II SA/Kr 644/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2023-08-18	
Data wpływu	2023-05-29	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Anna Kopeć
Joanna Tuszyńska /przewodniczący sprawozdawca/
Paweł Darmoń	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	stwierdzono nieważność uchwały w części	
Sentencja
Dnia 18 sierpnia 2023 r. r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: WSA Paweł Darmoń Asesor WSA Anna Kopeć Protokolant: starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwo S. z siedzibą w K. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 8 czerwca 2022 r. nr LXXXVII/2426/22 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru " Piaski Wielkie- etap A" I. stwierdza nieważność § 22 zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w zakresie wyznaczenia na działkach o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]-obręb [...] jednostka ewidencyjna P. oraz [...], [...] i [...]-obręb [...] jednostka ewidencyjna P. "Terenów zieleni urządzonej", oznaczonych symbolami ZP.5,ZP.7 i ZP.8; II. w pozostałej części oddala skargę; III. zasądza od Gminy Miasta Kraków na rzecz skarżących Przedsiębiorstwo S. z siedzibą w K., M. S. i P. S. solidarnie kwotę 1431 zł ( tysiąc czterysta trzydzieści jeden złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Pismem z dnia 24 kwietnia 2023 r. Przedsiębiorstwo S. z siedzibą w K. , M. S. i P. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 8 czerwca 2022 r. nr LXXXVII/2426/22 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Piaski Wielkie – Etap A". Zaskarżonej uchwale zarzucili naruszenie:

- art.140 K.c. w zw. z art.31 ust.3 oraz art.64 ust.2 i ust.3 Konstytucji oraz art.64 ust.2 w zw. z art.3 ust.1 oraz art.4 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuprawnione i w pełni niecelowe ograniczenie własności skarżących, w stopniu wykraczającym poza władztwo planistyczne gminy,

- art.20 ust.1 w zw. z art.9 ust.4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uchwalenie planu miejscowego, którego ustalenia w zakresie niewyznaczenia drogi o klasie Z (droga zbiorcza) łączącej ul. K. i ul. R. są niezgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa, w którym to dokumencie na granicy jednostek urbanistycznych nr [...] i nr [...] wyznaczono korytarz podstawowego układu drogowo-ulicznego, stanowiący planowane połączenie ul. K. z ul. R. - w klasie Z,

- art.15 ust.2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez wadliwe określenie zasad kształtowania przestrzeni publicznych na terenie objętym ustaleniami planu, w tym brak określenia zasad umieszczania w przestrzeni publicznej obiektów małej architektury oraz reklam,

- art. 17 pkt 5 w zw. z art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieprawidłowe sporządzenie prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, polegające na braku uwzględnienia w prognozie konieczności wypłaty odszkodowań z tytułu obniżenia wartości nieruchomości w związku z wejściem w życie planu miejscowego.

Stwierdzając, że przedstawione uchybienia wskazują na istotne naruszenie trybu i zasad sporządzania planu miejscowego, skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości lub ewentualnie w części w zakresie dotyczącym działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr.[...] P. oraz [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr.[...] P. z wyłączeniem terenu zabudowy usługowej U.2 wyznaczonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru "Piaski Wielkie - etap A" oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że:

- własnością Przedsiębiorstwo S. z siedzibą w K. są działki: [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr.[...] P. oraz [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] P. ,

- własnością P. S. są działki nr [...] obr. [...] P.,

- własnością M. S. są działki nr [...] obr. [...] P..

Wymienione nieruchomości skarżących znajdują się na obszarach oznaczonych w załączniku graficznym do planu miejscowego jako ZP.5, ZP.7 i ZP.8 - tereny zieleni urządzonej o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępne parki. Jedynie niewielka część z powyżej wymienionych działek została objęta granicami obszaru oznaczonego symbolem U.2 - tereny zabudowy usługowej.

Ustalenia planu uniemożliwiają realizację planowanej przez skarżących inwestycji, polegającej na budowie zespołu budynków wielorodzinnych z usługami.

Wnioski i uwagi skarżących zgłoszone do projektu planu nie zostały uwzględnione.

Zdaniem skarżących kwestionowana uchwała została podjęta z naruszeniem zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z przekroczeniem władztwa planistycznego gminy, a to w związku z ograniczeniem prawa własności skarżących, które nie było konieczne, nieproporcjonalne do zamierzonego celu, a które nastąpiło bez należytego wyważenia indywidualnego interesu skarżących i interesu publicznego. Zdaniem skarżących niedopuszczalne jest przerzucanie na prywatnych właścicieli gruntów realizacji zadań gminy w postaci urządzania terenów rekreacyjnych, zieleni gminnej i zadrzewień.

Uzasadniając sprzeczność zaskarżonej uchwały ze Studium, skarżący podnieśli, że działki skarżących położone w obszarze planu na terenie zieleni urządzonej, w Studium zostały przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną oznaczoną symbolem MW oraz zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i wielorodzinną o niskiej intensywności o symbolu MNW. Podali także, że dla jednostki nr 52 Studium (Tom III str.289) wskazano, że rejon ul. S. W. przeznaczony jest do zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej jako kontynuacja zabudowy os. R.. Nieruchomości skarżących znajdują się przy tej ulicy. Zatem przeznaczenie ich w kwestionowanych planie pod zieleń publiczną rażąco narusza Studium. Zapisy Studium narusza także zaniechanie wyznaczenia drogi zbiorczej łączącej ul. K. z ul. R.. Na stronie 186 tomu III Studium wskazano bowiem, że droga ta jest elementem podstawowego układu komunikacyjnego planowanego w jednostkach urbanistycznych nr [...] i [...].

W dalszej części uzasadnienia skargi przedstawiono również argumenty przemawiające za przyjęciem naruszenia trybu sporządzania planu, a to wadliwości prognozy finansowej.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie. Przyznała, że skarżący są właścicielami wymienionych w skardze działek. Wskazała, że fragmenty niektórych z nich znajdują się w granicach planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dla wybranych obszarów przyrodniczych Miasta Krakowa - etap A" oraz obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Piaski Wielkie – Etap B".

Następnie organ przedstawił przebieg postępowania planistycznego.

W dniu 13 grudnia 2019 r. Prezydent Miasta Krakowa ogłosił o przystąpieniu do sporządzenia planu. Ogłoszenie to zostało zmienione w dniu 20 grudnia 2019 r. Ukazało się także stosowne obwieszczenie. W ogłoszeniu określono termin składania wniosków do planu - do dnia 28 lutego 2020 r.

Zarządzeniem Nr 2694/2020 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 22 października 2020 r. rozpatrzono wnioski złożone do planu.

W dniu 6 listopada 2020 r. przekazano projekt planu do opiniowania i uzgodnień ustawowych.

W dniu 5 lutego 2021 r. Prezydent Miasta Krakowa ogłosił i wydał stosowne obwieszczenie o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Wyłożenie miało miejsce od 15 lutego do 15 marca 2021 r. Uwagi do wyłożonego projektu planu mogły być składane do dnia 29 marca 2021 r.

W dniu 23 lutego 2021 r. odbyła się dyskusja publiczna nad rozwiązaniami przyjętymi w wyłożonym projekcie planu.

Zarządzeniem Nr 1042/2021 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 19 kwietnia 2021 r. rozpatrzono uwagi złożone do wyłożonego projektu planu.

Następnie w dniu 18 czerwca 2021 r. kolejną edycję projektu planu przekazano do ponownego opiniowania i uzgodnień ustawowych.

W dniu 30 lipca 2021 r. ogłoszono i obwieszczono o ponownym wyłożeniu do publicznego wglądu części projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Drugie wyłożenie miało miejsce od 9 sierpnia do 6 września 2021 r. Termin składania uwag do ponownie wyłożonej części projektu planu upływał 20 września 2021 r.

Dyskusja publiczna nad rozwiązaniami przyjętymi w ponownie wyłożonej części projektu planu odbyła się w dniu 31 sierpnia 2021 r.

Zarządzeniem Nr 2828/2021 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 11 października 2021 r. rozpatrzono uwagi złożone do ponownie wyłożonej części projektu planu.

W dniu 29 października 2021 r. przekazano pod obrady Rady Miasta Krakowa projekt uchwały w sprawie uchwalenia planu (Zarządzenie Nr 3051/2021 Prezydenta Miasta Krakowa) oraz projekt uchwały w sprawie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa uwag złożonych do projektu planu (Zarządzenie Nr 3052/2021).

W dniu 17 listopada 2021 r. odbyła się sesja Rady Miasta Krakowa, podczas której przeprowadzono pierwsze czytanie projektu uchwały w sprawie uchwalenia planu oraz czytanie i głosowanie nad projektem uchwały w sprawie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa uwag złożonych do projektu planu. Rada podjęła uchwałę Nr LXXII/2034/21.

Podczas sesji Rady Miasta Krakowa w dniu 1 grudnia 2021 r. odbyło się drugie czytanie projektu uchwały w sprawie uchwalenia planu. Rada zadecydowała o odesłaniu projektu do projektodawcy.

