Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Cezary Kosterna (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 grudnia 2018 r. sygn. akt I SA/Kr 784/18 w sprawie ze skargi K. D. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 10 grudnia 2018 r. sygn. akt I SA/Kr 784/18 oddalił skargę K. D. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

K. D. (dalej: "Skarżąca" lub "Strona") wnioskiem z [...] lutego 2017r. zwróciła się o umorzenie należności z tytułu składek. W uzasadnieniu wniosku wskazała, że nie posiada możliwości finansowych na spłatę zadłużenia z powodu ciężkiej sytuacji materialnej i rodzinnej. Jest zatrudniona z wynagrodzeniem netto 1 459,48 zł. Działalności gospodarczej nie podjęła, nie zawiesiła tej działalności, więc narosły koszty. W toku postępowania Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Organ" lub "ZUS") ustalił, że zobowiązana nie posiada zaległości podatkowych, zadłużenie figurujące na koncie rozliczeniowym ZUS zostało skierowane na drogę przymusowego dochodzenia, doszło do zbiegu egzekucji administracyjnej z sądową. Zobowiązana oprócz wniosku nie przedłożyła żadnych innych dokumentów uzasadniających wniosek, mimo że została do tego wezwana.

Decyzją z [...] maja 2017r.r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Krakowie (dalej: "ZUS" lub "Organ") odmówił umorzenia należności z tytułu nieuregulowanych składek w łącznej wysokości 163 978,60 zł.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Strona podnosiła, że decyzja ZUS jest krzywdząca. Dodatkowo zwróciła uwagę na art. 1 ust. 1 ustawy z 9 listopada 2012r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek za do 28 lutego 2009r.okres od 1 stycznia 1999r. podnosząc, że ta ustawa abolicyjna winna mieć zastosowanie także do niej.

ZUS decyzją z [...] sierpnia 2017r. podjętą w wyniku ponownego rozpoznania sprawy utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję. Jako podstawę prawną wskazał: art. 138 §1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017r. poz. 1257 dalej: "kpa") w zw. z art. 83 ust. 4 ustawy z 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (. Dz.U. z 2016r. poz. 963 ze zm. dalej: "usus").

Organ uznał, że w sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. W sprawie nie wystąpiły też przesłanki wymienione w art. 28 ust. 3 pkt 1, 2, 4, 4a i 4b usus. Nie wystąpiła również przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 3 usus, ponieważ działalność gospodarcza jest nadal prowadzona. Nie wystąpiła także przesłanka wymieniona w art. 28 ust.3 pkt 5, ponieważ wobec należności z tytułu składek naczelnik urzędu skarbowego ani komornik sądowy nie stwierdzili jak dotąd braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Nie wystąpiła również przesłanka wymieniona w pkt 6, ponieważ nie jest wykluczone, że w postępowaniu egzekucyjnym uzyska się kwoty przekraczające wydatki egzekucyjne. ZUS wskazał też, że Gmina Miejska Kraków dokonała zabezpieczenia hipotecznego na lokalu mieszkalnym stanowiącym własność zobowiązanej, zatem zgodnie z 24 ust. 5 usus należności zabezpieczone hipoteką przymusową mogą być egzekwowane.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zobowiązana zarzuciła naruszenie art. 28 ust. 2 i 3 w zw z art. 32 usus, -art. 77 §1 kpa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 14 grudnia 2017r. sygn. akt: I SA/Kr 1081/17 uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję.

