieszkalnego na pomieszczenia strychowe, na podstawie art. 71a ust. 4 u.p.b., jest w ocenie organu rozstrzygnięciem uzasadnionym. Odnosząc się do argumentów podnoszonych w odwołaniu organ odwoławczy wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego czy też do naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie uchybienia uprawniają organ odwoławczy do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego aktu administracyjnego. O tym czy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, decyduje organ nadzoru budowlanego po uwzględnieniu wszystkich okoliczności sprawy. Analiza materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w pełni potwierdza stanowisko organu I instancji w tym zakresie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ powiatowy szczegółowo przedstawił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Istota zmiany sposobu użytkowania sprowadza się do zmiany w zakresie współczynników użytkowych obiektu lub jego części w stosunku do pierwotnych ich wartości związanych z pełnioną funkcją, określoną w pozwoleniu na budowę. Wystarczające jest ustalenie, że w obiekcie lub jego części została podjęta inna działalność niż dotychczasowa z czym wiąże się zmiana warunków m.in. w zakresie warunków higieniczno- sanitarnych, warunków bezpieczeństwa pożarowego czy też nastąpiła zmiana wielkości i układu obciążeń. Wystarczająca jest konstatacja, że zmiana w zakresie wskazanym miała miejsce, a porównanie wcześniejszego i obecnego sposobu użytkowania obiektu lub jego części wskazuje na oczywistość tej zmiany. Pomimo, że projekt budowlany przedmiotowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zatwierdzony w decyzji o pozwoleniu na budowę, przewidywał możliwość doprowadzenia do pomieszczenia nr [...] instalacji, czy też wykonanie ścian działowych, to jednak udzielone pozwolenie na budowę jak również pozwolenie na użytkowanie przedmiotowego budynku nie przewidywało użytkowania tych pomieszczeń strychowych jako mieszkalne. Zaskarżona decyzja organu I instancji nie narusza więc prawa, a stan faktyczny upoważniał organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji opisanej w art. 71a ust. 4 u.p.b. Organ odwoławczy wyjaśnił na koniec, że wyrok sądu wiąże w sprawie, której dotyczy.

W ustawowym terminie Spółdzielnia wniosła skargę na powyższą decyzję, zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ odwoławczy wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, co skutkowało dokonaniem błędnych i niepełnych ustaleń faktycznych, a przez to nieprawidłowe uznanie, że pomieszczenie strychowe o którym mowa w decyzji użytkowane jest jako lokal mieszkalny, a nadto sporządzenie uzasadnienia odwołania, którego nie odpowiada wymogom, o którym mowa w art. 107 § 3 k.p.a.,

b) art. 7 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny zalegającego w aktach sprawy oświadczenia I. P., zgodnie z którym przedmiotowe pomieszczenie nie jest wykorzystywane jako lokal mieszkalny, lecz służy wyłącznie celom gospodarczym, a w konsekwencji błędne uznanie, że przedmiotowe pomieszczenie jest zamieszkiwane,

c) art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie wadliwej, fragmentarycznej i niepełnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności pominięcie w ocenie dowodów załączonych przez skarżącą do odwołania od decyzji organu I instancji, z których wynika, że osoby, które mają zamieszkiwać w przedmiotowym lokalu zamieszkują w zupełnie innym miejscu, a w konsekwencji błędne uznanie, że przedmiotowe pomieszczenie jest zamieszkiwane,

d) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy powinna ona podlegać uchyleniu, a przedmiotowe postępowanie powinno podlegać umorzeniu na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 71 ust. 4 u.p.b. poprzez wydanie decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczenia strychowego nr [...] zlokalizowanego na V kondygnacji w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] w [...] w sytuacji, gdy brak było podstaw do wydania przedmiotowej decyzji, wobec niespełnienia się przesłanek do jej wydania.