W dniu 27 grudnia 2021 r. przekazano pod obrady Rady Miasta Krakowa projekt uchwały w sprawie zmiany uchwały Nr XXX/778/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu (Zarządzenie Nr 3789/2021 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 27 grudnia 2021 r.). W dniu 12 stycznia 2022 r. Rada Miasta Krakowa podjęła w tej sprawie uchwałę Nr LXXVI/2138/22.

Następnie przekazano pod obrady Rady Miasta Krakowa projekt uchwały zmieniającej uchwałę Nr LXXII/2034/21 Rady Miasta Krakowa z dnia 17 listopada 2021 r. w sprawie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa uwag złożonych do projektu planu (Zarządzenie Nr 924/2022 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 12 kwietnia 2022 r.) W dniu 27 kwietnia 2022 r. odbyło się czytanie i głosowanie nad projektem uchwały. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę Nr LXXXIII/2382/22.

Kolejno przekazano pod obrady Rady Miasta Krakowa projekt uchwały w sprawie uchwalenia planu (Zarządzenie Nr 1038/2022 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 26 kwietnia 2022 r.) Podczas sesji Rady Miasta Krakowa w dniu 11 maja 2022 r. odbyło się pierwsze czytanie projektu uchwały w sprawie uchwalenia planu. Drugie czytanie i głosowanie nad projektem uchwały w sprawie uchwalenia planu odbyło się w dniu 8 czerwca 2022 r. W tym też dniu Rada podjęła uchwałę Nr LXXXVII/2426/22.

Ogłoszenie w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego nastąpiło w dnia 20 czerwca 2022 r., poz. 4217.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art.140 K.c. w zw. z art.31 ust.3 oraz art.64 ust.2 i ust.3 Konstytucji oraz art.64 ust.2 w zw. z art.3 ust.1 oraz art.4 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ ogólnie powołał się na prawną możliwość ingerencji gminy w przysługujące jednostce prawo własności, jednakże bez żadnego odniesienia się do realiów faktycznych sprawy.

W ustosunkowaniu się do zarzutu skargi naruszenia art.20 ust.1 w zw. z art.9 ust.4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ wskazał, że nieruchomości objęte zakresem skargi znajdują się w obszarach, dla których dokument Studium przewiduje jako kierunki zagospodarowania: MNW, KD, ZU, MW. Dla terenów oznaczonych symbolami MNW i MW funkcją dopuszczalną jest zieleń urządzona i nieurządzona m. in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej.

Nieruchomości skarżących położone są w obszarach oznaczonych w kwestionowanym planie miejscowym symbolami ZP.5, ZP.7 i ZP.8. Organ wyjaśnił, że zostały one wyznaczone zgodnie z funkcją dopuszczalną terenów określonych w Studium symbolami MNW i MW oraz zgodnie z zasadą wyrażoną w pkt 7 w sekcji III.1.2. tomu III Studium, że w przypadku wydzielenia funkcji dopuszczalnej z wyznaczonej kategorii terenu, udział tej funkcji dopuszczalnej nie może przekroczyć wielkości 50% powierzchni wydzielonego terenu. Nadto konieczne było zapewnienie ciągłości systemu zieleni miejskiej w tym rejonie. Przyjęte rozwiązanie pozostaje w harmonii z rozwiązaniami planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dla wybranych obszarów przyrodniczych Miasta Krakowa - etap A".

Organ stwierdził także, że w planie zastosowano się do zasady wyrażonej w pkt 1 sekcji III.1.2. tomu III Studium, w myśl której granice oddzielające tereny przeznaczone do zabudowy i zainwestowania od terenów wolnych od zabudowy należy traktować jako niezmienne, nieprzekraczalne i niepodlegające korektom przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Organ wyjaśnił też, że opisana w skardze droga zbiorcza została poprowadzona poza kwestionowanym planem - od strony północno-wschodniej.

W zakresie zarzutu naruszenia art.15 ust.2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ stwierdził, że jest on niezasadny, gdyż na podstawie art.37a tej ustawy zagadnienia te zostały uregulowane w tzw. uchwale krajobrazowej przyjętej uchwalą Rady Miasta Krakowa nr XXXVI/908/20 z dnia 26 lutego 2020 r.

Organ nie zgodził się również z zarzutem wadliwości prognozy finansowej i tezą, że musi być ona sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego. Kwestionowany plan utrzymał dotychczasowy sposób zagospodarowania nieruchomości skarżących, tak więc zgodnie z aktualnym brzmieniem art.37 ust.11 u.p.z.p. wartość nieruchomości określa się na podstawie dotychczasowego sposobu faktycznego sposobu użytkowania terenów albo na podstawie dotychczasowego przeznaczenia wynikającego z uprzedniego planu miejscowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Na podstawie art.1 § 1 i § 2 z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2021.137 t.j.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Z kolei zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Dz.U.2022.329 t.j.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sądowa kontrola legalności obejmuje m.in. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej i polega na badaniu zgodności kwestionowanego skargą aktu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten determinuje legitymację skargową, a także - zwłaszcza w przypadku kontroli aktów prawa miejscowego takich jak uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego.

Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem; w konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Także potencjalne naruszenia procedury planistycznej mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem prawnym skarżącego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17, CBOSA oraz powołane tam orzecznictwo). W tym kontekście trzeba też dostrzegać różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi, w szczególności zaś stwierdzenia nieważności uchwały - ta podstawa zależy jeszcze od czegoś więcej, mianowicie od naruszenia obiektywnego porządku prawnego.

Skarżący jako użytkownicy wieczyści wymienionych w skardze działek mają oczywisty interes prawny we wniesieniu skargi. Nie ulega wątpliwości, że ich interes prawny w związku z przeznaczeniem tych działek w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zieleń, z wykluczeniem zabudowy, został naruszony. Należało zatem uznać, że skarżący posiadają legitymację do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.

Stwierdzenie przez sąd naruszenia interesu prawnego skarżących na skutek podjęcia zaskarżonej uchwały otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Przepis art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm.) stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Zasady sporządzania planu miejscowego dotyczą treści merytorycznej, a więc jego zawartości, kwestii nienaruszenia ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz stanowiska organów uzgadniających i opiniujących, nieprzekroczenia władztwa planistycznego oraz zachowania standardów dokumentacji planistycznej.

Tryb sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na uchwaleniu planu. Zaniechanie którejś z czynności może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części.

Sąd nie dostrzegł istotniejszego naruszenia trybu sporządzania zaskarżonego planu miejscowego. Wszystkie czynności nakazane przepisem art.17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały przeprowadzone.

Nieruchomości skarżących znajdują się na obszarach oznaczonych w załączniku graficznym do planu miejscowego symbolami: ZP.5, ZP.7 i ZP.8. Zgodnie z § 22 ust. 1 zaskarżonej uchwały znajdują się one w "Terenach zieleni urządzonej", o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępne parki. Z § 22 ust.2 uchwały wynika, że w terenach ZP.5 i ZP.7 dopuszcza się lokalizację: a) placów zabaw (ogródków jordanowskich), b) terenowych urządzeń i obiektów sportu i rekreacji, takich jak niezadaszone boiska do gier i siłownia na świeżym powietrzu, w terenach ZP.5 i ZP.7 wybiegów dla psów, w terenach ZP.8 pomostów, a w terenie ZP.5 miejsc postojowych naziemnych wraz z niezbędnym dojazdem w obrębie określonej na rysunku planu strefy dopuszczonej lokalizacji miejsc postojowych. W myśl § 22 ust.3 uchwały w terenach ZP.5, ZP.7 i ZP.8 dopuszcza się zalesienia. Stosownie zaś do § 22 ust.4 w terenach ZP.5, ZP.7 i ZP.8 minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego wynosi 90%.

Ustalenia te wykluczają zatem możliwość zabudowy tych terenów.

Należy zgodzić się z zarzutem skargi, że zaskarżona uchwała narusza prawo użytkowania wieczystego przysługujące skarżącym, gdyż Rada Miasta Krakowa przekroczyła przysługujące jej władztwo planistyczne. Prawo własności (i wynikająca z tego prawa wolność zabudowy) zostało objęte ochroną norm konstytucyjnych. Zgodnie z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP: "Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia". Stosownie do art.233 kodeksu cywilnego w granicach, określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób. W tych samych granicach użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać.

Wynikające z własności, czy z użytkowania wieczystego prawa podmiotowe nie mają jednak charakteru absolutnego i doznają szeregu ograniczeń, przy czym w myśl art. 64 ust. 3 Konstytucji RP: "Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności." Z kolei granice ingerencji w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw zostały wytyczone konstytucyjną zasadą proporcjonalności. Zatem ograniczenie sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości, które dokonuje się, stosownie do art. 6 ust. 1 u.p.z.p. również ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, może być ustanawiane, zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, jako konieczne z uwagi na bezpieczeństwo i porządek publiczny, ochronę środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i prawa innych osób. Ograniczenie to nie może jednak naruszać istoty tego prawa (por. wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2931/19, LEX nr 3427001).