WSA wskazał, że wydanie decyzji w oparciu o art. 28 usus musi być poprzedzone prawidłowym ustaleniem okresów, za które należności nie uległy przedawnieniu i wysokości tychże zaległości. Wskazał na art. 24 ust. 4 usus stanowiący, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-6. Ustawa z 18 grudnia 2002r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 241, poz. 2074 ze zm., dalej: "ustawa zmieniająca") dokonała w art. 1 pkt 9 zmiany m.in. art. 24 ust. 4 usus, stanowiąc, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Zgodnie z art. 23 ustawy zmieniającej weszła ona w życie w dniu 1 stycznia 2003r. Ustawa zmieniająca nie zawiera wyraźnego uregulowania kwestii międzyczasowych co do przedawnienia należności wymagalnych przed dniem jej wejścia w życie. Przyjmuje się jednak, że upływ terminu przedawnienia, wynoszącego do 31 grudnia 2002 r. 5 lat, przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej powodował skutek wygaśnięcia zobowiązania; natomiast w przypadku, gdy zobowiązanie to przed 1 stycznia 2003r. (data wejścia w życie ustawy z 18 grudnia 2002r.) nie uległo przedawnieniu, to ma do niego zastosowanie zasada bezpośredniego działania ustawy nowej, co oznacza, że zobowiązanie z tytułu składek nieprzedawnionych przed 1 stycznia 2003r. ulega 10-letniemu przedawnieniu, a nie jak dotychczas- przedawnieniu 5-letniemu. Kolejna zmiana okresu przedawnienia została wprowadzona od 1 stycznia 2012 r. Z tym dniem na podstawie art. 11 pkt 1 ustawy z 16 września 2011r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz.U. Nr 232, poz. 1378) zmieniono treść art. 24 ust. 4 usus i skrócono okres przedawnienia składek na ubezpieczenia społeczne z 10 do 5 lat. Zgodnie z art. 27 powołanej ustawy, do przedawnienia należności z tytułu składek, o którym mowa w art. 24 ust. 4 ususu, którego bieg rozpoczął się przed 1 stycznia 2012r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z tym że bieg przedawnienia rozpoczyna się od 1 stycznia 2012r. WSA wskazał też, że na mocy art. 24 ust. 5b usus bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego, co wskazuje, że dane o wszczęciu i przebiegu postępowania egzekucyjnego są istotne dla oceny czy składki za dany okres są nadal wymagalne. WSA zalecił Organowi wyjaśnienie i wykazanie w decyzji, czy i w jakim zakresie zaległe należności uległy przedawnieniu, czy też nie, a w konsekwencji co w istocie jest przedmiotem sprawy.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, ZUS decyzją z [...] maja 2018r. nr [...], uchylił decyzję ZUS z [...] maja 2017r. w zakresie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za lipiec 2003r., maj 2004r., marzec 2005r. i styczeń 2006r. oraz ubezpieczenie zdrowotne za styczeń 2004r. i marzec 2004r. z uwagi na ich częściowe przedawnienie i w tym zakresie umorzył postępowanie w pierwszej instancji a w pozostałym zakresie utrzymał decyzję w mocy. Uzasadniając decyzję, organ administracji stwierdził, że należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i ubezpieczenie zdrowotne uległy częściowemu przedawnieniu i wskazano, w jakiej części uległy one przedawnieniu. Zadłużenie za okres od października 2002r. do sierpnia 2008r. i od września 2009r. do stycznia 2012r. objęte są postępowaniem egzekucyjnym, zatem bieg terminu przedawnienia został zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności egzekucyjnej.

Ustosunkowując się do wniosku o umorzenie tych należności, które są wymagalne i nieprzedawnione Organ wskazał, że są to następujące kwoty z tytułu składek na:

-ubezpieczenie społeczne: 114 120,58 zł,

-ubezpieczenie zdrowotne: 42 664,02 zł,

-Fundusz Pracy: 8 923,36 zł.

Zadłużenie zostało skierowane na drogę przymusowego dochodzenia i doszło do zbiegu egzekucji administracyjnej i sądowej. Organ wskazał, że zobowiązana nie prowadzi działalności gospodarczej, jest zatrudniona na podstawie umowy o pracę z wynagrodzeniem 1 459,48 zł, jest zgłoszona do ubezpieczenia jako pracownik z wynagrodzeniem netto 2 100,00 zł. Nie ma informacji czy prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe czy wspólnie z innymi członkami rodziny. Stałe wydatki to: 900,00 zł wyżywienie, 220,00 zł czynsz, 160,00 zł energia elektryczna, 260,00 zł ogrzewanie gazowe, 100,00 zł zakup leków. Zobowiązana oświadczyła, że ma zobowiązania pieniężne, w tym zaległości we wspólnocie mieszkaniowej, oraz z tytułu pożyczek w instytucjach bankowych i u najbliższych osób, lecz nie udokumentowała tego. Jest właścicielką lokalu mieszkalnego przy ul. K. [...] w K., na nieruchomości tej ustanowione są hipoteki na rzecz kilku wierzycieli.

