Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (sprawozdawca) Sędziowie sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant asystent sędziego Marita Sukiennik-Sikora po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 686/22 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 19 stycznia 2022 r. nr DOOŚ-WDŚ/ZOO.420.83.2018.KN.4 w przedmiocie odmowy zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 czerwca 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 686/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 19 stycznia 2022 r. nr DOOŚ-WDŚ/ZOO.420.83.2018.KN.4 w przedmiocie odmowy zgody na realizacje przedsięwzięcia, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia 13 marca 2014 r. nr WOO-I.4210.8.2013.MGN.27 (pkt I); zasądził od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącej A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt II).

U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Decyzją z dnia 13 marca 2014 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] (dalej w skrócie: "RDOŚ") ustalił dla Spółki [...] środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pod nazwą: "Budowa w obrębie geodezyjnym [...] parku elektrowni wiatrowych "[...]" o łącznej mocy do [...] MW, składającego się z [...] turbin wiatrowych o mocy do [...] MW każda, maksymalnej ich wysokości do [...] m n.p.t. wraz z infrastrukturą towarzyszącą oraz przyłączem". W wyniku decyzji przenoszących w/w decyzję z dnia 13 marca 2014 r. aktualnie inwestorem jest A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej w skrócie: "Spółka" lub "skarżąca"). Po rozpatrzeniu odwołań stron, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej w skrócie: "GDOŚ" lub "organ odwoławczy") decyzją z dnia 10 marca 2015 r. nr DOOŚ-oaI.4210.15.2014.oz.23, uchylił decyzję RDOŚ z dnia 13 marca 2014 r. w części i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, a w pozostałej części utrzymał tę decyzję w mocy. Decyzja GDOŚ została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 26 listopada 2015 r. sygn. akt: IV SA/Wa 1962/15 uchylił zaskarżoną decyzję, zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 700/16 oddalił skargę kasacyjną. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazano, że WSA w Warszawie zasadnie przyjął, że określenie miejsca realizacji przedsięwzięcia wymaga podania w decyzji numerów działek ewidencyjnych objętych planowaną inwestycją, a w konsekwencji nie było wystarczające wskazanie tylko obrębów ewidencyjnych, w których przewidziano budowę podziemnej linii kablowej.