Przepis art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. obliguje organy planistyczne do uwzględniania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawa własności. Wprawdzie nie oznacza to, że ustalenia planu nie mogą w żaden sposób wkraczać w sferę praw podmiotowych właściciela nieruchomości. Art. 6 ust. 1 u.p.z.p. stanowi wprost, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Kształtowanie wykonywania prawa własności, będące de facto ograniczaniem wykonywania tego prawa, musi być jednak uzasadnione i mieścić się w granicach obowiązującego porządku prawnego. (wyrok NSA z dnia 19 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1518/21, LEX nr 3447858).

O przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić wówczas, gdy rozwiązania planistyczne są dowolne i pozbawione uzasadnienia merytorycznego. W istotę bowiem władztwa planistycznego gminy włączone jest uprawnienie, polegające na legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. W ramach realizacji tego uprawnienia gmina zobowiązana jest do kierowania się interesem publicznym oraz odpowiednim jego wyważeniem w odniesieniu do interesu prywatnego, przy jednoczesnym uwzględnieniu zasady niedyskryminacji, proporcjonalności i racjonalnego postępowania w perspektywie oddziaływania na prawo własności.

W ocenie Sądu Rada Miasta Krakowa przekroczyła przysługujące jej na mocy art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p. władztwo planistyczne, ponieważ nie wyważyła prawidłowo interesu publicznego i interesu prywatnego i nie zastosowała zasady proporcjonalności, wyrażającej zakaz nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Tymczasem, tak jak prawo własności (użytkowania wieczystego) nie jest prawem absolutnym, tak i tak zwane władztwo planistyczne gminy (organów gminy) nie jest władztwem nieograniczonym. Organ uchwalający akt planistyczny ma obowiązek szukania rozwiązań, które godzą sprzeczne interesy tj. sprzeczność interesu publicznego z potrzebami właścicieli nieruchomości. Ustawodawca nie przewidział prymatu interesu zbiorowego nad prywatnym. Organy gminy mają obowiązek wnikliwego badania interesu publicznego i indywidualnego, a rozważania w tym zakresie powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu przyjętych rozwiązań planistycznych. Gmina ma przy tym obowiązek przestrzegania zasady praworządności, proporcjonalności czy równości.

W uzasadnieniu uchwały nie przeprowadzono żadnych rozważań w zakresie przeznaczenia nieruchomości prywatnych na zieleń urządzoną. Stwierdzono jedynie, że celem planu jest: 1) utrzymanie i kształtowanie ciągłości systemu zieleni miejskiej i ochrona cennych pod względem przyrodniczym terenów zieleni stanowiących element tzw. Z. P. P. – "N. P. P.", 2) wyznaczenie terenów ogólnodostępnych, służących wszystkim mieszkańcom, w tym terenów zieleni, sportu i rekreacji, atrakcyjnych przestrzeni publicznych, 3) określenie zasad zrównoważonego rozwoju przestrzenno-funkcjonalnego obszaru ze szczególnym uwzględnieniem integracji terenów zabudowanych z terenami zieleni, 4) określenie zasad kształtowania nowej zabudowy oraz stworzenie warunków dla uzupełnień zabudowy.

Z kolei w prognozie oddziaływania na środowisko (str.1957) podano, że podstawowe dane wykorzystane w opracowaniu zaczerpnięto z "Mapy roślinności rzeczywistej i wyznaczenia obszarów przyrodniczo najcenniejszych niezbędnych do zachowania równowagi ekosystemu miasta" oraz wydanego na jej podstawie "Atlasu roślinności rzeczywistej Krakowa". Według "Mapy roślinności" w obszarze opracowania w zdecydowanej przewadze dominują tereny spontanicznych zbiorowisk ruderalnych oraz zespoły zieleni towarzyszące zabudowie. W obszarze użytkowanym niegdyś głównie rolniczo, obecnie powierzchnie zajęte pod uprawy stanowią bardzo niewielki procent całości i skupione są w rejonie ulicy S. i ul. K. . Na działkach ostatnio uprawiana była kukurydza. Wśród pozostałości po uprawach rozwija się spontanicznie roślinność zielna charakterystyczna dla występujących gleb suchych, piaszczystych i ubogich w składniki pokarmowe a także typowa roślinność dla młodych odłogów.

W opracowaniu ekofizjograficznym podstawowym (str.3698) podano, że wg "Mapy roślinności rzeczywistej i wyznaczenia obszarów przyrodniczo najcenniejszych niezbędnych do zachowania równowagi ekosystemu miasta" w obszarze zasadniczo dominują dwie kategorie terenów "przeciętne przyrodniczo" oraz o "najwyższym" i "wysokim walorze przyrodniczym". Do tych dwóch ostatnich zaliczono dwa niewielkie płaty tożsame z wydzieleniami zespołów roślinnych: "łęg jesionowo-olszowy" oraz "łąka świeża rajgrasowa". Jak wynika z fragmentu mapy waloryzacji przyrodniczej przedstawionej w omawianym opracowaniu tereny kontrolowanego planu oznaczone symbolami ZP.5, U1, U2, ZP.7 w zdecydowanej większości położone są w terenie określonym na tej mapie jako "obszary przeciętne przyrodniczo". W opracowaniu ekofizjograficznym podstawowym zalecono jednakże, że "w celu ochrony najcenniejszych fragmentów obszaru wskazane jest całkowite wyłączenie ich z możliwości zabudowy (na mapie ekofizjografii tereny oznaczone jako: tereny wskazane do pełnienia funkcji ogólnodostępnych terenów zieleni z wiodącą funkcją rekreacyjną, tereny wskazane do pełnienia funkcji ogólnodostępnych terenów zieleni w systemie parków rzecznych, tereny wskazane do zachowania istniejącej zieleni), a dla terenu proponowanego użytku ekologicznego również ograniczenie zainwestowania rekreacyjnego do bezwzględnego minimum (na mapie ekofizjografii tereny oznaczone jako: wskazane do pełnienia funkcji ogólnodostępnych terenów zieleni z wiodącą funkcja przyrodniczą).

Na mapie opracowania ekofizjograficznego tereny kontrolowanego planu oznaczone symbolami ZP.5, U1, U2, ZP.7 oznaczone zostały jako tereny wskazane do pełnienia funkcji ogólnodostępnych terenów zieleni z wiodącą funkcją rekreacyjną. Pomimo takich sugestii, w kontrolowanym planie tereny te w części zostały przeznaczone na usługi: U1 i U2.

W dokumencie nazwanym "Podsumowanie strategicznej oceny oddziaływania na środowisko" (astr.3538) podano, że projekt planu częściowo tylko uwzględnia wskazania opracowania ekofizjograficznego, m.in. poprzez przeznaczenie części wskazanych terenów pod tereny zieleni urządzonej, o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępne parki. Wskazano też, że w projekcie planu przeznaczono znaczną część obszarów wskazanych do pełnienia funkcji przyrodniczych pod tereny inwestycyjne - rozwiązania te zostały podyktowane koniecznością spełnienia wymogu zgodności ustaleń z kierunkami wyznaczonymi w Studium. Widać tu pewną niekonsekwencję uchwałodawcy, bowiem część terenów najcenniejszych przyrodniczo przeznaczono pod tereny inwestycyjne, a tereny położone w "obszarach przeciętne przyrodniczo"- wyłączono od zabudowy.

W dokumencie "Uzasadnienie rozwiązań planistycznych zawartych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Piaski Wielkie – etap A" (str. 3316 dokumentacji planistycznej) wskazano, że w projekcie planu wyznaczone zostały tereny zieleni ZP.1-ZP.8 jako Tereny zieleni urządzonej, o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępne parki. Tereny ZP.4 - ZP.8 wyznaczono na terenach wskazanych w Studium pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną (MW), zabudowę mieszkaniową jednorodzinną lub wielorodzinną niskiej intensywności (MNW) oraz mieszkaniową jednorodzinną (MN), w ramach wydzielania dopuszczalnych funkcji uzupełniających. Tereny te wyznaczono w celu ochrony najcenniejszych walorów przyrodniczych i wykształcenia ciągłości systemu przyrodniczego w mieście, mają na celu umożliwienie realizacji parku wchodzącego w skład Z. P. P. – "N. P. P.".

Z zacytowanych wyżej opracowań przyrodniczych wynika jednakże, że działki skarżących nie znajdowały się w obszarach najcenniejszych walorów przyrodniczych.

Wreszcie, w dokumencie na stronie 3640 akt planistycznych podano, że w projekcie planu uwzględniono prawo własności przez "szczegółową analizę struktury własności oraz wskazanie działek należących do Gminy Miejskiej Kraków oraz Skarbu Państwa pod lokalizację inwestycji celu publicznego, w tym tereny zieleni urządzonej", a w prognozie skutków finansowych wskazano koszty ich wykupu. W związku z tym zauważyć należy, że w obszarze planu jedynie 0,19 % powierzchni stanowi własność Skarbu Państwa, a ok.9,1 % Gminy Kraków (str.3346).

Powyższe świadczy o zaniechaniu rzetelnego wyważenia interesów gminy i właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości, czego konsekwencją jest dokonanie oceny o przekroczeniu władztwa planistycznego przez Gminę.