Organ przywołał przepis art. 28 ust. 3 pkt 1- 6 usus i wskazał, że nie ma zastosowania art. 28 ust. 3 pkt 1 usus, jak również nie mają zastosowania do Skarżącej przesłanki wskazane w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4 i 4b usus, gdyż nie było prowadzone postępowanie upadłościowe ani likwidacyjne, a także przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 4a usus. Organ wskazał także, że nie można stwierdzić, czy zaistniały okoliczności, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 3, 5 lub 6 ususu. Naczelnik urzędu skarbowego lub komornik nie stwierdzili braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Zobowiązana posiada majątek nieruchomy.

Podsumowując Organ wskazał, że z tych powodów nie zachodzą wobec Skarżącej przesłanki pozwalające na stwierdzenie całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek, a to uniemożliwia pozytywne rozstrzygnięcie wniosku na podstawie art. 28 ust. 3 usus i wydanie decyzji o umorzeniu należności na tej podstawie.

Dalej Organ podał, że wobec braku przesłanki całkowitej nieściągalności, ZUS może umorzyć należności, jeśli stwierdzi, że z powodu sytuacji rodzinnej i stanu majątkowego dłużnik nie może opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Umorzeniem z tego powodu można objąć należności z tytułu składek ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek. Możliwość ta wynika z art. 28 ust. 3a usus i wydanego na tej podstawie rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003r., Nr 141, poz. 1365; dalej: "rozporządzenie w sprawie umarzania"). Jednak w ocenie ZUS do Skarżącej nie ma zastosowania przesłanka wskazana w §3 ust. 1 pkt 1 tego rozporządzenia, gdyż spłata zadłużenia nie pozbawi Strony możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Skarżąca utrzymuje się z pracy zarobkowej oraz ponosi koszty utrzymania i nie korzysta z pomocy dla osób nieposiadających środków na zaspokojenie podstawowych potrzeb egzystencjalnych. Dalej Organ wskazał, że do skarżącej nie ma zastosowania przesłanka wskazana w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie umarzania..

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję ZUS z 29 maja 2018r. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 28 ust. 2 i 3 w zw. z art. 32 usus, art. 77 §1 kpa poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie a wskutek tego oparcie decyzji na niepełnym materiale dowodowym.

Wniosła także o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z przesłuchania strony na okoliczność sytuacji życiowej, materialnej i majątkowej, która ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy oraz wykazania zasadności umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2018r. poz. 1369 ze zm. dalej: "ppsa").

Na wstępie wskazał, że wyrok z 14 grudnia 2017r. sygn. akt: I SA/Kr 1081/17 stał się prawomocny, a zgodnie z art. 153 ppsa, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażona w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W ocenie WSA zalecenia z tamtego wyroku zostały w pełni zrealizowane.

WSA wskazał, że o rozstrzygnięcie w sprawie umorzenia przedmiotowych należności należy do wyłącznej kompetencji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Sąd administracyjny nie ma uprawnień do merytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej, a więc i do umorzenia należności z tytułu składek. Niezależnie więc od rezultatu kontroli sądowej, jakiej poddawana jest zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja, nie istnieje możliwość orzeczenia przez Sąd o umorzeniu składek, a tego zdaje się oczekiwać Skarżąca domagając się w skardze uchylenia zaskarżonej decyzji i orzeczenia zgodnie z jego żądaniem.