Wobec powyższego Spółdzielnia wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Spółdzielnia zakwestionowała ustalenia organów obu instancji w zakresie, w jakim organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji przyjmując, że pomieszczenie strychowe nr [...] wykorzystywane jest jako lokal mieszkalny, a zatem, że doszło do zmiany funkcji przedmiotowego pomieszczenia, co legło u podstaw wydania zaskarżonych decyzji. Spółdzielnia przytoczyła w tym miejscu wyrok NSA z 17 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 672/10 po czym wskazała, że jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, ustalenia organu odwoławczego w tym zakresie oparły się wyłącznie na oględzinach lokalu w dniu 20 sierpnia 2020 r., na których to organ I instancji stwierdził, że z uwagi na znajdujące się w lokalu wyposażenie oraz rzeczy codziennego użytku, przedmiotowy lokal jest wykorzystywany jako mieszkalny. Zdaniem Spółdzielni organ dokonał błędnej oceny zalegającego w aktach sprawy oświadczenia I. P., użytkowniczki tego pomieszczenia, która oświadczyła, że przedmiotowe pomieszczenie nie jest wykorzystywane na cele mieszkalne i nie zamieszkuje w nim, lecz służy ono wyłącznie celom gospodarczym. Spółdzielnia zwróciła uwagę, że twierdzenie to użytkowniczka lokalu konsekwentnie podtrzymała w odwołaniu od decyzji. Wynika z niego, że korzysta ona ze strychu krótkotrwale i nieregularnie, a w pomieszczeniu przechowywane są przedmioty, które są jej zbędne i z których nie korzysta w innym budynku, w którym zamieszkuje. Tymczasem w niniejszej sprawie, wskutek wadliwej oceny wskazanego wyżej oświadczenia, a w konsekwencji błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, organ odwoławczy stanął na stanowisku, że do przyjęcia, że doszło do zmiany funkcji pomieszczenia na cele mieszkalne wystarczająca jest sama techniczna możliwość wykorzystania pomieszczeń strychowych jako mieszkalnych, a w konsekwencji należy uznać, że pełnią one funkcję mieszkalną. Taki wniosek, jest w ocenie Spółdzielni nieuprawniony, jako niemający oparcia zarówno w stanie faktycznym sprawy, jak i w przepisach r.w.t. W tym kontekście w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ słusznie zwrócił uwagę, że by można było mówić o pomieszczeniu przeznaczonym na pobyt ludzi, powinna zostać spełniona przesłanka przebywania w odniesieniu do takich pomieszczeń, tych samych osób dłużej niż 4 godziny w ciągu doby, lub 2-4 godzin w przypadku pomieszczeń przeznaczonych na czasowy pobyt ludzi. Wbrew temu, nie sposób jednak uznać, by sama techniczna, potencjalna możliwość wykorzystania pomieszczeń gospodarczych, sama w sobie prowadziła do uznania, że pomieszczenie to jest zamieszkiwane, w sytuacji gdy użytkownik lokalu oświadcza, że w lokalu tym nie zamieszkuje, zwłaszcza gdy posiada tytułu prawny do domu jednorodzinnego. Spółdzielnia stwierdziła, że wadliwość stanowiska organu odwoławczego w powyższym zakresie w sposób szczególny uwypukla się w kontekście stanu faktycznego niniejszej sprawy. Słusznie bowiem organ ustalił, na co zwrócił uwagę w uzasadnieniu, że zatwierdzony projekt budowlany przewidywał doprowadzenie instalacji elektrycznej, wodociągowej, oraz kanalizacyjnej do pomieszczeń zlokalizowanych na V kondygnacji przedmiotowego budynku. W projekcie przewidziano także wykonanie instalacji c.o. wraz z montażem grzejników stalowych, płytowych. Projekt przewidywał nadto wykonanie instalacji gazowej wraz z montażem kotła gazowego oraz kuchenki gazowej. Przedmiotowy projekt został uzgodniony pod względem zgodności z wymogami ochrony przeciwpożarowej. Niezależnie zatem od okoliczności, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji przesłanka wykorzystywania