Zwrócić również należy uwagę, że działki skarżących nie zostały objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "Dla wybranych obszarów przyrodniczych miasta Krakowa" - etap A, obejmujący 215 obszarów. W § 28, 29 i 30 uchwały wyznaczono kilkaset terenów zieleni, w tym teren znajdujący się wewnątrz obszaru kontrolowanego planu, oznaczony w Studium symbolem ZU.

Wyjaśnienie zawarte w "Uzasadnieniu rozwiązań planistycznych zawartych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Piaski Wielkie – etap A", że tereny ZP.4-ZP.8 wyznaczono na terenach wskazanych w Studium pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną (MW), zabudowę mieszkaniową jednorodzinną lub wielorodzinną niskiej intensywności (MNW) w ramach wydzielania dopuszczalnych funkcji uzupełniających, nie jest przekonujące. Charakterystyczne, że w dokumencie tym nie powołano się na konkretny zapis Studium, którego - zdaniem Sądu - po prostu nie ma.

Według Studium, o czym mowa będzie dalej, niedopuszczalne było wyznaczenie w ten sposób terenów zielonych. Zdaniem Sądu, bez dokonania zmiany Studium, nie jest możliwe zrealizowanie w planie miejscowym koncepcji Gminy w zakresie tworzenia terenów zieleni urządzonej.

Przystępując do oceny zarzutów skargi dotyczących sprzeczności zaskarżonego planu ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Miasta Krakowa przyjętego uchwałą Nr CXII/1700/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r, (dalej: Studium) na wstępie przytoczenia wymagają adekwatne postanowienia tego dokumentu.

Rozpoczynając analizę od postanowień ogólnych Studium, wskazać trzeba, że zgodnie z punktem II.1.1 sformułowane w zmianie Studium zasady polityki przestrzennej tworzą osnowę merytoryczną dla wszystkich ustaleń zawartych w dokumencie Studium, stanowiąc nadrzędne zasady interpretacyjne i wytyczne kierunkowe niezbędne do uwzględnienia w przyszłych pracach planistycznych.

Celem polityki przestrzennej jest stworzenie (Tom I) miasta przyjaznego mieszkańcom, atrakcyjnego dla zamieszkania i pobytu. Ma być on osiągnięty m.in. przez ograniczenie niekontrolowanego rozpraszania zabudowy na rzecz wykorzystania istniejących rezerw terenów przeznaczonych do zagospodarowania, a także działania rehabilitacyjne i rewitalizacyjne na terenach zdegradowanych i przekształcanie ich na nowe funkcje. Szczególną troską będą objęte wszelkiego rodzaju tereny zielone, umożliwiające publiczne użytkowanie przestrzeni (Tom II str.12).

Jak podano na stronie 39 Studium w ramach wydzielonych strukturalnych jednostek urbanistycznych wskazano kierunki zmian w przeznaczeniu terenów. Nie naruszają one kompetencji miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, czyli nie wkraczają szczegółowością ustaleń w sferę regulacji zastrzeżonych ustawowo dla m.p.z.p. Sterowanie przez gminę zmianami w przeznaczeniu terenów ma prowadzić przede wszystkim do ustalonych w Studium celów i zasad rozwoju, a w szczególności budowaniu zrównoważonej i policentrycznej metropolii spełniającej warunki miasta zwartego. W Studium określono, że ustalone w tym dokumencie linie rozdzielające tereny o różnym przeznaczeniu nie mają charakteru linii rozgraniczającej tereny o różnym przeznaczeniu określane w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Mają charakter linii oddzielającej tereny o różnej polityce dotyczącej zmian w przeznaczeniu terenów. Służą ustalaniu wytycznych do m.p.z.p. i mają być pomocne w sprawdzaniu, czy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego nie naruszają ustaleń polityki przestrzennej w zakresie kierunków zmian w przeznaczeniu terenów (Tom II str.39).

Na stronie 92 w punkcie II.5.3. Studium jako zasadę polityki przestrzennej w zakresie kształtowania systemu przyrodniczego i ochrony wartości przyrodniczych przyjęto realizację "Kompleksowego programu rozwoju zieleni miejskiej dla Krakowa" oraz ujętej w harmonogramie zadań w Programie Ochrony Środowiska dla miasta Krakowa na lata 2012-2015 koncepcji rozwoju i systemu zarządzania terenami zieleni miejskiej. Koncepcja ta powinna się opierać na czterech podstawowych założeniach: spójna, planowa i długoterminowa polityka rozwoju terenów zieleni, integracja rozproszonej struktury zieleni w ciągły system, tworzenie nowych terenów zieleni miejskiej w tym parków miejskich wg Listy rankingowej inwestycji miejskich w zakresie zieleni i ochrony terenów cennych przyrodniczo, zachowanie istniejących terenów zieleni miejskiej i ich rozwój. Nakazano uwzględnienie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego różnych form zieleni (istniejącej i planowanej). Nadto, na stronie 97 podano, że poza strefą kształtowania systemu przyrodniczego ochrona środowiska następować będzie przez zachowanie istniejących terenów zieleni urządzonej i terenów stanowiących rezerwę pod nowe tereny zieleni oraz odpowiednie kształtowanie zespołów zieleni urządzonej i nieurządzonej towarzyszącej zabudowie w obrębie korytarzy ekologicznych.

W tomie III punkcie 1.1. postanowiono, że ustalenia zmiany Studium, dotyczące kierunków zagospodarowania przestrzennego, zawarte w Tomie II i Tomie III wraz z rysunkiem Studium – plansze K1-K6 Studium muszą być przy sporządzaniu planów miejscowych uwzględniane łącznie. W oparciu o indywidualne cechy struktury przestrzennej i zróżnicowane zagospodarowanie obszarów miasta wyodrębniono 63 strukturalne jednostki urbanistyczne. Podział na strukturalne jednostki urbanistyczne ma na uwadze konieczność agregacji dotychczasowych jednostek urbanistycznych w większe zespoły, o zauważalnej jednorodności funkcjonalno-przestrzennej.

Ponadto, w wydzielonych strukturalnych jednostkach urbanistycznych wyznaczono obszary o zróżnicowanych głównych kierunkach zagospodarowania, poprzez przypisanie im wiodących funkcji (funkcje terenu). W ramach strukturalnej jednostki urbanistycznej zostały wyznaczone także standardy przestrzenne, wskaźniki zagospodarowania, zasady ochrony środowiska kulturowego i przyrodniczego, zasady kształtowania infrastruktury technicznej i układu komunikacyjnego oraz dopuszczalne zmiany parametrów zabudowy w planach miejscowych.

Zaakcentować również należy, że w pkt III.1.2. Studium wymieniono ogólne zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu w planach miejscowych, w tym:

1. Granice oddzielające tereny przeznaczone do zabudowy i zainwestowania od terenów wolnych od zabudowy w poszczególnych strukturalnych jednostkach urbanistycznych należy traktować jako niezmienne, nieprzekraczalne i niepodlegające korektom przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego;

2. Wyznaczone w strukturalnych jednostkach urbanistycznych tereny o głównych kierunkach zagospodarowania pod zabudowę mieszkaniową (MN, MNW, MW), usługowo-mieszkaniową (UM), usługi (U, UH), przemysł i usługi (PU) oraz infrastrukturę techniczną (IT) i tereny cmentarzy (ZC) nie mogą ulec zwiększeniu kosztem terenów nie inwestycyjnych – terenów zieleni urządzonej (ZU) i zieleni nieurządzonej (ZR) oraz wód powierzchniowych śródlądowych (W). Zasada ta nie dotyczy terenów wyznaczonych dla przebiegu komunikacji (KD) i kolei (KK);

3. Za zgodny ze Studium należy uznać takie ustalenie przebiegu drogi w planie miejscowym, które zachowuje kierunek przebiegu drogi oraz gwarantuje ciągłość układu komunikacyjnego, jego powiązanie z systemem zewnętrznym i zapewnienie obsługi komunikacyjnej obszaru planu miejscowego, jak i obszaru poza jego granicami;

4. Granice pomiędzy terenami inwestycyjnymi, o głównych kierunkach zagospodarowania pod zabudowę mieszkaniową (MN, MNW, MW), usługowo-mieszkaniową (UM), usługi (U, UH), przemysł i usługi (PU) oraz infrastrukturę techniczną (IT) i tereny cmentarzy (ZC) mogą ulegać wzajemnemu przesunięciu, niemniej zmiany w ten sposób wprowadzane, nie mogą powodować przyrostu poszczególnych terenów o więcej niż 20 % powierzchni wyznaczonego na rysunku studium terenu o danej funkcji;

5. Dla terenów inwestycyjnych, o głównych kierunkach zagospodarowania pod zabudowę mieszkaniową (MN, MNW, MW), usługowo-mieszkaniową (UM), usługi (U, UH), przemysł i usługi (PU), oraz infrastrukturę techniczną (IT) i tereny cmentarzy (ZC), wskaźnik intensywności zabudowy zostanie określony w planach miejscowych w oparciu o podane w kartach dla poszczególnych strukturalnych jednostek urbanistycznych;

