II GSK 1012/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2021-09-16	
Data wpływu	2021-05-25	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Andrzej Skoczylas /przewodniczący/
Cezary Pryca /sprawozdawca/
Urszula Wilk	
Symbol z opisem	6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Drogi publiczne	
Sygn. powiązane	II SA/Sz 784/20	
Skarżony organ	Burmistrz Miasta	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność uchwały w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 2020 nr 0 poz 470; art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b ust. 3-5, art. 13f ust. 1-3, art. 40d ust. 2; Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia del. WSA Urszula Wilk po rozpoznaniu w dniu 16 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prokuratora Rejonowego w Świnoujściu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 784/20 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Świnoujściu na uchwałę Rady Miejskiej w Międzyzdrojach z dnia 28 marca 2019 r. nr VII/86/19 w przedmiocie ustalenia Strefy Płatnego Parkowania oraz ustalenia wysokości stawek i sposobu pobierania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. stwierdza nieważność paragrafu 9 ustęp 2 i ustęp 3 Regulaminu Strefy Płatnego Parkowania, stanowiącego załącznik nr 2 do uchwały nr VII/86/19 Rady Miejskiej w Międzyzdrojach z dnia 28 marca 2019 r.	
Uzasadnienie
I

Wyrokiem z dnia 25 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 784/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej jako: "p.p.s.a.") oddalił skargę Prokuratora Rejonowego w Świnoujściu na uchwałę Rady Miejskiej w Międzyzdrojach z dnia 28 marca 2019 r. nr VII/86/19 w przedmiocie ustalenia Strefy Płatnego Parkowania oraz ustalenia wysokości stawek i sposobu pobierania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych - gminnych w granicach administracyjnych miasta Międzyzdroje.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Skargą z dnia 25 czerwca 2020 r. asesor Prokuratury Rejonowej w Świnoujściu, któremu powierzono pełnienie czynności prokuratorskich, zaskarżył na podstawie art. 50 § 1 oraz art. 53 § 3 p.p.s.a. uchwałę nr VII/86/2019 Rady Miejskiej w Międzyzdrojach z dnia 28 marca 2019 r. w sprawie ustalenia Strefy Płatnego Parkowania oraz ustalenia wysokości stawek i sposobu pobierania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych - gminnych w granicach administracyjnych miasta Międzyzdroje w części dotyczącej przepisów zawartych w § 9 ust. 2 i ust. 3 Regulaminu Strefy Płatnego Parkowania, stanowiącego załącznik nr 2 do uchwały. Na podstawie przepisu § 6 ww. uchwały wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. Uchwała została opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 24 kwietnia 2019 r. pod poz. 2219. Zaskarżonej uchwale w ww. zakresie asesor Prokuratury Rejonowej w Świnoujściu, któremu powierzono pełnienie czynności prokuratorskich zarzucił naruszenie przepisów art. 13b ust. 4 i art. 13f ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 470; dalej jako: "u.d.p"), które zawierają upoważnienie do ustalenia przez radę gminy (radę miasta) stref płatnego parkowania, wysokości stawek i sposobu pobierania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych, wysokości opłaty dodatkowej i sposobu jej poboru, natomiast nie zawierają upoważnienia do stanowienia przepisów dotyczących trybu badania zasadności egzekwowania opłaty dodatkowej.

Podnosząc powyższe zarzuty, skarżący - na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. - wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej przepisów zawartego w § 9 ust. 2 i ust. 3 Regulaminu Strefy Płatnego Parkowania, stanowiącego załącznik nr 2 do uchwały.