przedmiotowego pomieszczenia na cele mieszkalne nie została spełniona, Spółdzielnia podniosła, że w pomieszczeniu tym nie doszło do podjęcia działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno- sanitarnych, ochrony środowiska oraz wielkości i układu obciążeń, które to przesłanki muszą być spełnione dla uznania, że doszło do zmiany sposobu użytkowania tego pomieszczenia. Z dokumentów zalegających w aktach sprawy, a zwłaszcza dokumentacji projektowej wynika, że przedmiotowe pomieszczenie zostało wykonane zgodnie z projektem budowlanym, co zostało zatwierdzone zalegającą w aktach sprawy decyzją pozwolenia na użytkowanie z dnia [...] marca 2014 r. Jednocześnie z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ poczynił ustalenia, że zarówno Spółdzielnia, jak i użytkowniczka lokalu nie wykonywały jakichkolwiek robót w tym pomieszczeniu, które pozostawałyby w sprzeczności z treścią decyzji pozwolenia na użytkowanie, której to okoliczności nie kwestionują organy obu instancji. Z tego względu ustalenie organu, że w tym zakresie doszło do zmiany funkcji pomieszczenia nie znajduje oparcia w stanie faktycznym sprawy. Wykonanie obowiązku przywrócenia poprzedniej funkcji tego pomieszczenia, wobec braku dokonywania przez Spółdzielnię lub użytkownika pomieszczenia zmian w stosunku do stanu zatwierdzonego pozwoleniem na użytkowanie sprowadzać by się zatem miało do usunięcia z pomieszczenia strychowego ruchomości i innych elementów, które mogą stanowić elementy wyposażenia lokalu mieszkalnego, a które legalnie mogą być tam przechowywane. Tym bardziej brak jest podstaw do twierdzenia, by wskutek umieszczenia mebli bądź innych przedmiotów w pomieszczeniu gospodarczym miałoby dojść do zmiany układu obciążeń, skoro ze swej istoty pomieszczenie to służyć ma przechowywaniu przedmiotów, w szczególności mebli, szaf, szafek wiszących itp., oraz innych przedmiotów wyposażenia lokalu. Z tego względu, w niniejszej sprawie nie może być mowy o spełnieniu się przesłanki zmiany bezpieczeństwa pożarowego, jak również wielkości i układu obciążeń, w tym warunków higieniczno- sanitarnych i zdrowotnych, gdyż w tym zakresie, w przedmiotowym pomieszczeniu nie były wykonywane jakiekolwiek zmiany, bądź dodatkowe instalacje, których nie przewidywała dokumentacja projektowa. W konsekwencji nie sposób uznać, by w niniejszej sprawie doszło do spełnienia się przesłanek o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 u.p.b., co jednocześnie uzasadnia podniesienie zarzutu naruszenia art. 71 ust. 4 u.p.b. W dalszej kolejności Spółdzielnia zwróciła uwagę, że w stanie faktycznym sprawy organ prawidłowo ustalił, że w trakcie realizacji inwestycji, w ramach zmian zakwalifikowanych przez projektanta jako zmiany nieistotne, w pomieszczeniach strychowych zostały wykonane dodatkowe ścianki działowe, poprzez dokonanie podziału tego pomieszczenia na kilka mniejszych pomieszczeń. Kwalifikacja ta nie zmieniła przeznaczenia tych pomieszczeń, gdyż dokonano wyłącznie zmiany ilości pomieszczeń strychowych, co zostało zatwierdzone przywołaną wyżej decyzją pozwolenia na użytkowanie. Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ zmianę funkcji pomieszczenia strychowego upatruje m. in. w istniejącym układzie pomieszczeń, mimo że został on zatwierdzony przytoczoną we wstępie decyzją pozwolenia na użytkowanie i od tego czasu nie uległ zmianie. Nie może być zatem mowy, wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, by z samego układu pomieszczeń należało wyprowadzać wniosek, że doszło do zmiany sposobu użytkowania tego pomieszczenia. Podsumowując Spółdzielnia stwierdziła, że skoro projekt budowlany przewidywał wykonanie określonych instalacji w pomieszczeniu strychowym, a