6. Wskazany w poszczególnych strukturalnych jednostkach urbanistycznych dla terenów o różnych funkcjach udział funkcji dopuszczalnej w ramach funkcji podstawowej można zrealizować w planach miejscowych: poprzez wyznaczenie terenu zgodnego z funkcją dopuszczalną albo poprzez ustalenie przeznaczenia uzupełniającego, towarzyszącego przeznaczeniu podstawowemu - jednakże suma powierzchni tak wyznaczonych terenów nie może przekraczać wskaźnika funkcji dopuszczalnej, wskazanego w studium a odnoszącego się do powierzchni całego terenu o określonej funkcji zagospodarowania;

7. W przypadku wydzielenia funkcji dopuszczalnej z wyznaczonej kategorii terenu, udział tej funkcji dopuszczalnej nie może przekroczyć wielkości 50 % powierzchni wydzielonego terenu;

8. Sposób kształtowania funkcji podstawowej oraz dopuszczalnej, uściślają ustalenia kart dla poszczególnych strukturalnych jednostek urbanistycznych;

10. Dopuszcza się możliwość, by w ramach ustalonego w planie miejscowym przeznaczenia, odpowiadającego określonym w Studium głównym funkcjom zagospodarowania terenu, w każdym terenie mogły powstać obiekty i urządzenia budowlane infrastruktury technicznej oraz obiekty i urządzenia komunikacji, których parametry zabudowy zostaną doszczegółowione w planie miejscowym;

11. Ustalanie w planie miejscowym przeznaczenia terenu pod tereny infrastruktury technicznej oraz tereny komunikacji (drogi lokalne, dojazdowe, wewnętrzne, trasy i przystanki komunikacji szynowej (w tym metro), miejsca postojowe i garaże podziemne) jest zgodne z każdą z wyznaczonych w studium funkcji zagospodarowania terenów, ustaloną dla obszarów w poszczególnych strukturalnych jednostkach urbanistycznych;

12. Dopuszcza się w planie miejscowym, w przypadku wyznaczonych w studium terenów o głównym kierunku zagospodarowania pod tereny kolejowe albo tereny komunikacji, ustalenie przeznaczenia terenu pod tereny komunikacji poprzez ich wyznaczenie w terenach sąsiednich, o ile zostanie utrzymany kierunek rozwoju systemu komunikacji i jego powiązanie z systemem istniejącym. W takim przypadku, tereny o ustalonym w studium głównym kierunku zagospodarowania pod tereny kolejowe lub tereny komunikacji przeznacza się do zagospodarowania zgodnie z kierunkiem zagospodarowania określonym dla terenów bezpośrednio z nimi sąsiadującymi.

Zgodnie ze Studium (tom II str.5), dla każdej strukturalnej jednostki urbanistycznej zostały określone główne kierunki zmian w strukturze przestrzennej oraz zasady realizacji funkcji dopuszczalnych. Sformułowanie to o tyle nie jest ścisłe, że dla jednostek strukturalnych Nr 1, 2, 3, 18, 58 i 60 nie określono zasad realizacji funkcji dopuszczalnych.

Lektura całego tomu III Studium wskazuje zaś, że określone w ogólnych zasadach kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu sposoby wyznaczania w planach miejscowych terenu o funkcji dopuszczalnej odnoszą się w zasadzie wyłącznie do funkcji dopuszczalnej w postaci usług (jedynie w jednostce strukturalnej nr 4 określono również dopuszczalny udział funkcji dopuszczalnej - zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w terenach usługowych).

W kartach strukturalnych jednostek urbanistycznych Nr 33 i 52 nie określono natomiast, jak zresztą w żadnej z pozostałych 61 kart jednostek strukturalnych, udziału funkcji dopuszczalnej w postaci zieleni urządzonej i nieurządzonej w funkcji podstawowej.

Dlatego też uprawnione jest twierdzenie, że przytoczony wyżej punkt III.1.2. ust.6 Studium odnosi się jedynie do tych strukturalnych jednostek urbanistycznych, w których określony został procentowy udział funkcji dopuszczalnej w ramach funkcji podstawowej. Przykładowo, jeżeli dla jednostki Nr [...] udział zabudowy usługowej w terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW) określono do 40%, zastosowanie zasady wyrażonej w punkcie III.1.2. ust.6 Studium będzie oznaczało, że w planie można wydzielić teren zgodny z funkcją dopuszczalną (zabudowa usługowa), ale jego powierzchnia nie może przekroczyć 40% powierzchni terenu MW przewidzianego w Studium.

W ust. 7 tego punktu określono jeszcze jedno ograniczenie dotyczące wydzielania terenu zgodnego z funkcją dopuszczalną z terenu o różnych funkcjach. Udział funkcji dopuszczalnej nie może przekroczyć 50 % powierzchni wydzielonego terenu. Jeżeli zatem, zgodnie z bilansem terenu dla jednostki nr [...] powierzchnia terenu MW wynosi - 34,75 ha, to wydzielony teren zabudowy usługowej w terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW) nie mógłby przekroczyć 17,37 ha.

Zasady wydzielania terenu z funkcją dopuszczalną określone w cytowanych ustępach 6 i 7 punktu III.1.2. Studium nie mogą zatem odnosić się do funkcji dopuszczalnej w postaci zieleni urządzonej, gdyż dotyczą one sytuacji, gdy w kartach strukturalnych jednostek urbanistycznych określono procentowy udział funkcji dopuszczalnej w funkcji podstawowej. Skoro w żadnej z kart jednostek strukturalnych, udziału funkcji dopuszczalnej w postaci zieleni urządzonej i nieurządzonej w funkcji podstawowej nie określono, przedstawione zasady nie mogą mieć zastosowania do wydzielania terenu o funkcji dopuszczalnej w postaci zieleni urządzonej z terenu o funkcji podstawowej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW) oraz zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej niskiej intensywności (MNW).

Nawet przy przyjęciu przeciwnego założenia (że punkt 7 odnosi się również do funkcji dopuszczalnej w postaci "zieleni urządzonej"), analiza tego punktu prowadzi do wniosku, że nieprawidłowe jest rozumienie go w ten sposób, że jeżeli w jednostce strukturalnej wymieniono jako funkcję dopuszczalną zieleń urządzoną, to możliwe jest wydzielenie odrębnego terenu dla tej funkcji, ale jego powierzchnia nie może być większa niż 50% powierzchni terenu o funkcji głównej. Wszak w pkt 7 wyraźnie wskazano, że udział funkcji dopuszczalnej nie może przekroczyć 50 % powierzchni wydzielonego terenu. Oznacza to, że w wydzielonym terenie co najmniej 50% jego powierzchni odpowiada funkcji podstawowej, a zatem nie jest dopuszczalne wydzielenie odrębnego terenu z przeznaczeniem go w 100% na realizację funkcji dopuszczalnej.

Stosownie do zapisu punktu III.1.4 Studium, w celu tworzenia warunków dla zrównoważonego rozwoju funkcjonalnego i przestrzennego miasta wprowadza się kategorie terenów o zróżnicowanych funkcjach i kierunkach zagospodarowania do stosowania w planach miejscowych:

- MNW - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej niskiej intensywności. Funkcja podstawowa tego terenu to zabudowa mieszkaniowa niskiej intensywności realizowana jako zabudowa jednorodzinna (MN) lub zabudowa budynkami wielorodzinnymi o gabarytach zabudowy jednorodzinnej, realizowana jako domy mieszkalne z wydzielonymi ponad dwoma lokalami mieszkalnymi, wille miejskie; wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże, budynki gospodarcze) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie. Funkcja dopuszczalna to usługi inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, pozostałe usługi inwestycji celu publicznego, usługi: kultury, nauki, oświaty i wychowania, usługi sportu i rekreacji, usługi handlu detalicznego, usługi pozostałe, zieleń urządzona i nieurządzona m. in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej.

- MW - tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z funkcją podstawową - zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna wysokiej intensywności realizowana jako budynki mieszkaniowe wielorodzinne (m.in. kamienice w zwartej zabudowie o charakterze śródmiejskim, zabudowa osiedli mieszkaniowych, budynki wielorodzinne realizowane jako uzupełnienie tkanki miejskiej) wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie, zieleń urządzona i nieurządzona). Funkcję dopuszczalną określono jako usługi inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, pozostałe usługi inwestycji celu publicznego, usługi kultury, nauki, oświaty i wychowania, usługi sportu i rekreacji, usługi handlu detalicznego, usługi pozostałe, zieleń urządzona i nieurządzona m. in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej.

- ZU - tereny zieleni urządzonej - z funkcją podstawową: różnorodne formy zieleni urządzonej (w tym obejmującej parki, skwery, zieleńce, parki rzeczne), zieleń izolacyjna, zieleń forteczną, zieleń założeń zabytkowych wraz z obiektami budowlanymi, ogrody działkowe, ogrody zoologiczne i botaniczne. Funkcję dopuszczalną stanowi zabudowa realizowana jako terenowe obiekty i urządzenia sportowe, obiekty budowlane obsługujące tereny zieleni, takie jak: wypożyczalnie sprzętu sportowego, kawiarnie, cukiernie, oranżerie, cieplarnie, obiekty małej architektury, ogródki jordanowskie, urządzenia wodne, które nie zmniejszają określonego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, wody powierzchniowe, stawy oraz zbiorniki wodne poeksploatacyjne, różnorodne formy zieleni nieurządzonej, lasy, grunty rolne, cmentarze i grzebowiska dla zwierząt, jeżeli zostały wskazane w tabelach strukturalnych jednostek urbanistycznych.

