Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński Sędziowie WSA Przemysław Szustakiewicz WSA Sławomir Antoniuk (spr.) Protokolant Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2010 r. sprawy ze skargi Z. M. na decyzję Krajowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie o udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Krajowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa na rzecz skarżącego Z. M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania

Krajowy Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104 w związku z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Z. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Krajowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] odmawiającej udostępnienia wnioskodawcy informacji publicznej, umorzył postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu powyższej decyzji Krajowy Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa podniósł, iż Z. M. zwrócił się do Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa (dalej PIIB) z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie treści decyzji Krajowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej z dnia [...] września 2009 r. nr [...], stwierdzającej nieważność decyzji Okręgowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] czerwca 2009 r. w sprawie umorzenia postępowania wyjaśniającego w trybie odpowiedzialności zawodowej A. M. Wnioskodawca swoje żądanie oparł na art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a, art. 14 ust. 1 i ust. 2, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz na art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Krajowy Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. odmówił wnioskodawcy udostępnienia informacji publicznej wskazując, iż żądanie Z. M. wykracza poza zakres informacji publicznej oraz obowiązek udostępniania danych przez samorządy zawodowe w myśl ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W dniu 15 stycznia 2010 r. Z. M. złożył do Krajowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. podnosząc, że skierował on żądanie do podmiotu obowiązanego do udzielania informacji dotyczącej jego działalności, tj. do samorządu zawodowego. Wydawane przez ten podmiot decyzje, na podstawie przepisów k.p.a., mieszczą się zakresie przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a).

W motywach rozstrzygnięcia z dnia [...] marca 2010 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego Krajowy Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej PIIB wskazał, iż wbrew twierdzeniom wnioskodawcy treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć dokonywanych przez Krajowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej PIIB, nie podlega udostępnieniu na zasadach opisanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej z uwagi na fakt, iż akta nie są wydawane w związku z pełnieniem przez samorząd zawodowy, a przy tym przez jego organy - Krajowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej PIIB, zadań publicznych. Rozstrzygnięcia indywidualne, dotyczące odpowiedzialności zawodowej nie są aktami o charakterze aktów publicznych, a jedynie wydawanymi na podstawie przepisów k.p.a. i dotyczą zindywidualizowanych, niepublicznych spraw. Nie bez powodu status strony w postępowaniu wyjaśniającym prowadzonym w trybie odpowiedzialności zawodowej otrzymuje jedynie członek samorządu, którego postępowanie dotyczy. Tym samym ma on jako jedyny możliwość prawidłowego podejmowania czynności administracyjno-procesowych oraz prawidłowo wnosić środki zaskarżenia i odwoławcze. Takiego uprawnienia w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów k.p.a. nie ma osoba "pokrzywdzona" działaniem członka samorządu zawodowego i nie ma ona prawa otrzymywać rozstrzygnięć związanych z indywidualnymi sprawami członków samorządu zawodowego. Rozstrzygnięcie dokonane przez Krajowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej PIIB w zakresie odpowiedzialności członka samorządu zawodowego jest sprawą indywidualną i dotyczy tylko i wyłącznie członka samorządu zawodowego. Rozstrzygnięcie takie zawiera informacje poufne, jak również informacje chronione przepisami o ochronie dóbr osobistych. Nierzadko w treści decyzji mogą wystąpić informacje będące tajemnicami przedsiębiorstwa, jak również informacje dotyczące dóbr osobistych osób występujących w sprawie w różnym charakterze. Nie jest zatem możliwe udostępnianie takich informacji osobom postronnym, bez względu na fakt, czy osoba występująca z takim wnioskiem posiada interes faktyczny (nie prawny) czy też nie.