jednocześnie decyzją pozwolenia na użytkowanie zatwierdzono ilość i konfigurację pomieszczeń w przedmiotowym pomieszczeniu nr [...], to nie znajduje oparcia twierdzenie organu, że samo istnienie tych instalacji w lokalu lub układ pomieszczeń może przemawiać za uznaniem, że doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu. Spółdzielnia podkreśliła, że ani Spółdzielnia ani użytkowniczka lokalu nie wykonywały w pomieszczeniu żadnych robót w tym zakresie, które byłyby niezgodne z dokumentacją projektową lub pozwoleniem na użytkowanie. Co więcej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie wyjaśnił, a tym bardziej nie wykazał, w czym upatruje spełnienia się przesłanek zmiany warunków użytkowania obiektu, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 u.p.b., ograniczając się wyłącznie do ogólnych twierdzeń w tym zakresie. W tak zaistniałym stanie faktycznym sprawy istotnego i nie budzącego wątpliwości ustalenia wymaga, czy przedmiotowe pomieszczenie strychowe w istocie jest zamieszkiwane, czemu w ocenie Spółdzielni organ nie sprostał, opierając się w tym zakresie wyłącznie na wynikach kontroli z dnia 20 sierpnia 2020 r., w sytuacji, gdy w aktach sprawy zalega oświadczenie I. P., że lokal ten nie jest zamieszkiwany, a wykorzystywany na cele gospodarcze. Spółdzielnia nadmieniła, że załączyła do odwołania określone dowody, a to umowę o budowę domu jednorodzinnego nr [...] z dnia [...] marca 2018 r., zgodnie z którą zobowiązała się wybudować dom jednorodzinny przy ul. [...]. Protokołem z dnia 12 września 2019 r. przedmiotowy budynek został przekazany na rzecz I. P. Z dowodów tych wynika jednoznaczny wniosek, że osoby, które miałyby zamieszkiwać w przedmiotowym pomieszczeniu w istocie zamieszkują w zupełnie innym miejscu, która to okoliczność została całkowicie pominięta przez organ odwoławczy, a jednocześnie w uzasadnieniu decyzji organ w żaden sposób nie ustosunkował się do tego twierdzenia i załączonego dowodu, co uzasadnia w tym kontekście podniesienie zarzutu naruszenia art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Zasady logiki i doświadczenia życiowego wskazują, że I. P. nie zamieszkuje jednocześnie w dwóch miejscach, a zwłaszcza w pomieszczeniu strychowym, w sytuacji, gdy jest jednocześnie właścicielką domu jednorodzinnego, a obowiązkiem organu, wobec złożenia przez nią oświadczenia o którym mowa wyżej, było niebudzące wątpliwości ustalenie, czy w istocie pomieszczenie strychowe wykorzystywane jest na cele mieszkalne. Obowiązkiem organu jest ustalenie stanu faktycznego za pomocą wszelkich dopuszczonych prawem dowodów, do czego zobowiązuje art. 7 k.p.a. Natomiast organ nie tylko nie wyjaśnił istniejących w sprawie wątpliwości, ale nawet nie przeprowadził z urzędu dowodów, choćby osobowych, które pozwoliłyby na ustalenie, czy w istocie przedmiotowe pomieszczenie strychowe, na dzień wydania zaskarżonej decyzji jest wykorzystywane jako lokal mieszkalny. Ma to o tyle zasadnicze znaczenie, że wyłącznie ta okoliczność legła u podstaw wydania zaskarżonej decyzji, skoro zarówno Spółdzielnia jak i użytkownik pomieszczenia nie dokonywali w nim żadnych zmian w stosunku do stanu faktycznego zatwierdzonego pozwoleniem na użytkowanie, o którym mowa w zaskarżonej decyzji. Spółdzielnia wskazała przy tym na treść wyroku NSA z dnia 23 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1206/20.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu, albowiem Sąd nie stwierdził naruszeń prawa, których rodzaj lub stopień odpowiadałyby podstawom uwzględnienia skargi, o których mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a. W granicach kompetencji kontrolnych sądu administracyjnego zaskarżona decyzja jest więc prawidłowa.