WSA przytoczył treść mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa, w szczególności art. 24 ust. 2 i ust. 4, art. 28 ust. 1, art. 32 usus. Zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 28 ust. 1 usus, zaległości "mogą być umarzane", co wskazuje jedynie na możliwość umorzenia, a nie obligatoryjność umorzenia w przypadku wystąpienia przesłanek umorzenia. Oznacza to, że nawet jeżeli zaistnieje któraś z przesłanek, o których mowa w art. 28 ust. 3a ususu, to nie musi ona wywołać umorzenia należnych Zakładowi składek. Decyzja ZUS ma więc charakter decyzji uznaniowej, co nie oznacza zupełnej dowolności. Uznaniowy charakter decyzji nie zwalnia również organu od obowiązku przeprowadzenia postępowania w prawidłowy sposób. Wydanie decyzji musi być poprzedzone wyjaśnieniem okoliczności sprawy w zakresie przesłanek umorzenia i ich analizą, z zachowaniem wymogów proceduralnych. Dopiero, gdy w sprawie wystąpi chociażby jedna z ustawowych przesłanek umorzenia składek, ZUS orzeka w granicach uznania administracyjnego. W ocenie WSA Zakład Ubezpieczeń Społecznych prawidłowo uznał, że w sprawie nie wystąpiła żadna ze wskazanych przez Skarżącą przesłanek umorzenia należności z tytułu składek, wymienionych wart. 28 ust. 3a usus i w § 3 rozporządzenia o umarzaniu. Nie mogła znaleźć zastosowania norma prawna wyrażona w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie umarzania, albowiem Strona nie powołała się na okoliczność poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia. Podobnie nie zaszły przesłanki wymienione w § 3 ust. 1 pkt 3 tego rozporządzenia. W odniesieniu do tej przesłanki ZUS trafnie wskazał, że Skarżąca nie wskazywała na zły stan zdrowia, leczenie się czy też ponoszenie wydatków na leczenie.

Sąd I instancji odnosząc się do przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie umarzania wskazał, że w świetle tego przepisu, istotne jest dokonanie oceny, czy spłacenie należności pociągnęłoby dla Skarżącej zbyt ciężkie skutki, gdyż pozbawiłoby ją oraz rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Wskazując na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji zauważył, że w postępowaniu w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ciężar dowodzenia wskazanych przesłanek spoczywa na wnioskodawcy. Choć ciężar dowodu istnienia przesłanek umorzenia spoczywa, co do zasady, na wnioskodawcy, to jednak organ administracji odpowiada za prawidłowość przeprowadzonego postępowania dowodowego oraz rzetelność dokonanych ustaleń. Prawidłowość powyższych działań organu podlega kontroli sądowej, w ramach której sąd ocenia, czy materiał dowodowy zgromadzony został w sposób wystarczający dla ustalenia istnienia (lub nieistnienia) przesłanek umorzenia oraz czy został prawidłowo oceniony, a następnie, czy z oceny tej zostały wyciągnięte wnioski właściwe pod względem logicznym i pod względem prawnym.

Sąd I instancji, przytaczając ustalenia i rozważania ZUS co do wystąpienia przesłanki z §3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie umarzania uznał, że organ administracji przed wydaniem decyzji zgromadził i rozpatrzył materiał dowodowy dotyczący wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, w tym w szczególności okoliczności istotnych z punktu widzenia przepisu rozporządzenia o umarzaniu, a dotyczących możliwości zarobkowych Skarżącej, jej sytuacji rodzinne i majątkowej. W zaskarżonej decyzji poddano analizie dochody uzyskiwane przez Skarżącą oraz ponoszone przez nią stałe wydatki, ustalając, że Skarżąca posiada środki na zabezpieczenie niezbędnych potrzeb życiowych. ZUS dopuścił wszystkie dowody przedłożone przez Skarżącą na okoliczność jej sytuacji finansowej. WSA zauważył, że w § 3 rozporządzenia umorzenie należności z tytułu składek jest zastrzeżone dla sytuacji szczególnie trudnych. Odstąpienie od obowiązku regulowania należności z tytułu składek jest możliwe jedynie w sytuacji jednoznacznego stwierdzenia, że strona nie tylko obecnie, ale również w przyszłości, nie będzie miała możliwości spłaty zaległości, a taka sytuacja nie występuje. W ocenie Sądu I instancji zasadnie zatem ZUS uznał, że sytuacja materialna Skarżącej nie przemawia za całkowitym umorzeniem należności. WSA stwierdził, że analiza zebranego materiału nie wskazuje, by Skarżąca znajdowała się w stanie ubóstwa, czy w sytuacji, w której pomimo ograniczenia wydatków niebędących koniecznymi dla utrzymania, nie posiada środków na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. W ocenie WSA postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z zasadami określonymi w art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Organ działał na podstawie obowiązujących przepisów prawa, a przyjęte stanowisko zostało szczegółowo uzasadnione. Nie stwierdzono także uchybienia art. 8 kpa i art. 11 kpa.