Sąd pierwszej instancji skargę oddalił, wskazując w uzasadnieniu wyroku, że rada gminy (rada miasta) określa wysokość opłaty dodatkowej oraz sposób jej pobierania. Wysokość opłaty dodatkowej nie może przekroczyć 10% minimalnego wynagrodzenia, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (art. 13f ust. 2). Przepis ten w ocenie Sądu określa precyzyjnie sposób ustalania wysokości tej opłaty oraz ogólnie daje legitymację organowi do określenia sposobu jej pobierania, bez wskazania szczególnych warunków co do sposobu jej pobierania. Sąd pierwszej instancji wywiódł zatem z tej regulacji prawnej wniosek, że kwestia sposobu pobierania opłaty dodatkowej z tytułu nieuiszczenia opłaty za parkowanie pozostawiona została organowi do swobodnego określenia, poza kwestiami już uregulowanymi w samej ustawie o drogach publicznych, czyli w przepisach art. 13f ust. 3 - ust. 5, które to regulacje określają podmiot właściwy do pobierania opłaty dodatkowej (zarząd drogi lub zarządca drogi) oraz obowiązki tego podmiotu związane z ochroną danych osobowych. Ponadto też w innych aktach prawnych, np. w art. 40d ust. 2 u.d.p., który stanowi, że opłaty dodatkowe podlegają przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1438 ze zm.; dalej jako: "u.p.e.a."). Dodatkowo Sąd wskazał, że Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 9 listopada 2010 r. sygn. akt III CZP 88/10 uznał, że do stwierdzenia obowiązku zapłacenia opłaty dodatkowej za parkowanie nie jest konieczne wydanie aktu administracyjnego, wiążąco konkretyzującego ten obowiązek. Przyjęcie, że obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej powstaje z mocy prawa, prowadziłby do stwierdzenia, że zrealizowanie się przesłanek decydujących o powstaniu obowiązku powinien ustalić wierzyciel tego obowiązku, a następnie powinien on przystąpić do jego egzekwowania, zgodnie z art. 6 u.p.e.a. W takim przypadku wierzyciel przesyła zobowiązanemu upomnienie, a gdy ten, pomimo upomnienia, nie wykona obowiązku, wystawia tytuł wykonawczy i kieruje go do egzekucji administracyjnej. Zatem, w sytuacji, w której właściciel pojazdu, przeciwko któremu wystawiony został tytuł wykonawczy, kwestionuje istnienie obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej przez wniesienie zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym, organ egzekucyjny rozpatruje ten środek zaskarżenia. Według Sądu w sprawie, możliwość weryfikacji opłaty dodatkowej mieści się w granicach upoważnienia ustawowego do określenia w uchwale sposobu pobierania opłaty i leży w interesie adresata działań administracji, który w taki sposób może uniknąć egzekucji, wyjaśniając w postępowaniu odwoławczym kwestię nieistnienia obowiązku zapłaty należności za parkowanie i mieści się w granicach upoważnienia ustawowego do określenia w uchwale sposobu pobierania opłaty. Stanowisko to – jak wskazał Sąd - znajduje oparcie w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych

Ponadto Sąd stwierdził, że przesłanką ustawową do obciążenia opłatą dodatkową parkujących pojazdy w strefie płatnego parkowania jest obiektywny postoju bez opłaty, a nie domniemanie wysnute na podstawie okoliczności umieszczenia bądź nieumieszczenia dowodu jej uiszczenia. Właściwy organ może zatem i powinien dokonywać ustaleń umożliwiających ocenę, czy kierujący był zobligowany do uiszczenia opłaty podstawowej i czy opłata ta została uiszczona, czy też nie i czy należna jest w związku z tym opłata dodatkowa. W ocenie Sądu, nie jest zatem uzasadnione pozbawianie właściwego organu prawa do oceny kwestii powstania obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Przeciwnie, w sytuacji, gdy organ stwierdza, że stan faktyczny kształtuje się w sposób wykluczający powstanie należności z tytułu opłaty dodatkowej, uzasadnione byłoby, aby nie inicjował on postępowania egzekucyjnego. Przemawiają za tym zdaniem Sądu bowiem zarówno argumenty ekonomiczne, związane z kosztami działalności organu i kosztami egzekucyjnymi, jak i społeczne, związane z zaufaniem obywateli do organów władzy publicznej.

III

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożył Prokurator Rejonowy w Świnoujściu, zaskarżając je w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego tj. art. 13 b ust. 4 w zw. z art. 13f ust. 2 u.d.p. poprzez jego błędną wykładnię wyrażająca się w przyjęciu, że w pojęciu "sposób pobierania opłaty", o której mowa w art. 13 f ust. 1 u.d.p. mieści się upoważnienie do ustalenia przez organ gminy trybu reklamacyjnego w sytuacji kwestionowania prawidłowości wystawienia wezwania do uregulowania opłaty dodatkowej naliczonej za postój w strefie płatnego parkowania bez uiszczania należnej opłaty.

Wskazując na powyższe zarzuty autor skargi kasacyjnej wniósł na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 188 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej rozstrzygnięcia określonego w § 9 ust. 2 i 3 Regulaminu Strefy Płatnego Parkowania, stanowiącego załącznik nr 1 do powołanej Uchwały nr VII/86/19. Ponadto, na podstawie art. 182 § 1 i 2 p.p.s.a. wniósł o rozpoznanie przedmiotowej skargi na posiedzeniu niejawnym.

III

Rada Miejska w Międzyzdrojach złożyła odpowiedź na skargę kasacyjną, w której wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie od strony skarżącej na rzecz Rady Miejskiej w Międzyzdrojach kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie organ oświadczył, iż zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

IV

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonego wyroku oraz stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Międzyzdrojach w zakresie regulacji wskazanych w petitum skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wnoszący skargę kasacyjną Prokurator Rejonowy w Świnoujściu złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, zaś organ, w odpowiedzi na skargę kasacyjną oświadczył, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art.174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Z zarzutów skargi kasacyjnej, które oparte zostały na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie odnosi się do oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej uchwały stwierdził, że uchwała ta nie jest niezgodna z prawem, co uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – najogólniej rzecz ujmując – wynika, że regulacje prawne zawarte w przepisach art.13b ust. 3- ust. 5 i w art. 13f ust.2 u.d.p., a także w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713), zawierają upoważnienie do samodzielnego regulowania przez jednostki samorządu terytorialnego kwestii sposobu pobierania opłaty dodatkowej z tytułu nieuiszczenia opłaty za parkowanie w strefie płatnego parkowania, w tym kwestie związane z ustaleniem trybu odwoławczego stosowanego do opłaty dodatkowej.

