III SA/Kr 141/19 - Wyrok

Data orzeczenia	2019-04-25	
Data wpływu	2019-02-06	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Hanna Knysiak-Sudyka
Maria Zawadzka
Renata Czeluśniak /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6120 Ewidencja gruntów i budynków	
Hasła tematyczne	Ewidencja gruntów	
Skarżony organ	Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego	
Treść wyniku	oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2017 nr 0 poz 2101; Art. 2  pkt 8, art. 31  ust. 4; Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.
Dz.U. 2001 nr 38 poz 454; Par. 37 -par. 39, par. 44  pkt 2; Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
Dz.U. 2018 nr 0 poz 1302; Art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędziowie WSA Hanna Knysiak-Sudyka WSA Maria Zawadzka Protokolant specjalista Bernadetta Szczypka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 4 grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutów do danych objętych modernizacją ewidencji gruntów i budynków skargę oddala	
Uzasadnienie
Burmistrz Miasta i Gminy W decyzją z dnia [...] 2018 r. znak: [...], działając na podstawie przepisów art. 20, 21, 23, 24a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017, poz.2101) – u.p.g.i.k., § 45-47, 55-58, Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r., poz. 1034 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2017 r., poz. 1257) – dalej k.p.a., w oparciu o porozumienie z dnia 3 czerwca 2002 r. zawarte pomiędzy Starostą a Burmistrzem Miasta i Gminy W w sprawie powierzenia zadań i kompetencji Starosty z zakresu geodezji i kartografii (Dziennik Urzędowy Województwa z 2002 r. Nr 117, póz. 1828), orzekł o odrzuceniu zarzutów wniesionych przez M. K. w piśmie z dnia 9 sierpnia 2018 r., do danych objętych modernizacją ewidencji gruntów, budynków i lokali w obrębie D, w szczególności dotyczących przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] km. 1 o pow. 1,6371 ha i nr [...] km. 1 o pow. 0,1490 ha, stanowiącymi własność ww. a działkami nr [...] km. 1 o pow. 3,2192 ha i nr [...] km. 1 o pow. 0,2622 ha, stanowiącymi własność M. S. - zgodnie z dokumentacją techniczną wpisaną do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 24 lipca 2018 r. pod nr [...] - Identyfikator ewidencyjny materiału zasobu [...].

W odwołaniu M. K., wniósł o niedokonywanie zmian w rejestrze gruntów, a dokonania ponownej kompleksowej i rzetelnej analizy zgromadzonych dokumentów oraz stanu faktycznego. Skarżący podniósł, że cofa, złożone przeze niego oświadczenie woli wyrażone w dniu 21 oraz 22 marca 2018 r. w zakresie ustalenia granic działki nr [...] z działką nr [...] oraz działki [...] km. 1 z działką nr [...] km. 1, które to złożył dokonując podpisania protokołu granicznego i szkicu granicznego z ww. pomiarów. Ponadto wskazał on, że naruszono przepisy § 35 i § 36 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez ich niezastosowanie oraz naruszenie przepisów art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieustalenie granic działki w oparciu o materiały źródłowe, zgromadzone w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym oraz § 42 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia poprzez niezbadanie zmian, jakie wnoszą nowe pomiary działki w stosunku do aktu własności.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia 4 grudnia 2018 r. znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 u.p.g.i.k., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że działając na podstawie przepisu art. 24a ust. 8 ustawy Burmistrz Miasta i Gminy W, w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 1 sierpnia 2018 r. poz. 5387, ogłosił informację w sprawie modernizacji operatu ewidencji gruntów i budynków dla obrębu ewidencyjnego D, jednostka ewidencyjna W. Poinformował, że dane objęte modernizacją, zawarte w projekcie operatu opisowo-kartograficznego w wyniku dokonanej modernizacji stały się z dniem 24 lipca 2018 r. danymi ewidencji gruntów i budynków i podlegały ujawnieniu w bazie danych ewidencji gruntów i budynków.

M. K., właściciel działek nr [...] i [...] objętych księgą wieczystą Nr [...], położonych w obrębie D w dniu 25 czerwca 2018 r. zgłosił uwagę do projektu ewidencyjnego operatu opisowo-kartograficznego sporządzonego w wyniku kompleksowej modernizacji, a następnie dnia 9 sierpnia 2018 r. złożył pismo skierowane do Burmistrza Miasta i Gminy W zatytułowane "Odwołanie od decyzji", które to pismo, z uwagi na termin jego wniesienia, organ I instancji prawidłowo potraktował jako zarzuty do zmodernizowanych danych zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków. W uwadze wnioskodawca wskazał: "Nie wyrażam zgody na granicę ustaloną w dniu 21.02.2018 r. mojej działki [...] z działką [...] oraz granicę ustaloną w dniu w dniu 22.02.2018 r. mojej działki [...] z działką [...]. W związku z powyższym proszę o oznaczenie punktów ustalonych między tymi działkami jako sporne, tj. punktów : [...], [...], [...], [...], [...]". Uwaga została rozpatrzona negatywnie przez upoważnionego pracownika Urzędu Gminy przy udziale przedstawiciela wykonawcy (art. 24a ust. 7 ustawy). Zgłoszone przez zainteresowanego, w piśmie z 9 sierpnia 2018 r., zarzuty również dotyczą ustalonego protokolarnie w dniu 21 i 22 lutego 2018 r. przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...] odpowiednio z działkami nr [...] i [...]. Domaga się on weryfikacji punktów granicznych "w związku z niezgodnością z istniejącymi mapami".