K. D. zaskarżyła omówiony wyrok Sądu I instancji w całości.

Wyrokowi temu zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ppsa:

1) art. 7 oraz 107 § 3 kpa , albowiem organ nie dopełnił wymogu pełnego wyjaśnienia okoliczności sprawy zgodnie z zasadami wynikającymi z tych przepisów obligującymi organ do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, przytoczenia przepisów i wyjaśnienia podstawy rozstrzygnięcia albowiem organ nie wyjaśnił kluczowego dla sprawy zagadnienia jakim jest przedawnienie składek;

2) art. 8 kpa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy albowiem organ ustala okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz potrzebne dowody, a postępowanie powinien prowadzić w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, tymczasem w ocenie Skarżącej postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ oraz WSA budzi wiele zastrzeżeń, a przede wszystkim sprowadza się do błędnych konkluzji skutkujących brakiem umorzenia powstałych należności;

3) art. 77 § 1 kpa poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, a wskutek tego oparcie decyzji na niepełnym materiale dowodowym;

4) art. 28 ust. 2 i ust. 3a §3 w zw. z art. 32 ususu poprzez przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie sytuacja, w której znalazła się Skarżąca, nie wyczerpuje kryteriów niezbędnych do pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku na podstawie art. 28 usus, nie zachodzi całkowita nieściągalność składek, przez co nie zachodzą szczególne okoliczności z art. 28 ust. 2 usus, sytuacja Skarżącej nie ma trwałego charakteru, a jedynie przemijający charakter, istnieją realne szanse na odzyskanie należności od zobowiązanego, podczas gdy zgromadzony materiał dowodowy wykazuje odmienne, przeciwne okoliczności uzasadniające umorzenie powstałych należności;

5) art. 28 ust. 2 i ust. 3 w zw. z art. 32 usus poprzez przyjęcie, iż sytuacja materialna w jakiej znalazła się Skarżąca nie daje podstaw do przyjęcia, aby stwierdzić, że spłata zobowiązania z tytułu nieopłaconych należności mogłaby pociągnąć za sobą negatywne skutki w sferze socjalnej i bytowej Skarżącej i jej rodziny, oraz że trudności finansowe Skarżącej nie mają trwałego charakteru i spłata zaległości składkowych nie pozbawiłaby Skarżącej możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych, pomimo tego, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy ukazuje bardzo złą, wręcz drastyczną sytuacje Skarżącej i nie istnieją realne szanse na poprawę tej sytuacji, przez co Skarżąca jest zmuszona korzystać z pomocy mamy i brata;

6) niezastosowanie art. 7 kpa poprzez brak podjęcia z urzędu lub na wniosek wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Podnosząc te zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosła o zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania. Zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.

W piśmie stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, wniesionym po upływie 14-dniowego terminu od otrzymania odpisu skargi kasacyjnej, Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania. Nie żądał przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 ppsa nie występowała. Kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku może być zatem dokonana wyłącznie w zakresie zdeterminowanym podstawami, na których została oparta skarga kasacyjna. Skarga kasacyjna jest bowiem środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym, a jej granice wyznaczone są przez podstawy i wnioski. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie.

Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 ppsa, można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawa prawna skargi kasacyjnej polegająca na naruszeniu przepisów postępowania powinna zatem zawierać wskazania, w jakiej postaci przejawia się naruszenie prawa procesowego oraz uprawdopodobnienie istnienia potencjalnego związku przyczynowego między uchybieniem procesowym a rozstrzygnięciem sprawy. Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 ppsa skarga kasacyjna powinna zawierać nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, ale i ich uzasadnienie.