- KD - tereny komunikacji, gdzie funkcją podstawową są tereny komunikacji kołowej obejmujące korytarze podstawowego układu drogowo-ulicznego (w tym w przebiegu tunelowym), tereny pod autostrady, drogi ekspresowe i inne drogi publiczne (klasy głównej ruchu przyspieszonego, głównej i zbiorczej) oraz tereny miejskiej komunikacji szynowej, tereny i przystanki tramwaju, pętle tramwajowe i autobusowe. Funkcję dopuszczalną stanowią parkingi wielopoziomowe przy pętlach komunikacji miejskiej.

Dla czytelności rysunku Studium poszczególne elementy rysunku zaznaczono na planszach K1-K6 w zakresie odpowiadającej następującej tematyce:

K1 - Struktura przestrzenna – kierunki i zasady rozwoju

K2 - Środowisko kulturowe – kierunki i zasady ochrony i rozwoju

K3 - Środowisko przyrodnicze – kierunki i zasady ochrony i rozwoju

K4 - Systemy transportu – kierunki i zasady rozwoju

K5 - Infrastruktura techniczna i komunalna – kierunki i zasady rozwoju

K6 - Planowanie miejscowe i programy operacyjne.

Obszar kwestionowanego planu obejmuje fragmenty strukturalnych jednostek urbanistycznych: nr [...] (część środkowo-wschodnią) i nr [...] (część zachodnio-południową jednostki, z wyłączeniem z planu obszaru ZU wyznaczonego w rysunku w Studium). Powierzchnia planu "Piaski Wielkie - etap A" wynosi 74,7 ha, a powierzchnie jednostek strukturalnych 33 i 52 odpowiednio: 327,10 ha (w tym 35,27 ha - teren MNW, 16,56 - teren U, a 43,11 ha na teren ZU) oraz 187,74 ha (w tym tereny MNW - 1, 92 ha, MW - 34,75 ha, ZU - 18,31 ha, ZR - 8,97 ha). Tak więc uchwalony plan obszaru "Piaski Wielkie - etap A" obejmuje około 1/7 powierzchni tych dwóch jednostek.

Zgodnie z przedłożonym przez organ przy piśmie z dnia 4 sierpnia 2023 r. ujednoliconym rysunku Studium, stanowiącym załącznik nr 4 do uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r nr CXII/100/14 oraz wyrysem ze Studium przedstawionym na rysunku planu "Piaski Wielkie - etap A", z zaznaczonymi w jednostkach strukturalnych nr [...] i nr [...] granicami kontrolowanego planu, w Studium w obszarze tym nie występują tereny ZU. Jak wynika z analizy rysunku i legendy Studium teren oznaczony w Studium symbolem ZU, znajdujący się wewnątrz wydzielonego z jednostek nr [...] i [...] obszaru zamkniętego zewnętrznymi granicami planu - został wyłączony z obszaru kontrolowanego planu.

Został on objęty planem zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dla wybranych obszarów przyrodniczych Miasta Krakowa - etap A"

Zgodnie z legendą rysunku Studium, granice oddzielające tereny przeznaczone do zainwestowania od terenów wolnych od zabudowy, na rysunku Studium zostały oznaczone niebieską linią. W granicach jednostek strukturalnych Studium nr [...] i [...] linią niebieską wyodrębniono opisany wyżej teren ZU wyłączony z obszaru badanego planu, którego granice pokrywają się z granicami wewnętrznymi planu oraz tereny ZU położone poza granicami planu obszaru "Piaski Wielkie - etap A". W jednostce nr [...] tereny ZU od południa graniczyły z terenami MW. W jednostce nr [...] tereny ZU graniczyły o południa z terenami MNW, MN i MW.

Jak już wyżej przedstawiono, zgodnie z ustaleniami Studium, granice oddzielające tereny przeznaczone do zabudowy i zainwestowania od terenów wolnych od zabudowy w poszczególnych strukturalnych jednostkach urbanistycznych należy traktować jako niezmienne, nieprzekraczalne i niepodlegające korektom przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w kontrolowanym planie - w granicach terenów przeznaczonych według Studium do zainwestowania - zostały wyznaczone tereny o symbolach ZP.5, ZP.7 i ZP.8.

Dla jednostki strukturalnej nr 33 w kierunkach zmian w strukturze przestrzennej podano m.in.:

- istniejąca zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna do utrzymania i uzupełnienia, z możliwością przekształceń w zabudowę mieszkaniową wielorodzinną niskiej intensywności, z dopuszczeniem usług na poziomie lokalnym;

- tereny zabudowy usługowej oraz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej do utrzymania, przekształceń i uzupełnień;

- istniejąca zieleń urządzona parku rzecznego Drwinki do zachowania i rewitalizacji;

- istniejąca zieleń nieurządzona (ZR) do utrzymania i ochrony, z możliwością przekształceń w kierunku zieleni urządzonej i zieleni izolacyjnej jako obudowy autostrady.

Jako funkcje terenu wymieniono:

- tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN);

- tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej niskiej intensywności (MNW);

- tereny zabudowy usługowej oraz mieszkaniowej wielorodzinnej (UM);

- tereny usług (U);

- tereny cmentarzy (ZC);

- tereny zieleni urządzonej (ZU);

- tereny zieleni nieurządzonej (ZR);

- tereny komunikacji (KD).

W standardach przestrzennych zapisano:

- powierzchnia biologicznie czynna dla zabudowy mieszkaniowej w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej niskiej intensywności (MNW) (w tym położonych w strefie kształtowania systemu przyrodniczego) min.50%, a dla terenu w rejonie ulicy Obronnej położonego poza strefą kształtowania systemu przyrodniczego min. 40%.

W tabeli "Wskaźniki zabudowy" podano:

- udział zabudowy usługowej w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN) do 20%, a dla działek lub ich części położonych w pasie o szerokości 100 m wzdłuż ulicy J. H. w południowo-zachodnim narożniku skrzyżowania ulic: R. i J. H. do 100%;

- udział zabudowy usługowej w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej niskiej intensywności (MNW) do 30%, dla terenów położonych w rejonie ulicy O. do 40%, a dla działek lub ich części położonych w pasie o szerokości 50 m wzdłuż ul. K. K. do 100%.

W rubryce tabeli "Środowisko przyrodnicze" zapisano:

- tereny o najwyższym i wysokim walorze przyrodniczym (wg Mapy roślinności rzeczywistej);

- siedliska chronione;

- parki rzeczne;

- parki miejskie i ogrody zabytkowe

- obszar ograniczonego użytkowania dla autostrady A4;

- obszary wymiany powietrza.

W rubryce "Komunikacja" wskazano m.in. na planowane połączenie ul. K. z ul. R. – w klasie Z.

W bilansie terenu podano, że powierzchnia jednostki nr 33 wynosi 327,10 ha, z czego 35,27 ha przeznaczono na teren MNW, 16,56 na teren U, a 43,11 ha na teren ZU.

Dla jednostki nr 52 w kierunkach zmian w strukturze przestrzennej podano m.in.:

- istniejąca zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna, do utrzymania, przekształceń i uzupełnień;

- rejon ul. S. do zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej jako kontynuacja zabudowy os. R. ;

- teren usług przy ul. W. do utrzymania, przekształceń i uzupełnień;

- zieleń urządzona w rejonie ul. S. W. i ul. K. K. do utrzymania i przekształceń jako terenu rekreacji i wypoczynku;

- istniejąca zieleń nieurządzona do utrzymania i ochrony, z możliwością przekształceń w kierunku zieleni urządzonej i zieleni izolacyjnej jako obudowy autostrady;

- obsługa komunikacyjna terenu jednostki poprzez ul. W. i ul. K.. W tabeli "Funkcje terenu" podano:

- tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN);

- tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej niskiej intensywności (MNW);

- tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW);

- tereny zabudowy usługowej oraz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (UM);

- tereny usług (U);

- tereny usług w tym handlu wielkopowierzchniowego (UH);

- tereny zieleni urządzonej (ZU);

- tereny zieleni nieurządzonej (ZR);

- tereny komunikacji (KD).

Standardy przestrzenne określono następująco:

- zabudowa mieszkaniowa w terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW) w formie zabudowy osiedlowej, a w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej niskiej intensywności (MNW) jako małe domy mieszkalne;

- zabudowa usługowa wolnostojąca, wbudowana i zespoły zabudowy;

- powierzchnia biologicznie czynna dla zabudowy mieszkaniowej w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej niskiej intensywności (MNW) (w tym położonych w strefie kształtowania systemu przyrodniczego) min. 50%;

- powierzchnia biologicznie czynna dla zabudowy mieszkaniowej w terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW) min. 40%, a w terenach położonych w strefie kształtowania systemu przyrodniczego min. 50%;

We wskaźnikach zabudowy podano, że wysokość zabudowy mieszkaniowej w terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW) do 36 m, dla terenu w rejonie ulicy S. W. do 25 m, a dla terenu położonego pomiędzy terenami zieleni urządzonej w pasie o szerokości 200 m wzdłuż ul. S. W. do 11 m. Udział zabudowy usługowej w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej niskiej intensywności (MNW) do 40%, a dla działek lub ich części położonych w pasie o szerokości 50 m wzdłuż ul. K. K. do 100%.