WINGiK wyjaśnił, że zarówno z uzasadnienia decyzji organu I instancji, jak i akt sprawy oraz z warunków technicznych modernizacji ewidencji gruntów i budynków dla obrębu D wynika, że modernizacja obejmowała ewidencję budynków, aktualizację i pomiar użytków gruntowych w terenach zabudowanych oraz ustalenie i pomiar przebiegu granic działek w terenach zabudowanych a także działek, których punkty graniczne nie spełniają kryterium dokładności. Operat techniczny nr [...] z tej modernizacji został wpisany do ewidencji materiałów zasobu 24 lipca 2018 r.

W toku postępowania ustalono, że w dotychczasowej ewidencji, punkty graniczne wyznaczające przebieg granic działek nr [...] i [...] z działkami nr [...] i [...] zostały określone na podstawie mapy ewidencyjnej i szkiców z założenia ewidencji gruntów dla obrębu D w oparciu o odszukaną i przetransformowaną osnowę wg operatu technicznego [...]. Analiza tych dokumentów źródłowych, w procesie modernizacji ewidencji gruntów i budynków wykazała, iż z powodu braku materiałów wymienionych w § 36 rozporządzenia, pozwalających na określenie przebiegu granic na mapie numerycznej z odpowiednią dokładnością i wiarygodnością, spełniony został podstawowy warunek zawarty w § 37 ust. 1 rozporządzenia, otwierający możliwość pozyskania danych dotyczących przebiegu granic działek ewidencyjnych w drodze terenowych pomiarów geodezyjnych poprzedzonych ustaleniem przebiegu granic na gruncie. Załącznik nr 1 (warunków technicznych opracowanych przez dr. inż. J. M. - inspektora nadzorującego prace modernizacyjne) przedstawiający mapę przeglądową obrębu D określa jednoznacznie zakres przewidziany do pomiaru geodezyjnego poprzedzonego ustaleniem przebiegu granic w trybie przepisów rozporządzenia. Warunki techniczne (określające całokształt prac geodezyjnych i informatycznych przeprowadzonych w ramach modernizacji ewidencji gruntów i budynków) wskazują: "Wykonać geodezyjny pomiar sytuacyjny osnowy pomiarowej wykorzystanej do założenia ewidencji gruntów. Dotyczy to znaków naziemnych, a w przypadku ich braku - znaków podziemnych. Pomiary te posłużą Wykonawcy do przeprowadzenia analiz, których wyniki zostaną następnie wykorzystane m.in. do ustalenia przebiegu granic działek w trybie § 39 ust. 3 rozp. EGiB" - pkt 3.9 warunków technicznych; " Wykonać geodezyjny pomiar sytuacyjny zachowanych w terenie znaków granicznych oraz śladów granicznych w postaci trwałych elementów zagospodarowania terenu mających znaczenie dla określenia przebiegu granic (m.in. trwałych ogrodzeń przebiegających wzdłuż granic działek)" - pkt 3.10 warunków technicznych; jeżeli w wyniku analiz przeprowadzonych zgodnie z § 6 i § 67 rozporządzenia o standardach zostaną stwierdzone rozbieżności położenia punktów granicznych i budynków przekraczające dopuszczalne wartości, to należy: a) wykonać geodezyjne pomiary sytuacyjne - dla budynków, b) ustalenia przebiegu granic i pomiary sytuacyjne, z odpowiednim wykorzystaniem istniejącej w PZGiK dokumentacji - dla punktów granicznych działek" - pkt 3.13 warunków technicznych.