Wobec stwierdzenia, że stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób wystarczający do wydania rozstrzygnięcia, a sposób wykładni i stosowania relewantnych przepisów prawa materialnego nie budzi wątpliwości, podniesione zarzuty naruszenia prawa procesowego i prawa materialnego nie mogły również odnieść zamierzonego skutku.

W pierwszej kolejności Sąd zwraca uwagę, że prawidłowa wykładnia treści art. 71 ust. 1 pkt. 2 u.p.b. powinna zmierzać do wniosku, że o zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu powyższego przepisu można mówić dopiero wtedy, gdy określone działania lub zaniechania w zakresie modyfikacji dopuszczonego prawem rodzaju lub sposobu użytkowania obiektu lub jego części prowadzą do istotnej zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunków zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń w obiekcie. Jakkolwiek rozważany przepis ustanawia jedynie szczególną definicję legalną pojęcia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, to jednak definicja ta opisuje najbardziej typową sytuację odstąpienia od sposobu użytkowania zatwierdzonego w pozwoleniu na budowę lub zgłoszeniu budowlanym albo w skutecznych prawnie pozwoleniach na zmianę sposobu użytkowania lub zgłoszeniach zmiany sposobu użytkowania.

W przedmiotowej sprawie z prawidłowych ustaleń organów oraz akt sprawy administracyjnej (w tym załączonego do akt projektu budowlanego, t. III, k. 3-14) wynika, że sporny wielorodzinny budynek mieszkalny nr [...] od początku miał obejmować pięć kondygnacji nadziemnych, w tym jedną (piątą) mieszczącą się na poddaszu. W treści projektu budowlanego wyraźnie określono, że lokale mieszkalne (w liczbie 16) mają mieścić się na kondygnacjach od 1 do 4, natomiast w na kondygnacji piątej mają znajdować się pomieszczenia strychowe ("strychy"). Powierzchnia użytkowa mieszkań (916 m kw.) została również oddzielona od powierzchni użytkowej strychów (214,6 m kw.). Powyższy projekt został zatwierdzony ostateczną decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] października 2010 r., co oznacza, że dopuszczalny rodzaj i sposób użytkowania pomieszczeń znajdujących się na piątej kondygnacji wynika z treści tej decyzji, co zostało potwierdzone decyzją tego organu z dnia [...] marca 2014 r. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie budynków mieszkalnych wielorodzinnych nr [...] i [...]. Nie ma natomiast uzasadnienia twierdzenie, że z samego faktu dopuszczenia w projekcie budowlanym doprowadzenia do piątej kondygnacji przewodów i urządzeń sieci elektrycznej, wodno-kanalizacyjnej, gazowej lub ciepłowniczej miałoby wynikać upoważnienie do użytkowania spornych pomieszczeń strychowych jako pomieszczeń mieszkalnych. Oceny tej nie zmienia również stwierdzone przez organy nadzoru budowlanego nieistotne odstąpienie od projektu budowlanego w postaci wykonania ścian działowych w czterech pomieszczeniach strychowych. Okoliczność ta może świadczyć jedynie o tym, że strona skarżąca od początku zmierzała do zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń na piątej kondygnacji przez zmianę ich funkcji (z funkcji "strychowej" na funkcję mieszkalną).