Udział zabudowy usługowej w terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW) do 40%, a dla działek lub ich części położonych w pasie o szerokości 50 m wzdłuż ulicy Wielickiej do 100%.

W tabeli "Środowisko przyrodnicze" podano:

- obszar o najwyższych i wysokich walorach przyrodniczych (fragmentarycznie) (wg Mapy roślinności rzeczywistej);

- parki rzeczne;

- parki miejskie i ogrody zabytkowe;

- siedliska chronione;

- korytarz ekologiczny;

- lasy;

- obszary wymiany powietrza;

- strefa kształtowania systemu przyrodniczego (fragmentarycznie);

Jako drogę układu podstawowego (z ważniejszymi drogami klasy zbiorczej) wskazano - ul. K. , ul. R. - w klasie Z.

W bilansie terenu podano, że cała jednostka ma powierzchnię 187,74 ha, tereny MNW - 1, 92 ha, MW - 34,75 ha, ZU - 18,31 ha, ZR - 8,97 ha.

Zważywszy, że jednostki strukturalnej nr 33 i 52 objęte są różnymi planami zagospodarowania przestrzennego, niemożliwe jest przeprowadzenie analizy dotyczącej spełnienia zasad wyznaczania terenów o funkcji dopuszczalnej z terenów o różnych funkcjach o określonym symbolu (przy przyjęciu założenia, że jest to zabieg dopuszczalny, z czym Sąd się nie zgadza) położonych w całych jednostkach strukturalnych Nr 33 i 52. Uznać zatem należy, że dla dokonania oceny spełnienia zasady wynikającej z punktu III.1.2. ust.6 i 7 Studium, co do zasady, należałoby porównywać powierzchnię terenów o różnych funkcjach określonych danym symbolem z powierzchnią terenów zgodnych z funkcją dopuszczalną wydzielonych z tych terenów, ale w granicach planu.

W kontrolowanym planie zasady tej nie da się zastosować z uwagi na "wyjęcie" ze zwartego obszaru planu dużego terenu oznaczonego w Studium symbolem ZU, znajdującego się w środku obszaru kontrolowanego planu i położonego w granicach planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dla wybranych obszarów przyrodniczych Miasta Krakowa - etap A".

Jednakże, jak już wcześniej przedstawiono, ponieważ granice oddzielające tereny przeznaczone do zabudowy i zainwestowania od terenów wolnych od zabudowy w poszczególnych strukturalnych jednostkach urbanistycznych należy traktować jako niezmienne, nieprzekraczalne i niepodlegające korektom przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w kierunkach zmian dla jednostki nr 33 wskazano, że tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej przewidziano do utrzymania, przekształceń i uzupełnień, a jednocześnie, że możliwość przekształcenia w kierunku zieleni urządzonej przewidziana została dla istniejącej zieleni nieurządzonej (ZR), to urządzenie w kwestionowanym planie terów ZP.5 na obszarze przeznaczonym w Studium jako teren MNW, prowadzi do wniosku, że w tym zakresie ustalenia planu są sprzeczne ze Studium. Jak już wyżej wskazano, zasady wydzielania odrębnego terenu dla funkcji dopuszczalnej z terenu o funkcji podstawowej nie odnoszą się do wydzielania odrębnego terenu dla funkcji dopuszczalnej "Zieleni urządzonej", gdyż w żadnej jednostce strukturalnej wymienionej w Studium nie został wskazany procentowy udział funkcji dopuszczalnej "Zieleni urządzonej" w funkcji podstawowej. Nawet przy odmiennym rozumieniu opisanego wcześniej punktu III.1.2. ust.6 Studium, nie jest dopuszczalne wydzielenie odrębnego terenu dla funkcji dopuszczalnej i przeznaczenie go w 100% na realizację funkcji dopuszczalnej (jak uczyniono w zaskarżonym planie), co wynika z ustępu 7 tego punktu Studium.

Z kolei, jeżeli w szczegółowych wytycznych zawartych w karcie jednostki strukturalnej nr 52 podano, że rejon ul. S. W. przewidziany jest do zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej jako kontynuacja zabudowy os. R. oraz że wysokość zabudowy mieszkaniowej w terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW) określono do 36 m, dla terenu w rejonie ulicy S. W. do 25 m, a dla terenu położonego pomiędzy terenami zieleni urządzonej w pasie o szerokości 200 m wzdłuż ul. S. W. do 11 m, to jednoznacznie świadczy o tym, że ustalenia zaskarżonego planu w zakresie terenów ZP.7 i ZP.8 są sprzeczne ze Studium. Tak szczegółowe kierunki zagospodarowania przyjęte w Studium dla terenów MW i MNW nie mogły być skonkretyzowane w planie poprzez przeznaczenie tych terenów pod zieleń urządzoną. Jest to przeznaczenie sprzeczne z zapisami kierunków zagospodarowania określonymi w Studium.

Zauważyć w związku z tym należy, że w przypadku, gdyby w planie miejscowym Gmina chciała wprowadzić przeznaczenie terenu, które dotychczas nie wynika z kierunków zagospodarowania przestrzennego, musiałaby uprzednio dokonać zmiany Studium.

Przeprowadzona analiza prowadzi zatem do wniosku, że ustalenia kwestionowanego planu w zakresie terenów oznaczonych w kontrolowanym planie symbolami ZP.5, ZP.7 i ZP.8 w granicach interesu skarżących naruszają zapisy Studium.

Przyjęta przez Gminę metoda niekierowania się przy ustalaniu obszarów procedowanych planów granicami określonych w Studium jednostek urbanistycznych, prowadzi także do innego rodzaju komplikacji.

W tomie II Studium, na stronie 120 podano, że w Studium zostały uwzględnione nowe odcinki dróg, w odniesieniu do obecnego stanu, w tym w klasie dróg zbiorczych – ok. 66 km. W szczegółowych wytycznych dotyczących komunikacji (zawartych w tomie III Studium) dla jednostki nr 33 zapisano m.in.: "planowane połączenie ul. K. z ul. R. – w klasie Z. W szczegółowych wytycznych Studium dla jednostki nr 52 dotyczących komunikacji wskazano z kolei: "Drogi układu podstawowego (z ważniejszymi drogami klasy zbiorczej): dostęp do węzła W. na autostradzie A4; ul. W. - w klasie GP; ul. K. , ul. R. - w klasie Z; ul. K. K., z planowanym przedłużeniem do ul. R. i do przejścia nad autostradą w ul. J. H. – w klasie Z; planowana trasa wzdłuż autostrady A4 - od ul. C. do ul. K. - w klasie Z".

Porównanie rysunku Studium K 4 i rysunku planu "Piaski Wielkie - etap A" prowadzi do wniosku, że w kwestionowanym planie droga KDL.2 została przewidziana w śladzie ul. O. łączącej się od północy z ul. K. K., a droga KDD.3 w śladzie ul. C.. Natomiast z rysunku planu "Piaski Wielkie - etap B" wynika, że droga KDD.1 w zbliżonym przebiegu do kierunku północ-południe przewidziano właśnie w tym planie - graniczącym od wschodu z planem kontrolowanym w niniejszej sprawie.

Tymczasem według Studium droga KDZ miała przebiegać od ul. K. w kierunku południowym, wzdłuż zachodniej granicy terenu ZU, znajdującego się w środku zewnętrznych granic planu "Piaski Wielkie - etap A", ale z tego planu wyłączonego oraz wschodniej granicy terenu MNW.

Na ujednoliconym rysunku zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta Krakowa stanowiącego załącznik nr 4 do uchwały Nr CXII/1700/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r. "Systemy transportu - zasady i kierunki rozwoju" przedstawiony został przebieg drogi KDZ, łączącej ul. W. (od skrzyżowania Prokocim Szpital - na wysokości skrzyżowania ul. W. j z ul. T. ) z ul. K., biegnącą od ul. W. na południe, przecinającej ul. K., następnie na południe do ul. R. dalej ul. R. na wschód, a następnie znowu na południe - przecinając autostradę A-4. Jak wynika z legendy rysunku K1 Studium linią koloru czerwonego opisano istniejące drogi klasy Z, a linią koloru czerwonego - przerywaną - projektowane odcinki dróg klasy Z. Na rysunku K1 Studium przedstawiono zaprojektowany odcinek drogi klasy Z od łuku ul. K. (na wschód od ul. O.j, w linii do niej równoległej) do ul. R..

Organ wyjaśnił, że opisana w skardze droga zbiorcza została poprowadzona poza kwestionowanym planem - od strony północno-wschodniej. Podał też, że została opracowana dokumentacja projektowa na budowę nowego układu komunikacyjnego przy szpitalu w P.. Rozbudowa ul. K. stanowi jeden z etapów tworzenia nowego układu komunikacyjnego łączącego ul. W. z ul. K. . Rzecz w tym, że w Studium zakładano połączenie drogą zbiorczą KDZ ul. K. z ul. R..