Organ wskazał, że w związku z powyższym, zaszły okoliczności do ustalenia w trybie § 39 rozporządzenia, przebiegu granic działek ewidencyjnych. Czynności mające na celu ustalenie przebiegu granic: działki nr [...] z działką nr [...] w terenie zabudowanym, wykonawca dokonał 21 lutego 2018 r., natomiast działki nr [...] z działką nr [...] - 22 lutego 2018 r. Ze sporządzonych wówczas protokołów oraz szkiców granicznych nr 3 (dla działek [...] i [...]) i nr 12 (dla działek nr [...] i [...]), stanowiących ich integralną część wynika, że M. K. - właściciel działek nr: [...] i [...] oraz M. S. - właściciel działek nr: [...] i [...] stawili się na gruncie w dniu wskazanym w zawiadomieniu z dnia 23 stycznia 2018 r. Granicę pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] w terenie zabudowanym wykonawca ustalił według zgodnych wskazań ich właścicieli, co uwidocznił w pozycji nr 32 protokołu ustalenia z dnia 21 lutego 2018 r., a przebieg jej opisał na szkicu nr 3. Wyznaczają ją punkty graniczne nr: [...] (pręt), 2p (pręt), [...] (palik). Granica działki nr [...] z działką nr [...] również została ustalona na podstawie zgodnych wskazań właścicieli (pozycja nr 150 w protokole z dnia 22 lutego 2018 r.), a przebieg jej przedstawiono na szkicu nr 12. Określają go punkty graniczne nr: [...] (palik), [...] (palik). Przebieg tak ustalonych granic (według zgodnych wskazań właścicieli) M. K. i M. S. potwierdzili zgodnymi oświadczeniami złożonymi do protokołów ustalenia przebiegu granic działek (§ 39 ust. 1 rozporządzenia). M. K. i M. S. złożyli własnoręczne podpisy w kolumnie 9 protokołu pod oświadczeniem następującej treści: "My niżej podpisani, oświadczamy, że granica między działkami wymienionymi w kolumnie 2, przedstawiona na szkicu polowym (...), stanowiącym integralną część niniejszego protokołu, została ustalona wg naszych zgodnych wskazań " .

Inspektor wskazał w tym miejscu na treść § 39 ust. 1, ust. 2 oraz ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków i wyjaśnił, że treść uwagi zgłoszonej do projektu operatu opisowo-kartograficznego była zgodna z treścią zarzutów zawartych w piśmie z 9 sierpnia 2018 r., a dotyczących operatu opisowo-kartograficznego. Skarżący w obu pismach kwestionował ustalony na gruncie w dniu 21 i 22 lutego 2018 r. w trybie § 39 ust. 1 rozporządzenia przebieg granicy działki nr [...] z działką nr [...] w części znajdującej się w terenie zabudowanym oraz działki nr [...] z działką nr [...] położonych w terenach rolnych. Organ I instancji zwrócił się do wykonawcy prac modernizacyjnych o zajęcie stanowiska w zakresie powyższego kwestionowanego ustalenia przebiegu granic. Z treści opinii technicznej wykonawcy prac modernizacyjnych wynika między innymi, że: granice działki nr [...] z działką nr [...] w części znajdującej w terenie zabudowanym oraz działki nr [...] z działką nr [...] objęte zostały czynnościami protokolarnego ustalenia na gruncie, ponieważ dokumentacja geodezyjna znajdująca się w zasobie GODGiK nie pozwalała określić położenia punktów granicznych zgodnie z dokładnością wymaganą przepisami. Natomiast położenie punktów granicznych wyznaczających przebieg granic między działkami nr [...] i nr [...] w części terenu rolnego wyznaczone było za pomocą współrzędnych obliczonych z wykorzystaniem szkiców z założenia ewidencji z 1967 r. dla obrębu D (operat [...]) w nawiązaniu do odszukanej i przetransformowanej osnowy ewidencyjnej, które to punkty graniczne usytuowane były na wyraźnych miedzach działek. Wykonawca stwierdził, że: " Granica działki [...] z działką [...] oraz [...] z działką [...] jest zgodna z użytkowaniem oraz dokumentami ewidencyjnymi, tj. szkicem z założenia ewidencji dla obrębu D z 1957 r. M. K. w mojej obecności utrwalił granicę wbijając pręty stalowe jak oznaczono na szkicu granicznym. Ustalone punkty graniczne potwierdzili obecni K. M. oraz S. M. własnoręcznym podpisem w protokole granicznym oraz na szkicu granicznym ". Również dr inż. J. M. - inspektor nadzorujący prace modernizacyjne dla obrębu D, jednostka ewidencyjna W, w protokole z 19 lipca 2018 r. z przeprowadzonej kompleksowej kontroli operatu, w oparciu o Warunki Techniczne stanowiące załącznik do umowy łączącej Wykonawcę prac modernizacyjnych z Gminą W (Zamawiającym) stwierdził, że: "W wyniku przeprowadzonych kontroli stwierdzam, że operat jest kompletny i poprawny oraz nadaje się do odbioru przez Zamawiającego".