Nie zasługują na uwzględnienie twierdzenia i zarzuty strony skarżącej, że osoba użytkująca (I. P.) sporne (objęte kontrolowanymi decyzjami) pomieszczenie strychowe nr [...] (o powierzchni 60,3 m kw.) wykorzystywała je zgodnie z legalnym przeznaczeniem jako pomieszczenie strychowe, a nie mieszkalne. Stanowisku strony skarżącej przeczą jednoznaczne i spójne ustalenia organów, które w toku kolejnych oględzin potwierdziły fakt użytkowania ww. pomieszczenia strychowego jako lokalu mieszkalnego. Z protokołu oględzin z dnia 9 kwietnia 2019 r. (k. 11 i n. akt organu pierwszej instancji) wynika bezspornie, że w pomieszczeniu nr [...] znajduje się sześć wydzielonych dalszych pomieszczeń, w tym trzy pokoje mieszkalne, kuchnia, łazienka i przedpokój. Co istotne, pomieszczenia te zostały wyposażone w urządzenia i przedmioty świadczące o ich mieszkalnym użytkowaniu (np. meble pokojowe, łóżka z pościelą, sprzęt RTV i komputerowy, rzeczy osobiste, lodówka, naczynia kuchenne, kuchenka gazowa, kabina prysznicowa, urządzenia sanitarne). Ponadto w ww. protokole użytkująca pomieszczenie strychowe nr [...] oświadczyła, że "przedmiotowy lokal jest użytkowany jako lokal mieszkalny od 2015 roku". Oświadczenie użytkującej pomieszczenie zostało potwierdzone w piśmie strony skarżącej z dnia 28 lutego 2020 r. (k. 25 akt organu pierwszej instancji), w którym strona ta stwierdza, że "zmiana funkcji pomieszczenia strychowego na lokal mieszkalny została dokonana przez użytkownika lokalu po przekazaniu tego pomieszczenia przez Spółdzielnię na rzecz użytkownika lokalu". Jednocześnie strona skarżąca oświadczyła w powyższym piśmie, że pomieszczenie nr [...] "nie jest obecnie użytkowane jako lokal mieszkalny". Treści powyższego oświadczenia przeczą jednak ustalenia wynikające z kolejnego protokołu oględzin z dnia 20 sierpnia 2020 r. (k. 29 i n. akt organu pierwszej instancji). Wynika z nich, że w pomieszczeniach nr 1-6 wydzielonych w pomieszczeniu strychowym nadal znajdują się przedmioty i urządzenia świadczące o jego wykorzystywaniu na cele mieszkalne (w tym np. szafki, biurko, łóżka, urządzenia RTV, urządzenia sanitarne, urządzenia kuchenne). W tym kontekście prawidłowa jest ocena organów, iż oświadczenia I. P. i A. P., że przedmioty te i urządzenia są wykorzystywane "w celach gospodarczych", są niewiarygodne. Również sam fakt, że ww. użytkownicy pomieszczeń strychowych posiadają tytuł prawny do domu jednorodzinnego i – jak twierdzą – tam zamieszkują, nie może podważyć prawidłowości oceny dowodowych organów, które kierując się swobodą oceny w granicach wyznaczonych zasadami wiedzy, doświadczenia oraz logicznego rozumowania (art. 80 k.p.a.) miały prawo dojść do wniosków, które zostały ujawnione w podstawie faktycznej decyzji. Przedmiotem ustaleń organów nie musiały być objęte okoliczności związane z czasowym lub osobowym zakresem faktycznego zamieszkiwania pomieszczenia strychowego. Jeśli, jak twierdzi strona skarżąca, Spółdzielnia na podstawie umowy z dnia [...] marca 2018 r. wybudowała budynek jednorodzinny i budynek ten został w dniu 12 września 2019 r. protokolarnie przekazany osobom użytkującym pomieszczenie strychowe nr [...], to powstaje pytanie, dlaczego powtórne oględziny w dniu 20 sierpnia 2020 r. nadal wykazały obecność urządzeń i przedmiotów świadczących o mieszkalnym użytkowaniu tego pomieszczenia. Podjęta w skardze próba obalenia ustaleń faktycznych organów jest więc w tym zakresie logicznie nieuporządkowana i niespójna. Trzeba również stwierdzić, że twierdzenia strony skarżącej są niewiarygodne również z tego powodu, że pomimo rzekomego przekazania w dniu 12 września 2019 r. budynku mieszkalnego użytkownikom pomieszczenia strychowego nr [...], w dniu 20 sierpnia 2020 r. (a więc prawie rok od czasu przekazania) wyposażenie tego pomieszczenia nadal świadczyło o jego mieszkalnym użytkowaniu. W związku z tymi argumentami Sąd nie miał podstaw do podważenia legalności ustaleń faktycznych kontrolowanych organów.

Odrębnej oceny wymagały ustalenia organów, że nielegalna zmiana rodzaju przeznaczenia i funkcji spornego pomieszczenia strychowego skutkowała istotną zmianą warunków bezpieczeństwa w zakresie użytkowania tego pomieszczenia jako części budynku mieszkalnego, a w konsekwencji także zmianą bezpieczeństwa użytkowania całego budynku. W tym zakresie wystarczające było ustalenie, że zmiana sposobu użytkowania spowodowała istotną zmianę co najmniej jednego rodzaju warunków prawidłowego i bezpiecznego użytkowania budynku lub jego części, w tym co najmniej jedną ze zmian warunków, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 u.p.b.