Ponownie rozpoznając sprawę, GDOŚ decyzją z dnia 19 stycznia 2022 r. nr DOOŚ-WDŚ/ZOO.420.83.2018.KN.4 uchylił w całości decyzję RDOŚ z dnia 13 marca 2014 r. i odmówił zgody na realizację wnioskowanego przedsięwzięcia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, iż ze względu na wejście w życie w dniu 16 lipca 2016 r. przepisów ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (t.j.: Dz. U. 2021, poz. 724; dalej w skrócie: "ustawa wiatrakowa" lub "ustawa odległościowa") zobligowany był do odmowy udzielenia zgody na realizację wnioskowanego przedsięwzięcia. W nowym stanie prawnym kryterium niezbędnym do zrealizowania inwestycji w przypadku braku ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest zlokalizowanie elektrowni wiatrowej w planie miejscowym oraz zachowanie wymaganej odległości od budynków mieszkalnych oraz parków narodowych, rezerwatów przyrody, parków krajobrazowych, obszarów Natura 2000 i leśnych kompleksów promocyjnych. Organ odwoławczy ustalił, że działki o nr ewid.: [...] w obrębie [...] – obszar wiejski, na których mają zostać zlokalizowane elektrownie wiatrowe, objęte są przepisami uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia 27 marca 2013 r. nr XXXII/231/2013 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] dla części wsi: [...] (Dz. Urz. Woj. Świętokrzyskiego z 2013 r., poz. 2035). Działki te, zgodnie z § 9 i 10 w/w uchwały, znajdują się na obszarach z przeznaczeniem na tereny elektrowni wiatrowych, oznaczonych symbolami: EW1 – EW5 oraz tereny rolnicze – R. Wobec powyższego, GDOŚ przyjął, że możliwe jest ustalenie lokalizacji elektrowni wiatrowych w oparciu o w/w plan miejscowy. Organ odwoławczy zaznaczył, że zamierzeniem inwestora jest budowa [...] elektrowni wiatrowych o maksymalnej całkowitej wysokości w stanie wzniesionego śmigła do [...] m ponad poziom terenu (str. 13 raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko z dnia 4 września 2013 r.), natomiast przy założeniu budowy elektrowni w wariancie o minimalnej wysokości wieży wynoszącej [...] m (str. 1 uzupełnienia raportu z dnia 13 października 2014 r.), ich maksymalna całkowita wysokość w stanie wzniesionego śmigła wyniesie [...] m ponad poziom terenu. Dziesięciokrotność wysokości projektowanych elektrowni wiatrowych będzie zatem w niniejszym przypadku równa co najmniej [...] m. Na str. 159 raportu wskazano minimalne odległości lokalizacji poszczególnych elektrowni wiatrowych od najbliżej położonej zabudowy o funkcji mieszkalnej: EW1: odległość 768 m od terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej; EW2: odległość 530 m od terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej; EW3: odległość 670 m od terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej; EW4: odległość 430 m od terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej; EW5: odległość 625 m od zabudowy zagrodowej na terenach rolnych (siedlisko rolnicze). Zdaniem GDOŚ, odległości te są znacznie mniejsze niż dziesięciokrotność wysokości elektrowni wiatrowej, a z tego względu planowana inwestycja nie spełnia kryterium odległości, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy wiatrakowej. Odnosząc się do kwestii poruszonych w wyroku TSUE z dnia 28 maja 2020 r., organ odwoławczy stwierdził, że wymóg zachowania minimalnej odległości usytuowania elektrowni wiatrowych od budynków mieszkalnych nie stanowi przepisu technicznego, objętego obowiązkiem notyfikacji w rozumieniu art. 5 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2015/1535 z dnia 9 września 2015 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. U. 2015, L 241, dalej w skrócie: "dyrektywa 2015/1535"), ponieważ nie skutkuje "marginalnym użytkowaniem turbin wiatrowych", o którym mowa w pkt 50 w/w wyroku TSUE. W tym kontekście GDOŚ zwrócił uwagę, że pojęcie "czysto marginalnego zastosowania" zostało rozwinięte na gruncie orzecznictwa TSUE i oznacza taką sytuację, że dany produkt mógłby być nadal używany, ale jedynie do takich zastosowań, do których nie został zaprojektowany (opinia rzecznika generalnego F.G. Jacobsa przedstawiona w dniu 16 grudnia 2004 r., sprawa C-267/03, pkt 65). Zdaniem organu odwoławczego, tego rodzaju sytuacja nie ma jednak miejsca w odniesieniu do art. 4 ustawy wiatrakowej, bowiem turbiny wiatrowe w Polsce mogą być w dalszym ciągu wykorzystywane do celu, który stanowi ich główne przeznaczenie, tj. produkcji energii elektrycznej.

W skardze na powyższą decyzję, złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Spółka zarzuciła naruszenie wskazanych przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego.

W odpowiedzi na skargę GDOŚ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W motywach powołanego na wstępie wyroku wskazał, że bezzasadne jest odwoływanie się przez skarżącą do art. 13 ust. 3b ustawy wiatrakowej oraz faktu wydania przez Starostę Jędrzejowskiego ostatecznej decyzji z dnia 19 maja 2015 r. nr 187/2015 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzieleniu pozwolenia na budowę, ponieważ powołany przepis ustawy wiatrakowej odwołuje się do sytuacji opisanej w art. 13 ust. 3a tej ustawy, gdzie z kolei jest odesłanie do art. 13 ust. 3. Zgodnie z art. 13 ust. 3 ustawy wiatrakowej, postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, wszczęte i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy, prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych. W orzecznictwie NSA wyrażono pogląd, podzielany w całości przez skład rozpoznający niniejszą sprawę, że rozwiązania zbliżonego do tego zawartego w art. 13 ust. 3 ustawy wiatrakowej nie przewidziano w odniesieniu do postepowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (por. np. wyroki NSA z dnia: 17 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 70/18; 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OSK 1369/21). Warto zauważyć, że orzeczenia te zostały wydane na gruncie zbliżonych stanów faktycznych, tj. dotyczyły uchylenia przez sąd administracyjny decyzji środowiskowej w sytuacji, gdy strona legitymowała się ostatecznym pozwoleniem na budowę.