Skarga kasacyjna M. P. oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 ppsa. Autor skargi kasacyjnej nie wskazuje jednoznacznie, na czym w jego ocenie polegały naruszenia przepisów postępowania i jaki istotny wpływ na wynik sprawy miały mieć te naruszenia. Podnosząc zarzuty naruszenia prawa materialnego nie wskazuje, czy zarzuca błędna wykładnię przepisów prawa materialnego, czy niewłaściwe zastosowanie tych przepisów. Pozwala to Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na odniesienie się do tych zarzutów, których treść przy uwzględnieniu uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na ich jednoznaczne odczytanie.

Jako pierwsze należało rozpoznać zarzuty naruszenia prawa procesowego.

Pierwszy z tych zarzutów dotyczy naruszenia art. 7 oraz art. 107 § 3 kpa. Podnosząc zarzut naruszenia tych przepisów, autor skargi kasacyjnej zarzuca niewyjaśnienie kwestii przedawnienia składek. Zarzutu tego w ogóle nie uzasadnia, tym bardziej nie wskazuje, jaki wpływ na wynik sprawy miałoby mieć to uchybienie. Zarzut ten nie zasługiwał więc na uwzględnienie. Należy tylko zauważyć, że kwestia przedawnienia była przedmiotem rozważań przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 14 grudnia 2017 r. i ZUS uwzględnił umorzenie części należności w decyzji objętej kontrolą sądowoadministracyjną w sprawie niniejszej.

W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 ppsa zarzucono Sądowi I instancji naruszenie art. 7, 8, 77 § 1 (zarzuty z pkt 2, 3 i 6 petitum skargi kasacyjnej). poprzez: prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej, niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całości materiału dowodowego, nie uwzględnienie rzeczywistego, słusznego interesu strony, dokonanie błędnych ustaleń, że wykonanie nałożonego na Skarżącą obowiązku nie spowoduje dla niej zbyt ciężkich skutków. Jednocześnie autor skargi kasacyjnej nie wskazał jako naruszonych przez zaskarżony wyrok żadnego z przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi, w oparciu o którą Sąd I instancji dokonał kontroli legalności zaskarżonych decyzji organu rentowego. Tak postawione zarzuty procesowe nie zostały sformułowane prawidłowo. Wskazać w tym miejscu bowiem należy, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy, lecz jedynie ocenia, jak z tego obowiązku wywiązał się organ administracji (tak: uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09). A zatem jeżeli skarżący kasacyjnie podważa prawidłowość dokonanych przez organy rentowe ustaleń w ramach podstawy kasacyjnej wynikającej z art. 174 pkt 2 ppsa, winien postawić zaskarżonemu wyrokowi zarzuty naruszenia przepisów, w oparciu o które Sąd I instancji dokonał kontroli działalności administracji podatkowej tj. ustaw Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednakże mając na uwadze przedstawione w skardze kasacyjnej uzasadnienie postawionych zarzutów procesowych, z którego wynika, że Skarżąca w istocie kwestionuje ocenę legalności wydanych przez Organ decyzji o odmowie wnioskowanej ulgi w spłacie należności składkowych – jako dokonanej z naruszeniem ww. przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zakres niezbędnych ustaleń dla oceny zasadności rozstrzygnięcia w zakresie wniosku skarżącego o umorzenie zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wyznaczają przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Z art. 28 usus wynika, że należności z tytułu składek mogą być umarzane – na jego podstawie – wyłącznie w wymienionych w ust. 3, tj. w wypadkach całkowitej nieściągalności, której w sprawie niniejszej nie stwierdzono. Natomiast przepis art. 28 ust. 3a usus. ustanawia wyjątek od powyższej reguły i przewiduje możliwość umorzenia należności z tytułu składek pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Zgodnie z jego treścią, należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Rozporządzenie wykonawcze Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 28 ust. 3b usus w § 3 ust. 1 wskazuje, że ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Brak wystąpienia wskazanych w powyższym katalogu przesłanek zasadniczo wyklucza umorzenie należności przez ZUS, zaś stwierdzenie ich wystąpienia, nie obliguje do wydania decyzji umarzającej należności, lecz tylko umożliwia ZUS-owi wydanie takiej decyzji w ramach uznania administracyjnego. Treść powyższych przepisów rozporządzenia wykonawczego prowadzi do wniosku, że podstawa umorzenia należności ZUS została stworzona dla "uzasadnionych przypadków", a zatem wyjątkowych, powstałych z przyczyn obiektywnych, czy niezależnych od dłużnika.