Organ wyjaśnił, że wykonawca operatu technicznego [...] dane ewidencyjne wykazane dotychczas w operacie ewidencyjnym dla obrębu D, jednostka ewidencyjna W w zakresie położenia punktów granicznych wyznaczających przebieg granic między innymi działek nr [...] i [...] z działkami nr [...] i [...], nie spełniających wymaganych standardów dokładnościowych w ramach prac modernizacyjnych poprzez przeprowadzenie czynności ustalenia przebiegu tej granicy w terenie zabudowanym w trybie § 39 ust. 1 rozporządzenia zastąpił danymi wiarygodnymi. Ustalony przebieg granic, który wyznaczają punkty graniczne, został określony zgodnie z obowiązującymi dokładnościami względem osnowy geodezyjnej l klasy z błędami średnimi nie przekraczającymi 0,30 m w sposób zapewniający odwzorowanie położenia i kształtu tych obiektów przestrzennych oraz wzajemnego powiązania między nimi. Wykonawca prac modernizacyjnych dokonał numerycznego opisu przebiegu ustalonych i pomierzonych granic. Przebieg granic działki nr [...] wskazują punkty graniczne nr: [...], [...], [...], [...], [...], [....], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]; natomiast przebieg granic działki nr [...] wskazują punkty graniczne nr: [...], [...], [...], [...], [...]. Położenie ww. punktów granicznych określono zgodnie z przepisem § 61 rozporządzenia. Tym samym, jak podkreślił Inspektor, zrealizowany został cel modernizacji, czyli doprowadzenie danych ewidencyjnych do wymagań określonych w rozporządzeniu (§ 55). Organ zaznaczył również, że powierzchnia działki ewidencyjnej jest funkcją jej granic, czyli bezpośrednio wynika z numerycznego jej opisu (§ 61, § 62 rozporządzenia).

Zdaniem WINGiK zarzuty zawarte w odwołaniu w świetle obowiązujących przepisów prawa oraz zgromadzonego materiału dowodowego nie zasługują na uwzględnienie. Skarżący kwestionuje ustalony w dniu 21 lutego 2018 r., przebieg granic pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] położonymi w terenie zabudowanym oraz w dniu 22 lutego 2018 r. - przebieg granic pomiędzy działkami nr [...] i nr [...]. Organ odwoławczy podkreślił, że na gruncie w dniu 21 i 22 lutego 2018 r., geodeta uprawniony mgr inż. T. P. w obecności właścicieli nieruchomości dokonał ustalenia przebiegu granic ww. działek w trybie § 39 ust. 1 rozporządzenia. Właściciele ww. działek taki przebieg granic zgodnie wskazali na gruncie, co potwierdzili złożeniem zgodnych oświadczeń do protokołu ustalenia przebiegu granic. Protokolarne ustalenie przebiegu wspólnej granicy działek nr [...] z [...] w terenie zabudowanym oraz działki nr [...] z działką nr [...] nastąpiło według zgodnych wskazań położenia punktów granicznych, wyznaczających przebieg tych granic. Właściciele ww. działek taki przebieg granic zgodnie wskazali na gruncie, złożyli zgodne oświadczenia składając swe podpisy do protokołu ustalenia przebiegu granic, a geodeta dokonał pomiaru tak ustalonych punktów granicznych w nawiązaniu do osnowy geodezyjnej. Należy w tym miejscu podkreślić, iż ww. protokół nie ma charakteru aktu ugody zawartej przed uprawnionym geodetą, w rozumieniu art. 31 ust. 4 u.p.g.i.k., w postępowaniu rozgraniczeniowym. Oświadczenie złożone w trybie art. 39 ust. 1 rozporządzenia stanowi tylko element postępowania ustalenia przebiegu granic działek dla celów ewidencyjnych, poprzedzający terenowy pomiar geodezyjny lub fotogrametryczny i mieści w sobie elementy oświadczenia wiedzy co do przebiegu tej granicy. Zatem złożone przez skarżącego do protokołu w dniu 21 i 22 lutego 2018 r. oświadczenie było zgodne z oświadczeniem drugiego uczestnika i dawało podstawę do dokonania dalszych czynności w postępowaniu o ustalenie przebiegu granicy ewidencyjnej, które zakończyło się z chwilą opracowania operatu technicznego i przyjęcia go do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. To operat techniczny jest dokumentem stanowiącym podstawę decyzji, a nie oświadczenie skarżącego. Organ podkreślił, że "cofnięcie" oświadczenia złożonego w dniu 21 i 22 lutego 2018 r. nie może wywoływać oczekiwanych przez skarżącego skutków prawnych w postaci niemożności wprowadzenia zmiany danych w operacie ewidencyjnym. Złożone do protokołu przed geodetą oświadczenie nie nadaje przebiegowi granic ewidencyjnych, charakteru granic prawnych uzgodnionych i nie wyłącza rozstrzygnięcia sporu o zasięg prawa własności pomiędzy właścicielami sąsiadujących działek w trybie postępowania o rozgraniczenie. Oznacza to, że granica pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] oraz działkami nr [...] i nr [...] ustalona w postępowaniu ewidencyjnym nie ma charakteru granicy prawnej. Tym samym jeżeli skarżący uważa, że zasięg jego prawa własności do nieruchomości jest odmienny od przebiegu granicy ewidencyjnej ustalonej w trybie ewidencyjnym, to dokonane ustalenie nie stanowi przeszkody do ewentualnego wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego na wniosek zainteresowanego. Przy czym jak podkreślił Inspektor, organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie posiada kompetencji do podejmowania takich czynności, należą one do organów prowadzących postępowanie rozgraniczeniowe (wójt, burmistrz prezydent miasta) i do sądów powszechnych. Przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wyraźnie rozróżniają te regulacje prawne.