Odnosząc się do punktu 3 sentencji wyroku TSUE w sprawie C 727/17 oraz zarzutów skargi dotyczących rzekomego naruszenia dyrektywy 2018/2001 (w wyroku TSUE odwołano się do obowiązującej wówczas dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych), WSA w Warszawie przyjął, że uregulowanie zawarte w art. 4 ustawy wiatrakowej jest niezbędne i proporcjonalne w świetle wiążącego dane państwo członkowskie obowiązkowego krajowego celu ogólnego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, materiał zebrany w aktach sprawy nie pozwala na poczynienie jednoznacznych ocen co do tego, czy ustanowienie ograniczeń przewidzianych w art. 4 ustawy wiatrakowej skutkuje jedynie marginalnym użytkowaniem turbin wiatrowych. W tym tylko zakresie zasadne okazały się zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Według WSA w Warszawie, nie budzi wątpliwości, że wprowadzenie zasady 10H spowodowało ograniczenie rozwoju energetyki wiatrowej na lądzie. Jest to logiczny efekt przejętej regulacji, a nadto zwrócono na to uwagę w pkt 48 wyroku TSUE w sprawie C 727/17. Jeżeli zaś chodzi o kwestię, czy oceniając rozwój rynku turbin wiatrowych po wejściu w życie art. 4 ustawy odległościowej – w aspekcie ewentualnego marginalnego ich zastosowania – należy brać pod uwagę również elektrownie wiatrowe zlokalizowane na morzu, to zdaniem Sądu pierwszej instancji brak jest wystarczających argumentów na rzecz tezy Spółki o konieczności pominięcia tego rynku energii wiatrowej w prowadzonej analizie. W obu przypadkach chodzi, w aspekcie technicznym, o wykorzystanie energii wiatru za pomocą podobnych rozwiązań technicznych, tj. generatora wraz z łopatami wirnika osadzonych na wieży. Podstawowe różnice dotyczą natomiast przede wszystkim rozmiaru, a co za tym idzie, również mocy turbin, a także stabilności procesu produkcji energii związanej ze specyfiką warunków atmosferycznych panujących na morzu. W tym kontekście, z punktu widzenia dyrektywy 2015/1535, istotne znaczenie może mieć ustalenie, czy ci sami producenci (w ujęciu koncernowym – chodzi o grupy kapitałowe, a nie poszczególne spółki) wprowadzają na rynek oba typy turbin. Celem dyrektywy 2015/1535 jest prewencyjne przestrzeganie zasady swobodnego przepływu towarów, a tym samym ochrona interesów przedsiębiorców wprowadzających na rynek europejski określony rodzaj produktów (w realiach niniejszej sprawy – turbiny wiatrowe). Z punktu widzenia przesłanki ewentualnego marginalnego zastosowania turbin wiatrowych istotne znaczenie ma cały wolumen sprzedaży takich turbin, a nie tylko turbin przeznaczonych do lądowych elektrowni wiatrowych. Konieczność uwzględnienia w analizie również uruchomionych oraz objętych zezwoleniami farm wiatrowych na morzu wynika także z tego, że to właśnie morska, a nie lądowa, energetyka wiatrowa jest postrzegana już co najmniej od kliku lat jako perspektywiczna.