W nawiązaniu do poprzedniego akapitu pozostaje zatem postawić pytanie, czy zaniechanie uwzględnienia tej drogi w przedmiotowym planie, a ujęcie jej - jak wyjaśniła Gmina - w planie etapu "B", rzeczywiście zapewni obsługę komunikacyjną obszaru planu miejscowego "Piaski Wielkie - etap A"? Ocenę tego warunku niezwykle utrudnia przyjęta przez Gminę metoda uchwalania planów dla obszarów stanowiących ułamek określonych w Studium terenów jednostek urbanistycznych.

Przypomnieć należy, że w pkt III.1.2 Studium wskazano, że za zgodny ze Studium należy uznać takie ustalenie przebiegu drogi w planie miejscowym, które zachowuje kierunek przebiegu drogi oraz gwarantuje ciągłość układu komunikacyjnego, jego powiązanie z systemem zewnętrznym i zapewnienie obsługi komunikacyjnej obszaru planu miejscowego. Przeznaczenie terenu w planie miejscowym nie musi zatem stanowić graficznego odwzorowania ustaleń określonych w studium. Jednak przeznaczenie terenu w planie miejscowym nie może niweczyć kierunków zagospodarowania przestrzennego określonych w studium, lecz musi stanowić ich rozwinięcie i uszczegółowienie. Innymi słowy, zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji - określone w planie miejscowym zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - muszą wynikać lub mieścić się w kierunkach rozwoju dotyczących systemów komunikacji, określonych w studium zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Przyjmując wyjaśnienia organu uznać zatem należy, że brak odwzorowania drogi KDZ w planie obszaru "Piaski Wielkie - etap A" i zastąpienie jej w planie "Piaski Wielkie - etap A" drogą KDL.2 (tereny dróg publicznych klasy lokalnej) oraz zaplanowanie drogi KDD.1 w planie "Piaski Wielkie - etap B" oraz poprowadzenie drogi zbiorczej od strony północno-wschodniej kwestionowanego planu nie stanowi istotnego naruszenia zasad sporządzania planu.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 17 pkt 5 w zw. z art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieprawidłowe sporządzenie prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego (brak uwzględnienia w prognozie konieczności wypłaty odszkodowań z tytułu obniżenia wartości nieruchomości w związku z wejściem w życie planu miejscowego), wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 17 pkt 5 tej ustawy prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, z uwzględnieniem art. 36 sporządza wójt, burmistrz, prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego. Zakres prognozy określa § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Z "Prognozy skutków finansowych" sporządzonej na potrzeby kontrolowanego planu (str. 3339 akt planistycznych) wynika, że w świetle art.36 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na obszarze objętym projektem planu nie prognozuje się obniżenia wartości nieruchomości wskutek uchwalenia planu miejscowego. Wskazano w niej natomiast, że na wykup terenów pod zieleń w obszarze objętym planem "Piaski Wielkie" - etap A o symbolach ZP.2, ZP.3, ZP.4, ZP.5, ZP.6, ZP.7, ZP.8 przewiduje się środki w wysokości 22 715 640 zł. Prognoza nie została sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego.

Stwierdzić należy, że Prognoza skutków finansowych uchwalenia planu jest analizą ekonomiczną i pełni funkcję informacyjną, nie będąc załącznikiem do projektu planu miejscowego wykładanym do publicznego wglądu i do dyskusji. Nie ma charakteru normatywnego, a przedkładana jest radzie gminy, która powinna mieć wiedzę co do finansowych skutków uchwalenia planu (por. wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2022 r., sygn. II OSK 81/19, LEX nr 3318912). Z samej nazwy tego dokumentu wynika, że powinien on określać potencjalne wydatki i dochody z tytułu uchwalenia planu, które na tym etapie nie wymagają szczegółowego oszacowania. Podawane w prognozie szacunkowe dane w zakresie wydatków gminy nie mają żadnego wypływu na realizację w przyszłości żądań skarżących w przedmiocie odszkodowań za grunty przeznaczone na realizację inwestycji celu publicznego.

Aktualne brzmienie przepisu art.37 ust.11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz dodanie do tego przepisu ust.12 wprowadzone zostało przez art. 497 pkt 8 lit. a i b ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U.2017.1566), zmieniający ustawę planistyczną z dniem 1 stycznia 2018 r. Stosownie do art.37 ust.11 u.p.z.p. (Dz.U.2017.1073 t.j.) w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami (z art. 174 ust. 3 a tej ostatniej ustawy wynika, że rzeczoznawca majątkowy uprawniony jest między innymi do sporządzenia omawianej prognozy). Zgodnie z pkt 1 omawianego przepisu w sytuacji, gdy na skutek uchwalenia planu miejscowego dla terenów dotychczas nieobjętych takim planem albo nieobjętych obowiązującym w dniu uchwalenia tego planu planem miejscowym niemożliwe lub istotnie ograniczone stało się dalsze faktyczne użytkowanie terenu i gruntu w sposób zgodny z mającym miejsce w dniu uchwalenia planu miejscowego faktycznym użytkowaniem - wartość nieruchomości określa się wyłącznie na podstawie faktycznego użytkowania terenu i gruntu.

Dlatego też zarzut w głównej mierze jest niezasadny. Sąd podziela pogląd wyrażany w orzecznictwie, że opracowanie prognozy skutków finansowych uchwalenia planu przez osoby niebędące rzeczoznawcami majątkowymi stanowi naruszenie trybu sporządzenia planu, jednakże nie jest naruszeniem istotnym w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., ponieważ prognoza ta nie jest załącznikiem do planu i z tej racji nie ma charakteru wiążącego (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2018 r., sygn. II OSK 2909/16). Okoliczność ta nie może zatem skutkować naruszeniem art. 15 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 17 pkt 5 w zw. z art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art.15 ust.2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez brak określenia zasad umieszczania w przestrzeni publicznej obiektów małej architektury oraz reklam.

Wskazać należy, że ustawą z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz.U.2015.774) uchylono art.15 ust.3 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiący że w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Jednocześnie ustawa nowelizująca do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dodała art. 37a wprowadzający nowe uprawnienie dla uchwałodawcy lokalnego - Rada gminy może ustalić w formie uchwały, będącej aktem prawa miejscowego, zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Omawiana nowelizacja miała na celu danie gminom narzędzi legislacyjnych umożliwiających określenia warunków oraz terminu dostosowania istniejących już obiektów małej architektury, ogrodzeń praz tablic i urządzeń reklamowych do ustanowionych nowych zakazów, zasad i warunków w uchwale krajobrazowej. Nie ulega wątpliwości, że uchwała krajobrazowa została przewidziana przez ustawodawcę jako dodatkowe narzędzie służące ochronie krajobrazu, wprowadzone do systemu prawnego oprócz, a nie zamiast istniejących rozwiązań prawnych. Jeżeli zatem gmina nie widzi potrzeby zmian w istniejących już obiektach małej architektury, ogrodzeniach oraz tablicach i urządzeniach reklamowych a jedynie chce ustalić zasady i warunki sytuowania i realizacji dla nowych tego typu obiektów na przyszłość to zdaniem Sądu Administracyjnego może to uczynić w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Pozwala na to art. 15 ust. 2 pkt 2 powołanej wyżej ustawy, zgodnie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego.

Rada Miasta Krakowa w dniu 26 lutego 2020 r. podjęła uchwałę Nr XXXVI/908/20 w sprawie ustalenia "Zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń" (Dziennik Urzędowy Województwa Małopolskiego z dnia 9 marca 2020 r., poz. 1984).

Tak więc Rada Miasta Krakowa nie miała żadnego obowiązku, by do uchwały z dnia 8 czerwca 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Piaski Wielkie – Etap A" wprowadzić ustalenia określające zasady umieszczania w przestrzeni publicznej obiektów małej architektury oraz reklam.

W oparciu o powyższe, na podstawie art.147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie I wyroku.

Skarga została oddalona w zakresie dotyczącym działek skarżących o nr ew. [...] obr.[...] P. oraz nr ew. [...], [...], i [...] obr.[...] P..

Działki o nr. ew. [...] brak jest na rysunku planu. Znajdują się na nim jedynie działki nr [...] i [...].

Z kolei działki o nr ew. [...], [...] i [...] obr.[...] P. położone są poza granicami zaskarżonego planu, zlokalizowane są na wschód od wydzielonej na mapie drogi usytuowanej na działkach nr [...], [...] i [...]. Działki te położone są w obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Piaski Wielkie – Etap B".

Tak więc skarga w tym zakresie była niezasadna. Dlatego też na podstawie art.151 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie II wyroku.

O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 1 431 zł składa się kwota uiszczonego przez skarżących wpisu w wysokości 900 zł oraz kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego skarżących, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit.a i § 2 pkt. 3, rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265) oraz kwota 51 zł tytułem uiszczonych przez pełnomocnika skarżących opłat skarbowych za złożone dokumenty pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt. 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1827).