W przedmiotowym postępowaniu, w ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, skoro skarżący wraz z M. S. zgodnie wskazali na gruncie przebieg granic pomiędzy działkami nr [...] i [...] oraz działkami nr [...] i [...], to przebieg tych granic będący przedmiotem operatu nr [...] został określony bezspornie.

Przedstawiając powyższe organ odwoławczy stwierdził, że skarżący swoich praw, nie może dochodzić w postępowaniu modernizacyjnym (ewidencyjnym), lecz może skorzystać z instytucji regulującej zasięg własności nieruchomości tj. rozgraniczenia nieruchomości. Istota ewidencji, jak sama nazwa wskazuje, polega na spisywaniu istniejącego stanu prawnego gruntu lub budynku. W żadnym razie rolą ewidencji i prowadzących ją organów nie jest rozstrzyganie sporów własnościowych, a więc dotyczących takich kwestii jak to, komu przysługuje prawo własności, jaki jest jego zasięg lub jakie są jego ograniczenia. Błędne jest zatem oczekiwanie skarżącego, że w ramach postępowania mającego na celu modernizację danych ewidencyjnych dojdzie do załatwienia sporu o granice. Organy ewidencyjne nie są uprawnione do rozstrzygania tego rodzaju kwestii, lecz jedynie do zbadania, czy na podstawie dostępnych dokumentów zasadne jest dokonanie aktualizacji istniejących w ewidencji wpisów. Organy ewidencyjne są tylko rejestratorem, tych zmian prawnych, które zostały ustalone w innym trybie lub przez inne organy, a mogą tego dokonać wyłącznie w oparciu o decyzje administracyjne, orzeczenia sądowe, akty notarialne, w których zawarte są dane objęte ewidencją gruntów. Rejestr ma, więc charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny.

Organ II instancji podkreślił, że naczelną zasadę wiarygodności danych ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków należy rozumieć w kategoriach dążenia do zgodności danych ze stanem faktycznym i stanem prawnym, który znajduje jednoznaczne potwierdzenie w materiale źródłowym, który zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa może stanowić podstawę do wprowadzenia zmiany ewidencyjnej. Tak więc ewentualne zmiany przebiegu przedmiotowych granic, będących wynikiem dokonanego rozgraniczenia będą mogły zostać ujawnione w operacie ewidencyjnym w odrębnym postępowaniu lub zarejestrowane w ramach czynności materialno-technicznych. Istota ewidencji, jak sama nazwa wskazuje, polega na rejestrowaniu istniejącego stanu prawnego gruntu lub budynku. Organy ewidencyjne są tylko rejestratorem, tych zmian prawnych, które zostały ustalone w innym trybie lub przez inne organy, a mogą tego dokonać wyłącznie w oparciu o decyzje administracyjne, orzeczenia sądowe, akty notarialne, w których zawarte są dane objęte ewidencją gruntów. Rejestr ma więc charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny. Naczelną zasadę wiarygodności danych ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków należy rozumieć w kategoriach dążenia do zgodności danych ze stanem faktycznym i stanem prawnym, który znajduje jednoznaczne potwierdzenie w materiale źródłowym, który zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa może stanowić podstawę do wprowadzenia zmiany ewidencyjnej.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego podzielił zatem stanowisko organu I instancji o odrzuceniu na podstawie art. 24a u.p.g.i.k. zarzutów zgłoszonych przez skarżącego. W ocenie organu operat techniczny nr [...], przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego z dnia 24 lipca 2018 r., określający między innymi dane ewidencyjne dla działki nr [...] i [...] położonych w obrębie D, w pełni spełnia wymagania rozporządzenia w zakresie formatu danych i standardów technicznych tych danych i nie wymaga ich uzupełnienia. Jego wnikliwej oceny dokonał również inspektor nadzorujący prace modernizacyjne dr inż. J. M. i organ I instancji. Zatem zarzuty M. K. wniesione w dniu 9 sierpnia 2018 r. do danych objętych modernizacją operatu ewidencji gruntów i budynków dla obrębu D, jednostka ewidencyjna W w zakresie przebiegu granic działek nr [...] i [...] odpowiednio z działkami nr [...] i [...] zostały zasadnie odrzucone. W świetle powyższego, organ odwoławczy stwierdził, że nie widzi podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. K. zarzucił naruszenie:

- § 35 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie;

- § 36 rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków, poprzez jego niezastosowanie oraz ustalenie granic działek niezgodnie z rzeczywistym stanem faktycznym, a w oparciu o dokumenty - natomiast geodeta w pierwszej kolejności powinien ustalić przebieg granic zgodnie z istniejącymi i respektowanymi granicami przez strony postępowania - a tymczasem skarżący został wprowadzony w błąd przez geodetę, w związku z czym podpisał oświadczenie woli, które złożył pod wpływem błędu;

- art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 107 § 3 w związku z art. 140 k.p.a., poprzez utrzymanie decyzji organu I instancji w mocy i brak wyczerpującego ustosunkowania się w uzasadnieniu decyzji organu II instancji do zarzutów zawartych w odwołaniu;

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym nie wyjaśnienie spokojnego ostatniego stanu posiadania pomiędzy spornymi działkami, wprowadzenie w błąd skarżącego oraz błędnym pouczeniu skarżącego;

Wobec powyższych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji z powodu wskazanego naruszenia, które miało istotny wpływ na wynik postępowania i nie dokonywania zmian w rejestrze i ewidencji gruntów, a dokonania ponownej kompleksowej i rzetelnej analizy zgromadzonych dokumentów oraz stanu faktycznego. Nadto skarżący wniósł o zasądzenie kosztów sądowych na jego rzecz skarżącego oraz ewentualnie o umorzenie postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Na rozprawie skarżący nie potrafił wyjaśnić na czym polegał jego błąd podczas wskazania z sąsiadem przebiegu granicy pomiędzy ich działkami, stwierdził, że grunt z sąsiadem użytkują tak jak wskazali na gruncie, przy geodecie. Stwierdził jednak, że po wskazaniu granic na gruncie sprawdził mapy i stwierdził, że granice powinny być przesunięte ok. 2,3 m w stronę sąsiada. Zastanawiał się dlaczego nie miał czasu do zastanowienia się jakiś dzień, dwa, ale nie potrafił odpowiedzieć, kiedy otrzymał zawiadomienie o terminie czynności na gruncie z udziałem geodety.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej.

Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala - art. 151 p.p.s.a.

W ocenie Sądu skarga nie jest zasadna. Badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej Sąd nie znalazł podstaw do ich uchylenia.

Zdaniem Sądu, organy podjęły wszelkie kroki niezbędne do dokładnego i prawidłowego rozpoznania zarzutów skarżącego do danych objętych modernizacją ewidencji gruntów i budynków. Organ II instancji natomiast rozpoznał ponownie sprawę oraz wyczerpująco i jasno odniósł się również do zarzutów odwołania, w tym do oceny cofnięcia przez skarżącego jego oświadczenia woli w zakresie ustalenia granic działek.

Organy wyjaśniły, że podstawowym obowiązkiem starosty w zakresie prowadzenia ewidencji gruntów i budynków jest utrzymywanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, o czym stanowi przepis § 44 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2017 r. poz. 2101 ze zm.) - zwanego dalej rozporządzeniem.

Z akt sprawy wynika, że zarzuty skarżącego do danych objętych przeprowadzoną modernizacją dotyczyły ustalonego protokolarnie w dniu 21 i 22 lutego 2018 r. przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...] a działkami [...] i [...]. Skarżący domagał się weryfikacji wskazanych przez siebie i sąsiada, w trakcie ustalania ww. granicy, punktów granicznych ze względu na ich niezgodność z istniejącymi w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym mapami źródłowymi, ale nie potrafił nawet wskazać, o jakie dokumenty źródłowe chodzi, ani na czym polega ta niezgodność. Na rozprawie, jak już wyżej wskazano, skarżący nie potrafił wyjaśnić na czym polegał jego błąd podczas wskazania z sąsiadem przebiegu granicy pomiędzy ich działkami, stwierdził, że grunt z sąsiadem użytkują, tak jak wskazali na gruncie, przy geodecie. Pokrywa się to z ustaleniami wykonawcy operatu, który stwierdził, że granica działki [...] z działką [...] oraz [...] z działką [...] jest zgodna z użytkowaniem oraz dokumentami ewidencyjnymi, tj. szkicem z założenia ewidencji dla obrębu D z 1957 r. M. K. w jego obecności utrwalił granicę wbijając pręty stalowe jak oznaczono na szkicu granicznym. Ustalone punkty graniczne potwierdzili obecni K. M. oraz S. M. własnoręcznym podpisem w protokole granicznym oraz na szkicu granicznym.