WSA w Warszawie zobowiązał RDOŚ do zgromadzenia materiału dowodowego pozwalającego na dokonanie, w sposób poddający się weryfikacji, jednoznacznych ocen co do tego, czy wprowadzenie art. 4 ustawy odległościowej skutkowało jedynie marginalnym zastosowaniem turbin wiatrowych (zarówno w odniesieniu do energetyki wiatrowej na ladzie, jak i energetyki wiatrowej na morzu). W razie udzielenia odpowiedzi negatywnej, mając na uwadze aktualny stan prawny winna być wydana decyzja odmowna (jedna z turbin ma być zlokalizowana w odległości zaledwie 430 m od terenów zabudowy mieszkaniowej, zaś planowana maksymalna wysokość turbin to 180 m n.p.t.). Natomiast ewentualne przyjęcie przez RDOŚ, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, że art. 4 ustawy odległościowej miał jednak charakter przepisu technicznego, będzie determinować konieczność uwzględnienia faktu, że od dnia wydania poprzedniej decyzji przez RDOŚ minęło już 8 lat (zaś od sporządzenia raportu prawie 9 lat). Ocena oddziaływania na środowisko winna cechować się aktualnością, na co zresztą zwrócono uwagę w skardze (str. 4). Sąd pierwszej instancji jednocześnie podkreślił, że z wyroku TSUE w sprawie C 727/17 wyraźnie wynika, że co do zasady wprowadzenie zasady 10H w odniesieniu do elektrowni wiatrowych nie może być traktowane jako wprowadzenie przepisu technicznego. W takim przypadku, w razie powstania niedających się usunąć wątpliwości, czy mamy do czynienia z ograniczeniem prowadzącym do jedynie marginalnego wykorzystania turbin wiatrowych, wątpliwości te powinny być rozstrzygnięte na rzecz zasady, a nie wyjątku. Taki proces interpretacyjny musi być jednak, w aspekcie prawa do rzetelnej procedury oraz zasady prawdy materialnej, poprzedzony włączeniem do akt sprawy dokumentów pozwalających na ustalenie, jak kształtował się rozwój energetyki wiatrowej po uchwaleniu art. 4 ustawy odległościowej. Podkreślenia wymaga, że chodzi tu o okres od wejścia w życie przedmiotowego ograniczenia do chwili obecnej. TSUE w wyroku w sprawie C 727/17 nie określił bowiem ram czasowych, co do których należy przeprowadzić analizę, a ponadto proces inwestycyjny w zakresie energetyki wiatrowej z natury rzeczy jest wieloetapowy i długotrwały.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiodła Spółka. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a.") zarzuciła:

I) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 4 ustawy wiatrakowej w zw. z art. 15 ust. 1 akapit pierwszy, art. 3 ust. 1 akapit pierwszy Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z dnia 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych (Dz. U. UE. L. z 2018 r. Nr 328, str. 82 ze zm.; dalej w skrócie: "Dyrektywa 2018/2001") oraz art. 1 ust. 1 lit. f) i art. 5 Dyrektywy (UE) 2015/1535 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 9 września 2015 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (ujednolicenie) (Dz. U. UE. L. z 2015 r. Nr 241, str. 1; dalej w skrócie: "Dyrektywa 2015/1535"), poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie jest wystraczający dla sformułowania konkluzji o charakterze technicznym art. 4 ustawy wiatrakowej, jak również o marginalizacji zastosowania turbin wiatrowych (w szczególności w postaci farm wiatrowych), w sytuacji, gdy stwierdzenie prawdziwości powyższych twierdzeń jest możliwe na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 4 ustawy wiatrakowej w zw. z art. 15 ust. 1 akapit pierwszy, art. 3 ust. 1 akapit pierwszy Dyrektywy 2018/2001 oraz art. 1 ust. 1 lit. f i art. 5 Dyrektywy 2015/1535, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że art. 4 ustawy wiatrakowej znajduje w przedmiotowej sprawie zastosowanie;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 4 ustawy wiatrakowej w zw. z art. 15 ust. 1 akapit pierwszy, art. 3 ust. 1 akapit pierwszy Dyrektywy 2018/2001 oraz art. 1 ust. 1 lit. f i art. 5 Dyrektywy 2015/1535, poprzez ich błędną wykładnię, nieuwzględniającą dynamicznej wykładni przepisów prawa, w tym w szczególności zmieniającego się otoczenia geopolitycznego, w tym w szczególności wojny w Ukrainie i jej skutków dla celów krajów Unii Europejskiej w zakresie dywersyfikacji źródeł energii, jak również zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego państwa poprzez m.in. zwiększenie znaczenia źródeł tzw. zielonej energii, w tym farm wiatrowych – w konsekwencji należy uznać, że wprowadzenie art. 4 ustawy wiatrakowej skutkuje marginalnym zastosowaniem turbin wiatrowych, co w obecnej sytuacji geopolitycznej, przy aktualnym ukształtowaniu krajowego modelu energetycznego stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa energetycznego państwa oraz stanowi naruszenie podstawowych zasad ustrojowych Unii Europejskiej, tj. zasady lojalności i współpracy;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 3 Dyrektywy 2018/2001, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że zastosowanie art. 4 ustawy wiatrakowej jest w przedmiotowej sprawie niezbędne i proporcjonalne, mimo iż z uwagi na krajowe uwarunkowania geograficzne i urbanistyczne dopełnienie wymagań stawianych przez art. 4 ustawy wiatrakowej jest w większości przypadków nieosiągalne, co skutkuje marginalizacją farm wiatrowych jako źródła energii;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 lit. f oraz art. 5 Dyrektywy 2015/1535, art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej oraz art. 91 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia zasady notyfikacji i wprowadzenia przepisu technicznego bez odpowiednich procedur;