W ocenie kontrolowanych organów zmiana przeznaczenia i funkcji przedmiotowego pomieszczenia strychowego doprowadziła do istotnej zmiany warunków higieniczno-sanitarnych oraz zmiany wielkości i układu obciążeń w pięciokondygnacyjnym wielorodzinnym budynku mieszkalnym nr [...]. Ocena ta jest zasadniczo zasadna, albowiem w istocie projekt budowlany przewidywał możliwość doprowadzenia do pomieszczeń piątej kondygnacji instalacji kanalizacyjnych, jednak nie dopuszczał adaptacji pomieszczeń strychowym na pomieszczenia związane z użytkowaniem sieci wodociągowo-kanalizacyjnej (jako łazienki lub kuchni). Podobnie zasadna jest kwalifikacja dokonanej zmiany jako powodującej zmianę wielkości i układu obciążeń w budynku, jeśli uwzględni się ilość i sposób rozmieszczenia typowych urządzeń i przedmiotów użytkowania mieszkalnego pomieszczeń strychowych, wprowadzenie ścian działowych wydzielających sześć pomieszczeń w zasadniczym pomieszczeniu strychowym oraz możliwość stałego przebywania w nim ludzi.

Sąd dodatkowo z urzędu stwierdza, że samowolna zmiana sposobu użytkowania pomieszczenia strychowego nr [...] na piątej kondygnacji budynku nr [...] doprowadziła do istotnej zmiany warunków bezpieczeństwa pracy oraz warunków zdrowotnych osób niepełnosprawnych. W okolicznościach przedmiotowej sprawy budynek wielorodzinny nr [...] o pięciu kondygnacjach i wysokości 13 m, w wyniku samowolnego rozpoczęcia użytkowania piątej kondygnacji jako pomieszczeń mieszkalnych, zaczął podpadać pod wymagania określone w § 54 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepisy te wymagają, aby budynek użyteczności publicznej, budynek mieszkalny wielorodzinny, budynek zamieszkania zbiorowego, z wyłączeniem budynków zamieszkania zbiorowego na terenach zamkniętych, oraz każdy inny budynek mający najwyższą kondygnację z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt więcej niż 50 osób, w których różnica poziomów posadzek pomiędzy pierwszą a najwyższą kondygnacją nadziemną, niestanowiącą drugiego poziomu w mieszkaniu dwupoziomowym, przekracza 9,5 m, a także mający dwie lub więcej kondygnacji nadziemnych budynek opieki zdrowotnej i budynek opieki społecznej, wyposażyć w dźwig osobowy, a w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, budynku zamieszkania zbiorowego oraz budynku użyteczności publicznej, wyposażanym w dźwigi, konieczne jest dodatkowo zapewnienie dojazdu z poziomu terenu i dostępu na wszystkie kondygnacje użytkowe osobom niepełnosprawnym. Oznacza to, że zmiana sposobu użytkowania w zakresie piątej kondygnacji i rozpoczęcie jej użytkowania mieszkalnego powinno było zostać poprzedzone doprowadzeniem do niej dźwigu osobowego oraz zapewnieniem dostępu na wszystkie kondygnacje użytkowe (w tym na kondygnację piątą) osobom niepełnosprawnym. W tym zakresie doszło zatem również do istotnej zmiany warunków użytkowania całego budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr [...].

Na zakończenie należy stwierdzić, że zupełnie niezrozumiałe i nielogiczne są wywody strony skarżącej, że skoro użytkownicy pomieszczenia strychowego nr [...] nie zamieszkują w tym pomieszczeniu, gdyż mieszkają w odrębnym budynku jednorodzinnym, to nie zachodzi podstawa do nakazania przywrócenia legalnego (pierwotnego) sposobu użytkowania. Wniosek wynikający z takiego rozumowania jest wręcz przeciwny. Jeśli użytkownicy pomieszczenia strychowego nr [...] faktycznie nie zamieszkują w tym pomieszczeniu i nie jest ono używane w celach mieszkalnych, to istnieje pilna i wymagająca sankcjonowania konieczność przywrócenia wynikającego z pozwolenia na budowę oraz pozwolenia na użytkowanie budynku nr [...] pierwotnie założonego sposobu użytkowania. Oczywiście sytuacja przedstawiałaby się inaczej, gdyby strona skarżąca dobrowolnie doprowadziła do przywrócenia legalnego sposobu użytkowania i po stwierdzeniu tego faktu przez organy dokonała następnie w sposób zgodny z prawem zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania.

W tym stanie rzeczy, mając na względzie przywołane argumenty, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako pozbawioną uzasadnionych podstaw.