Skarżący podniósł, że po wskazaniu granic na gruncie sprawdził mapy i stwierdził, że granice powinny być przesunięte ok. 2,3 m w stronę sąsiada. Nie wskazał jednak o jakie mapy chodzi. Zwrócić też należy uwagę, że "przesunięcie granicy", o 2,3 m w kierunku zabudowanej działki sąsiada, pomijając już brak podstaw prawnych na dzień dokonania modernizacji, oznaczałoby, że granica działek przebiega przez budynki sąsiada, skoro wzdłuż tej granicy stoją dwa budynki gospodarcze i budynek mieszkalny sąsiada – uczestnika postępowania M. S. (k. 57 a.a).

Co do zarzutu, że skarżący "nie miał czasu do zastanowienia się" jak przebiegają granice, które należało wskazać przy geodecie, zwrócić należy uwagę, że skarżący otrzymał zawiadomienia z dnia 23 stycznia 2018 r. o terminach czynności na gruncie z udziałem geodety wyznaczonych na dni 21 i 22 luty 2018 r. w dniu 26 stycznia 2018 r. (k. 12 i 13 akt adm.), a zatem miał o wiele więcej czasu niż "dzień, czy dwa".

Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 8 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne ewidencję gruntów i budynków stanowi zbiór informacji, cechujący się tym, że jest systematycznie aktualizowany. Rozporządzenie ww. § 44 pkt 2 nakłada na starostę obowiązek utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Przepis § 35 rozporządzenia określa źródła danych ewidencyjnych, stanowiąc iż ich źródłami m.in. są: materiały i informacje zgromadzone w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym /pkt 1/, wyniki terenowych pomiarów geodezyjnych (pkt 3); dane w innych ewidencjach i rejestrach, prowadzonych na podstawie odrębnych przepisów przez sądy, organy administracji publicznej oraz państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne (pkt 4), a także dane zawarte w dokumentach udostępnionych przez zainteresowane osoby, organy i jednostki organizacyjne (pkt 5). Jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zgodnie z § 37, § 38, § 39 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, w przypadku braku dokumentacji wymienionej w § 36 rozporządzenia lub gdy zawarte w niej dane nie są wiarygodne, można pozyskiwać dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych lub fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic. W przedmiotowej sprawie z powodu braku materiałów wymienionych w § 36 rozporządzenia, pozwalających na jednoznaczne określenie przebiegu granic na mapie numerycznej z odpowiednią dokładnością i wiarygodnością dokonano ustalenia przebiegu granic ww. działek skarżącego. Ustaleń takich dokonywał wykonawca prac modernizacyjnych, na podstawie analizy materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zatem przebieg granic ww. działek wykazano w operacie opisowo-kartograficznym na podstawie wyników pomiarów poprzedzonych ustaleniem przebiegu granic, a zatem zgodnie z § 37 - § 39 rozporządzenia. Z protokołu ustalenia przebiegu granic sporządzonego w dniu 21 i 22 lutego 2018 r. wynika, że wykonawca ustalił przebieg granicy ww. działek na podstawie zgodnych wskazań skarżącego oraz właściciela działek sąsiednich – M. S., którzy zgodnie wskazali położenie punktów granicznych, wyznaczających przebieg tej granicy, co uwzględniono w operacie technicznym , znak: [...], wpisanym do ewidencji materiałów zasobu w dniu 24 lipca 2018 r. Geodeta bowiem dokonał pomiaru tak ustalonych (wskazanych) punktów granicznych w nawiązaniu do osnowy geodezyjnej. Oznacza to, że przebieg granicy będący przedmiotem opracowania operatu pomiarowego został ustalony bezspornie przed przyjęciem dokumentacji do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Jak prawidłowo wskazał organ w zaskarżonej decyzji, protokół z ustalenia granic nie ma charakteru aktu ugody zawartej przed uprawnionym geodetą, w rozumieniu art. 31 ust. 4 u.p.g.i.k., w postępowaniu rozgraniczeniowym. Oświadczenie złożone w trybie art. 39 ust. 1 rozporządzenia stanowi tylko element postępowania ustalenia przebiegu granic działek dla celów ewidencyjnych, poprzedzający terenowy pomiar geodezyjny lub fotogrametryczny i mieści w sobie elementy oświadczenia wiedzy co do przebiegu tej granicy. Zatem złożone przez skarżącego do protokołu w dniu 21 i 22 lutego 2018 r. oświadczenie było zgodne z oświadczeniem drugiego uczestnika i dawało podstawę do dokonania dalszych czynności w postępowaniu o ustalenie przebiegu granicy ewidencyjnej, które zakończyło się z chwilą opracowania operatu technicznego i przyjęcia go do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. To operat techniczny jest dokumentem stanowiącym podstawę decyzji, a nie oświadczenie skarżącego. Organ prawidłowo przyjął i podkreślił, że "cofnięcie" oświadczenia złożonego w dniu 21 i 22 lutego 2018 r. nie może wywoływać oczekiwanych przez skarżącego skutków prawnych w postaci niemożności wprowadzenia zmiany danych w operacie ewidencyjnym. Złożone do protokołu przed geodetą oświadczenie nie nadaje przebiegowi granic ewidencyjnych, charakteru granic prawnych uzgodnionych i nie wyłącza rozstrzygnięcia sporu o zasięg prawa własności pomiędzy właścicielami sąsiadujących działek w trybie postępowania o rozgraniczenie. Oznacza to, że granica pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] oraz działkami nr [...] i nr [...] ustalona w postępowaniu ewidencyjnym nie ma charakteru granicy prawnej. Tym samym jeżeli skarżący uważa, że zasięg jego prawa własności do nieruchomości jest odmienny od przebiegu granicy ewidencyjnej ustalonej w trybie ewidencyjnym, to dokonane ustalenie nie stanowi przeszkody do ewentualnego wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego na wniosek zainteresowanego. Przy czym jak podkreślił Inspektor, organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie posiada kompetencji do podejmowania takich czynności, należą one do organów prowadzących postępowanie rozgraniczeniowe (wójt, burmistrz prezydent miasta) i do sądów powszechnych (vide np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 30.01.2015 r. sygn. akt III SA/Kr 1766/14 i wyrok WSA w Krakowie z dnia 12.06.2018 r. sygn. akt III SA/Kr 106/18).