Odnosząc się do postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu zaakceptowania decyzji organu wydanej naruszeniem art. 7, wskazać trzeba, że ustanowiona w art. 7 kpa i doprecyzowana w art. 77 § 1 kpa zasada prawdy obiektywnej nakłada na organ administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Trudno byłoby jednak przyjąć, aby w postępowaniu w przedmiocie umorzenia należności składkowych na podstawie przepisów art. 28 ust. 3a usus w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie umarzania, Zakład Ubezpieczeń Społecznych był obarczony obowiązkiem zbierania dowodów na okoliczność istnienia wspomnianych w tych przepisach przesłanek (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2317/13, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle art. 28 ust. 3a usus. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia, to ubiegający się o umorzenie należności z tytułu ubezpieczeń społecznych ma wykazać, że ze względu na stan majątkowy, sytuację rodzinną oraz zdrowotną nie jest w stanie opłacić tych należności, gdyż pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Skoro zobowiązany ma wykazać spełnienie przesłanek wymienionych w § 3 rozporządzenia będących podstawą dla organu rentowego do wydania decyzji o umorzeniu składek to oznacza, że ciężar dowodu w tym zakresie spoczywa na nim jako wnioskodawcy (por. wyroki NSA: z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 157/13; z dnia 13 marca 2014 r., sygn. II GSK 31/13; z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2132/11, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wynika to przede wszystkim z faktu, że umarzanie należności z tytułu składek jest wyjątkiem od zasady obowiązku ich opłacania. Ponadto to stronie znane są okoliczności, które uniemożliwiają jej uregulowanie zaległości (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2012 r., sygn. II GSK 149/1, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego autor skargi kasacyjnej nie podważył prawidłowości ustaleń faktycznych i nie wykazał dowolności w ich ocenie w zakresie ustalenia istnienia przesłanek umorzenia składek wskazanych w art. 28 ust. 3a usus. i § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie umarzania. To, że Skarżąca subiektywnie ocenia, że nie jest w stanie spłacać zaległości w jakiejkolwiek części jest sprzeczne z obiektywnymi, niekwestionowanymi ustaleniami co do tego, że ma stałe źródło dochodu w postaci wynagrodzenia ze stosunku pracy, posiada majątek w postaci mieszkania i jest prowadzone wobec niej postępowanie egzekucyjne, które nie zostało umorzone ze względu na bezskuteczność. Skarżąca zdaje się uważać, że niemożność spłacenia całego zadłużenia w aktualnej jej sytuacji, wynoszącego ok. 160 000 zł, stanowi podstawę do umorzenia zaległości. Tymczasem niemożność spłaty zadłużenia powinna odnosić się do sytuacji, gdy taka spłata nie jest możliwa nawet w części, przy uwzględnieniu możliwego obecnie i w przyszłości rozwoju sytuacji finansowej skarżącego. Sytuacja ta oczywiście może się również pogorszyć, ale wtedy powstać mogą nowe okoliczności uzasadniające umorzenie.