6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 15 ust. 1 akapit pierwszy oraz art. 3 ust. 1 akapit pierwszy Dyrektywy 2018/2001, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na:

a) uznaniu, że w przedmiotowej sprawie zachowane zostały zasady proporcjonalności i niezbędności pozwalające na wdrożenie zasady "efektywność energetyczna przede wszystkim" w kontekście elektrowni wiatrowych, skutkiem czego doszło do marginalizacji udziału farm wiatrowych w krajowej produkcji energii;

b) uznaniu, że słusznie w niniejszej sprawie zastosowano art. 4 ustawy wiatrakowej, w sytuacji, gdy powyższe prowadzi wprost do marginalizacji użytkowania turbin wiatrowych, co stanowi zagrożenie dla dywersyfikacji źródeł energii, a w konsekwencji dla bezpieczeństwa energetycznego państwa oraz osiągnięcia przez Polskę określonego progu minimalnego w zakresie udziału energii ze źródeł odnawialnych w końcowym zużyciu energii brutto w 2030 r.;

7) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 3b ustawy wiatrakowej w zw. z art. 4 ustawy wiatrakowej, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na zastosowaniu art. 4 ustawy wiatrakowej, w sytuacji, gdy zgodnie z art. 13 ust. 3b ustawy wiatrakowej, przy zmianie albo wydaniu nowej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organy wydające takie decyzje nie stosują wymogów określonych w art. 4 ustawy wiatrakowej, co prowadzi do wniosku, że wykładnia celowościowa oraz funkcjonalna art. 13 ust. 3b przemawiają za odstąpieniem od stosowania w niniejszej sprawie art. 4 ustawy wiatrakowej;

8) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 15 ust. 2 lit. a dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2006/123/WE z dnia 12 grudnia 2006 r. dotyczącej usług na rynku wewnętrznym (dalej w skrócie: "Dyrektywa 2006/123/WE"), poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że wymagania wskazane w art. 4 ustawy wiatrakowej nie są dyskryminujące;

II) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez przyjęcie, że w sprawie nie zebrano całości materiału dowodowego, mimo iż organy administracji, jak również Sąd pierwszej instancji, posiadały dostateczny materiał dowodowy pozwalający na dokonanie ustaleń w przedmiocie uznania, że wprowadzenie art. 4 ustawy wiatrakowej skutkuje marginalnym zastosowaniem turbin wiatrowych;

2) art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., poprzez nieuzasadnione uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez RDOŚ, mimo wystąpienia przesłanek pozwalających na merytoryczne rozpoznanie sprawy przez Sąd pierwszej instancji;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów oraz brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, a także zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia istotnych dla niniejszej sprawy okoliczności faktycznych i prawnych, a w konsekwencji:

a) błędne i dowolne przyjęcie, iż na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie jest możliwe uznanie, że wskazane w art. 4 ust. 1 ustawy wiatrakowej odległości dla lokalizacji elektrowni wiatrowych od budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, wpływają na marginalizację zastosowania i użytkowania w Polsce turbin wiatrowych, podczas gdy wejście wskazanych przepisów w życie spowodowało gwałtowne i nagłe zatrzymanie rozwoju tego typu inwestycji praktycznie do marginalnych wielkości;

b) błędne i dowolne przyjęcie, iż wskazane w art. 4 ust. 1 ustawy wiatrakowej wymagania są uregulowaniami niezbędnymi i proporcjonalnymi z punktu widzenia więżącego Polskę krajowego celu ogólnego, polegającego na dbaniu o to, aby udział energii ze źródeł odnawialnych w końcowym zużyciu energii brutto w 2030 r. osiągnął próg minimalny wynoszący dla Polski 32% końcowego zużycia energii w 2030 r., jak również z punktu widzenia aktualnych celów zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego państwa oraz zwiększenia dywersyfikacji źródeł energii.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji GDOŚ z dnia 19 stycznia 2022 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Postanowieniem z dnia 11 października 2022 r. sygn. akt III OSK 2338/22 Naczelny Sąd Administracyjny umorzył postępowanie z wniosku Spółki o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zarzuty skargi kasacyjnej w tej sprawie sprowadzają się w istocie do dwóch zasadniczych zagadnień prawnych: zakwestionowania stanowiska WSA w Warszawie, według którego kwestie ograniczeń przewidzianych w art. 4 ustawy wiatrakowej i marginalnego użytkowania turbin wiatrowych, na skutek wprowadzenia zasady 10H, uzasadniały uchylenie decyzji organów obu instancji, celem przeprowadzenia ustaleń w tym zakresie przez organy administracji publicznej oraz błędu wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 13 ust. 3b w zw. z art. 4 ustawy wiatrakowej.