Stosownie do treści art.13 ust. 1 pkt 1 u.d.p. podmiot korzystający z drogi jest zobowiązany do uiszczenia opłaty za parkowanie pojazdu w wyznaczonej przez radę gminy (radę miasta) strefie płatnego parkowania. Opłatę tę pobiera się za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo (art. 13b ust. 1 u.d.p.). Z kolei stosownie do treści art. 13f ust. 1 u.d.p. za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się opłatę dodatkową. Rada gminy (rada miasta) określa wysokość tej opłaty oraz sposób jej pobierania, z tym, że wysokość opłaty dodatkowej nie może przekroczyć 50 złotych (art. 13f ust. 2 u.d.p.).

W związku z powyższym należy podkreślić, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednoznacznie wskazuje się, że z istoty opłat parkingowych wynika ich związek z korzystaniem w obrębie drogi z miejsca postoju pojazdu samochodowego i obowiązek ich ponoszenia związany jest z pozostawieniem tego pojazdu w strefie płatnego parkowania. Natomiast użycie przez ustawodawcę w przytoczonych powyżej regulacjach prawnych sformułowania: "pobiera" wskazuje jednoznacznie, że obowiązek uiszczenia opłaty za parkowanie i opłaty dodatkowej, jeżeli ta pierwsza nie zostanie uiszczona, jest obowiązkiem wynikającym z mocy prawa (ex lege). W tym zakresie nie jest zatem wymagane konkretyzowanie obowiązku w drodze indywidualnego aktu administracyjnego (vide: wyroki NSA z dnia: 14 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 767/16; 6 grudnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1859/11; 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1816/12; 22 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2783/15). Tak więc przyjęcie poglądu, że obowiązek ten powstaje z mocy prawa, prowadzi do wniosku, że w sprawie obowiązku uiszczenia opłaty parkingowej oraz opłaty dodatkowej nie prowadzi się postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga w drodze decyzji administracyjnej, a zatem nie prowadzi się również postępowania wyjaśniającego poprzedzającego rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty.

Ponadto należy zauważyć, że biorąc pod uwagę treść art. 13f ust. 1-3 u.d.p. oraz art. 40d ust. 2 u.d.p. zasadnym jest twierdzenie, że skoro obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej powstaje z mocy prawa to przyjąć należy, że możliwość dochodzenia swych racji przez korzystającego z drogi publicznej powstaje dopiero na etapie postępowania egzekucyjnego poprzez złożenie zarzutu nieistnienia obowiązku czy błędu co do osoby zobowiązanego - art. 33 § 1 pkt 1 i 4 u.p.e.a. (vide: wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 767/16, uchwała SN z dnia 19 listopada 2010 r., sygn. akt III CZP 88/10).

W tym stanie rzeczy nie jest zasadne stanowisko Sądu pierwszej instancji wskazujące na dopuszczalność ukształtowania w akcie prawa miejscowego trybu odwoławczego od nałożenia opłaty dodatkowej w oparciu o wskazane wyżej przepisy ustawy o drogach publicznych. Oznacza to, że regulacje prawne zawarte w § 9 ust.2 i ust.3 Załącznika numer 2 do uchwały Nr VII/86/19 Rady Miejskiej w Międzyzdrojach z dnia 28 marca 2019 r. w istotny sposób naruszają wskazane wyżej przepisy prawa- ustawy o drogach publicznych, bowiem wprowadzają opisany wyżej tryb odwoławczy w sytuacji, gdy obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej powstaje z mocy prawa (w wyniku nieuiszczenia opłaty za parkowanie w strefie płatnego parkowania), a co za tym idzie brak jest podstawy prawnej do prowadzenia postępowania administracyjnego czy wyjaśniającego, które uzasadniałoby tworzenie tego typu regulacji prawnych.

Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że skarga kasacyjna oparta została na usprawiedliwionych podstawach, podniesione w niej bowiem zarzuty naruszenia prawa przez Sąd pierwszej instancji okazały się zasadne. W tym stanie rzeczy uznając, że okoliczności sprawy zostały dostatecznie wyjaśnione, a Sąd pierwszej instancji niezasadnie uznał, iż zaskarżona uchwała nie narusza prawa, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpoznał skargę, którą w świetle przedstawionych argumentów należało uwzględnić i orzec na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.