W rozpoznawanej sprawie zarzuty naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 8, art. 77 § 1 kpa) zostały powiązane ze stawianą przez Skarżącą tezą, że nie jest ona w stanie spłacić zaległości. Stanowisko Skarżącej sprowadza się do polemiki z poczynionymi ustaleniami. Skarga kasacyjna sprowadza się wyłącznie do próby podważenia oceny stanu faktycznego dokonanej przez organ administracji i zaakceptowanej przez Sąd I instancji, nie wykazując jednocześnie, że uregulowanie należności ubezpieczeniowych chociażby w części doprowadzi do niemożności zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych skarżącego. Okoliczność, że strona nie godzi się z wnioskami prawidłowo wyciągniętymi z oceny dowodów zgromadzonych w sprawie nie oznacza, iż dowody te nie zostały wyczerpująco przez Organ rozpatrzone, czy też dowolnie ocenione. Autor skargi kasacyjnej pomija, że ZUS podejmując zaskarżoną decyzję oceniał cały zebrany w sprawie materiał dowodowy. Uzasadnienie kontrolowanej decyzji wskazuje bowiem, że Organ poddał analizie całokształt materiału dowodowego w sprawie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena ta nie budzi wątpliwości co do rzetelności i obiektywizmu. Podzielić w tym zakresie należy zatem stanowisko Sądu I instancji, który trafnie podkreślił, że Skarżąca nie przedstawiła dowodów na poparcie swoich twierdzeń w zakresie ustalonego przez organ stanu faktycznego. Nie można też uznać trafności zarzutu, że nie uwzględniono interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Niewątpliwie interesem społecznym jest dążności do wyegzekwowania należnych zobowiązań publicznoprawnych, służących zaspokojeniu potrzeb społecznych. Interesowi społecznemu można przeciwstawić interes obywateli, ale tylko wtedy, gdy jest to słuszny interes obywateli. Tylko jednoznaczne wykazanie przesłanek umorzenia przewidzianych w art. 28 ust. 3a usus w związku z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie umarzania uzasadniałoby danie pierwszeństwa słusznemu interesowi obywateli przed interesem społecznym. Prawidłowości ustaleń, że takie przesłanki nie zachodziły, Skarżąca skargą kasacyjną nie podważyła.

Zatem zarzuty naruszenia art. 7, art. 7 i art. 77 § 1 kpa nie miały usprawiedliwionych podstaw. Uzasadnienie decyzji zawierało bowiem rozważania co do stanu faktycznego, wnioski wyciągnięte z zebranych dowodów oparte na rozważaniach ustalonego stanu faktycznego, oraz wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Stwierdzić zatem należy, że Sąd I instancji prawidłowo zaakceptował dokonaną przez organ ocenę, że w sprawie nie zachodziły przesłanki umorzenia należności na podstawie art. 28 ust. 3a usus, w związku z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Skarga kasacyjna nie podważyła skutecznie tej oceny. Również jako niezasadny ocenić należy postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego jako błąd subsumpcji, a zatem błędnego - zdaniem Skarżącej - niezastosowania wymienionych przepisów do stanu faktycznego sprawy. Zarzucając Sądowi I instancji w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 ppsa naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie wskazanych wyżej przepisów Skarżąca w istocie kwestionuje ustalenie ZUS, twierdząc że niezasadnie, naruszeniem tych przepisów nie zastosowano wobec niej wnioskowanej ulgi w postaci umorzenia należności składkowych.

Zarzutu naruszenia prawa materialnego nie można uzasadniać kwestionując ustalenia stanu faktycznego. Jeżeli w skardze kasacyjnej skutecznie tego nie uczyniono, jak też nie zakwestionowano przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę wydanych decyzji, Naczelny Sąd Administracyjny jest obowiązany przyjąć, że wnosząca skargę kasacyjną nie podważyła skutecznie ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Skoro autor skargi kasacyjnej w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 ppsa. nie podważył skutecznie ustalenia, że w sprawie Skarżącej brak jest podstaw do umorzenia należności z tytułu składek w świetle art. 28 ust 3 a usus w zw. z § 3 ust 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003r., skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1 ppsa, to nieuzasadnione są zarzuty podniesione w pkt. 4 i 5 petitum skargi kasacyjnej. .

Biorąc to wszystko pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd I instancji nie dopuścił się zarzucanych naruszeń prawa. Tym samym skargę kasacyjną, jako nie mającą usprawiedliwionych podstaw, na zasadzie art. 184 ppsa. należało oddalić

Sprawa został rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ppsa, ponieważ Skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawny, a przeprowadzenia rozprawy nie żądał też Zakład Ubezpieczeń Społecznych.