Odnosząc się do najdalej idącego zarzutu naruszenia art. 13 ust. 3b w zw. z art. 4 ustawy wiatrakowej, wskazać należy, że art. 13 ust. 3b tej ustawy, obowiązujący w dacie orzekania organu, stanowił: "W przypadku gdy wymagana będzie zmiana albo wydanie nowej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na potrzeby postępowań określonych w ust. 3a, organy wydające takie decyzje nie stosują wymogów określonych w art. 4, pod warunkiem że wydanie albo zmiana pozwoleń na budowę określonych w ust. 3a nie prowadzi do zwiększenia mocy zainstalowanej elektrycznej lub oddziaływań elektrowni wiatrowej na środowisko." Jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, powołany przepis ustawy wiatrakowej odwołuje się do sytuacji opisanej w art. 13 ust. 3a tej ustawy, gdzie z kolei znajduje się odesłanie do art. 13 ust. 3 ustawy wiatrakowej. Zgodnie z art. 13 ust. 3 ustawy wiatrakowej, postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, wszczęte i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy, prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych. Zatem wynikający z art. 13 ust. 3b ustawy nakaz stosowania przepisów dotychczasowych odnosił się do postępowań w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę, a nie spraw dotyczących wydania decyzji środowiskowych.

Odnosząc się natomiast do kwestii marginalnego użytkowania turbin wiatrowych na skutek wprowadzenia w Polsce zasady 10H, wskazać należy, że wyrok TSUE z dnia 28 maja 2020 r. C-727/17, podjęty w trybie prejudycjalnym, nie wywiera skutku erga omnes, jest jednak wiążący dla sądu, który zwrócił się z pytaniem oraz dla wszystkich sądów krajowych orzekających następnie w danej sprawie. Orzeczenie wstępne formułuje bowiem zasadę (motif) wyroku, pozostawiając sądowi krajowemu rozstrzygnięcie sprawy (dispositif). Związanie takie nie wynika wprost z art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, ale zostało przesądzone w orzecznictwie TSUE (postanowienie z dnia 5 marca 1986 r., C-69/85 Wünsche vs. Niemcy). Wykładnia prawa unijnego zawarta w wyroku prejudycjalnym TSUE jest skuteczna z mocą wsteczną (ex tunc). W związku z powyższym, prawomocnym wyrokiem z dnia 27 października 2020 r. w sprawie II SA/Ke 337/17 (a więc w sprawie, w której TSUE odpowiedział na zadane pytanie prejudycjalne) Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję organu pierwszej instancji o odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia w oparciu o analogiczne argumenty, jakimi posłużył się WSA w Warszawie w kontrolowanym obecnie wyroku. Należy jednak pamiętać, że zgodnie z doktryną acte éclairé, z wykładni dokonanej przez TSUE w odpowiedzi na pytanie prejudycjalne mogą korzystać wszystkie inne sądy krajowe, także sądy innych państw członkowskich (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 25 stycznia 2018 r., sygn. akt IV CSK 664/14, OSNC 2018/11/109 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2007 r., sygn. akt I FSK 1301/06). Stąd też nie ulega wątpliwości, że Sąd pierwszej instancji orzekający w tej sprawie miał możliwość oparcia swojego rozstrzygnięcia na wyroku TSUE z dnia 28 maja 2020 r. C-727/17.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela utrwalone w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym w prawie unijnym obowiązuje zasada autonomii proceduralnej państw członkowskich. Państwa członkowskie mają więc, co do zasady, swobodę w zakresie określania w prawie krajowym sposobu realizacji określonych obowiązków bądź uprawnień wynikających z prawa unijnego. W związku z tym orzeczenie przez TSUE, że sprawdzenie technicznego charakteru zastosowanych w sprawie przepisów ustawy wiatrakowej, a także niezbędności i proporcjonalności wprowadzonych w tej ustawie regulacji z punktu widzenia realizacji wiążącego Polskę krajowego celu ogólnego w zakresie odsetka produkcji energii ze źródeł odnawialnych – należy do sądu odsyłającego, należy odczytywać przez pryzmat specyfiki działania polskich sądów administracyjnych sprawujących kontrolę działalności administracji publicznej. Kompetencje merytoryczne należą bowiem do organów administracji publicznej, do których przy rozstrzyganiu indywidualnych spraw administracyjnych należy w tej sytuacji, w pierwszej kolejności, wykładnia prawa w procesie rozpatrywania takich spraw. Sąd administracyjny jedynie kontroluje stosowanie prawa, a więc również wykładnię prawa dokonaną przez organ. Nie jest rolą sądu administracyjnego ustalanie stanu faktycznego sprawy oraz dokonywanie własnych ustaleń poprzedzonych oceną dowodów. Takie działanie prowadziłoby bowiem do nieuprawnionego zastępowania organów administracji publicznej w ich działalności (por. wyroki NSA z dnia 18 września 2013 r., sygn. akt II GSK 89/11; 25 września 2013 r., sygn. akt: II GSK 380/11 i II GSK 760/11; 19 listopada 2013 r., sygn. akt II GSK 1751/12; 14 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 1527/12). W postępowaniu sądowoadministracyjnym nie dokonuje się ponownego ustalenia stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz jedynie ocenia, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym, a następnie czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego odpowiadającego poczynionym ustaleniom. Sądy administracyjne nie mogą zatem przejmować na siebie tych zadań, które należą do organów administracji publicznej. Jedynie w wąskim zakresie określonym w art. 145 § 3 i art. 145a § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny ma możliwość albo umorzenia postępowania administracyjnego albo zobowiązania organu do wydania decyzji lub postanowienia ze wskazaniem sposobu załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia, chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu. Ta ostatnia możliwość zachodzi jednak w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2 p.p.s.a. oraz gdy jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, co w tej sprawie nie miało miejsca. W konsekwencji wyroku TSUE z dnia 28 maja 2020 r. konieczne było zatem dokonanie w sprawie istotnych ustaleń faktycznych, które szczegółowo opisał Sąd pierwszej instancji. Nie były to oczywiście ustalenia faktyczne, które organy mogły uwzględnić wydając zaskarżoną decyzję, ale ustalenia faktyczne istotne z punktu widzenia wyroku TSUE. Stąd też zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie.