Ze względu na ukształtowany w orzecznictwie i doktrynie pogląd, że zapisy ewidencji gruntów i budynków mają jedynie charakter techniczno-deklaratoryjny i dokonywane w niej zmiany nie mogą rozstrzygać o prawie ani przedmiocie własności, podkreślić należy, że przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia wykonawczego nie mogą stanowić podstawy do rozstrzygnięcia sporów co do przebiegu granic nieruchomości, dla których właściwe jest postępowanie rozgraniczeniowe. Ustaleniu przebiegu granic nieruchomości służy instytucja rozgraniczenia. Przepisy rozporządzenia nie mogą stanowić podstawy do rozstrzygnięcia sporów co do przebiegu granic nieruchomości.

W ocenie Sądu, zgromadzony materiał dowodowy dawał organom uzasadnione podstawy do przyjęcia, że zarzuty skarżącego do danych ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym obrębu D w zakresie działek nr: [...], [...], [...] i [...] nie były zasadne. Podkreślić trzeba też, że skarżący w toku kontrolowanego postępowania ograniczył się do ogólnego zaprzeczania ustaleniom poczynionym przez organy na podstawie m.in. jego oświadczeń co do przebiegu granicy, ale z własnej inicjatywy nie przedstawił żadnych dowodów na potwierdzenie swojego stanowiska. Co do ustalenia granic przedmiotowych działek to jeszcze raz przypomnieć należy, że dokonano ich ustalenia w wyniku prac geodezyjnych, a opracowanie przyjęte zostało do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Organy prawidłowo przytoczyły i wyjaśniły podstawę prawną swoich decyzji oraz działań geodety. Wskazały, że zgodnie z przepisem § 39 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, w tym położenia wyznaczających je punktów granicznych, dokonuje wykonawca na podstawie zgodnych wskazań właścicieli (...) tych działek, potwierdzonych ich zgodnym oświadczeniem złożonym do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych.

Podsumowując, zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Postępowanie zostało przeprowadzone z poszanowaniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (z uwzględnieniem wymogów opisanych w art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 kpa), w sposób umożliwiający skarżącemu udział w czynnościach organów (art. 10 kpa), materiał dowodowy został zebrany w sposób umożliwiający jego szczegółową ocenę i odniesienie się do przepisów ustawy o ewidencji oraz rozporządzenia. Uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji są rzeczowe, szczegółowe i zrozumiałe. Zostały sporządzone zgodnie z art. 107 § 3 kpa, ponieważ pozwalają zapoznać się z dokonanymi przez organ ustaleniami faktycznymi, mającymi zastosowanie przepisami prawa, a także motywami podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Organy odniosły się wyczerpująco i prawidłowo do wszystkich zarzutów skarżącego. Prawidłowo też wyjaśniły cel i zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz pouczyły, że kwestie rozgraniczenia działek nie leżą w kompetencjach organów prowadzących ewidencję gruntów i budynków.

Zarzuty skargi nie są zatem zasadne. Ustalenie granic ww. działek nastąpiło zgodnie z prawem, na podstawie omówionych przepisów rozporządzenia. Z powyższych przyczyn skarga nie mogła odnieść zamierzonego skutku. Sąd nie stwierdził ponadto żadnego innego naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, ani też naruszenia przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności.

Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ppsa.