Z kolei odnosząc się do zarzutu podnoszącego niezasadne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, wskazać należy, że w dacie orzekania WSA w Warszawie od dnia wydania poprzedniej decyzji przez RDOŚ minęło już 8 lat, zaś od sporządzenia raportu prawie 9 lat. Ocena oddziaływania na środowisko winna cechować się aktualnością. Wspomniana zasada aktualności ocen środowiskowych znalazła wprost potwierdzenie w art. 8a ust. 6 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko 2011/52/UE (dodanym nowelą z 2014 r. na mocy dyrektywy 2014/52/UE). Wskazać również należy, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W tej sprawie, już po wydaniu wyroku przez Sąd pierwszej instancji, art. 4 ustawy wiatrakowej został zmieniony przez art. 1 pkt 6 ustawy z dnia 9 marca 2023 r. o zmianie ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 553). Zmiana ta stanowiła element większej zmiany ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych oraz niektórych innych ustaw, dokonanej wskazaną nowelizacją, ale istotna z punktu widzenia tej sprawy jest przede wszystkim zmiana w zakresie norm odległościowych, wynikająca z powołanego wyżej art. 1 pkt 6 ustawy nowelizującej. Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy nowelizującej, do postępowań w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla elektrowni wiatrowych, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej (a taką jest niniejsza sprawa, mając na uwadze wyroku Sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę), stosuje się przepisy ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych w nowym brzmieniu. Obiter dictum zauważyć należy, że uzasadnienie projektu ustawy nowelizującej zawiera stanowisko projektodawcy zarówno w zakresie technicznego charakteru obecnie obowiązujących norm odległościowych, jak i rozważania w zakresie przesłanek zmian wprowadzonych w przepisach ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, które w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przynajmniej częściowo powinny pomóc wyjaśnić wątpliwości wynikające z wyroku TSUE z dnia 28 maja 2020 r. C-727/17.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.