Organ zwrócił uwagę, że ustawodawca wprowadził wymóg obowiązku udzielania informacji publicznej jedynie do spraw, które pozostają w zakresie zadań publicznych, a nie zadań sfery prywatnej bądź indywidualnej. Informacje takie także dotyczą funkcjonariuszy publicznych, ale w zakresie jedynie wykonywanych przez nich zadań publicznych, a nie dotyczących sfery prywatnej funkcjonariusza. Prowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawie odpowiedzialności zawodowej jest sprawą indywidualną, nie zaś publiczną, wobec czego nie ma możliwości udostępnienia treści rozstrzygnięcia postępowania osobom niebędącym stronami postępowania. Ponadto samorząd zawodowy Inżynierów Budownictwa w zakresie dyscypliny w samorządzie nie wykonuje zadań publicznych, a jedynie sprawuje kontrolę nad prawidłowością czynności dokonywanych przez członków samorządu zawodowego. W tym stanie rzeczy Krajowy Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej PIIB nie jest zobowiązany do przestrzegania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Nadto organ podkreślił, iż Z. M. posiada jedynie interes faktyczny w wydaniu przez Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej rozstrzygnięcia dotyczącego odpowiedzialności A. M. Rozstrzygnięcie dotyczące odpowiedzialności wymienionego nie kształtuje praw i obowiązków wobec Z. M., stąd też nie może on posiadać statusu strony w postępowaniu.

Decyzja Krajowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej PIIB z dnia [...] marca 2010 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez Z. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu na rzecz strony kosztów postępowania wg norm przepisanych skarżący podniósł m.in., iż nie cofnął swojego wniosku z dnia 14 stycznia 2010 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaś wniosek wszczynający postępowanie dotyczy udostępnienia informacji publicznej. Krajowy Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej PIIB wykonuje zadania publiczne i jest w posiadaniu informacji publicznej będącej w sferze zainteresowania skarżącego. Wobec tego organ nie miał podstaw do umorzenia postępowania odwoławczego.

W odpowiedzi na skargę Krajowy Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej PIIB wniósł o odrzucenie skargi lub jej ewentualne oddalenie oraz w całości podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga zasługuje na uwzględnienie z powodów w niej podanych.

W niniejszej sprawie kontroli sądowej poddana została decyzja Krajowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa umarzająca, na podstawie art. 104 w związku z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., postępowanie odwoławcze w przedmiocie udzielenia informacji publicznej.

Analiza przedmiotowej decyzji prowadzi do wniosku, że poza przywołaniem podstawy prawnej jej wydania, organ odwoławczy nie określił z jakich powodów uznał postępowanie odwoławcze za bezprzedmiotowe. Przeciwnie, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż Krajowy Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej PIIB podtrzymuje stanowisko wyrażone we własnej decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r., odmawiającej skarżącemu udostępnienia żądanej informacji publicznej. Tak więc uzasadnienie zaskarżonej decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z jej rozstrzygnięciem zawartym w sentencji.

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) przewiduje różne sposoby rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji. I tak reguluje ona udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w art. 7 ust. 1 tej ustawy, jak również odmowę udostępnienia informacji w trybie art. 16 ust. 1 ustawy, czy też dopuszcza stwierdzenie przez organ, iż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej i wówczas organ powiadamia jedynie wnoszącego, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa.

W piśmiennictwie i orzecznictwie sądów administracyjnym ugruntował się pogląd, iż udzielenie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Natomiast odmowa udzielenia informacji publicznej następuje w formie aktu administracyjnego, jakim jest decyzja administracyjna. Taką samą formę przybiera rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania w sprawie z wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Stanowi o tym art. 16 ust. 1 powołanej ustawy stwierdzając, iż odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji.

W analizowanym przypadku niewątpliwie przesłanka z art. 14 ust. 2 ww. ustawy (Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się.) nie zaistniała. Zatem organ, na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie mógł umorzyć postępowania z wniosku skarżącego, a innej sytuacji umorzenia postępowania powołana ustawa nie przewiduje.

Gdyby nawet przyjąć, iż wniesienie odwołania umożliwia właściwemu organowi podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., za takim poglądem opowiada się S. Szuster (komentarz LEX/el. 2003, Komentarz do art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej) stwierdzając, iż "Wniesienie odwołania umożliwia właściwemu organowi wyższego stopnia (...) podjęcie jednego z rozstrzygnięć unormowanych w art. 138 § 1 lub § 2 k.p.a. W szczególności może on utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.), uchylić ją i umorzyć postępowanie pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.) lub też umorzyć postępowanie odwoławcze (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.). Należy także zgodzić się z poglądem wyrażonym w literaturze i orzecznictwie, iż organy wyższego stopnia nie będą uprawnione do wydawania decyzji określonej w art. 138 § 1 pkt 2 in principio u.d.i.p. (tzw. decyzji reformatoryjnej) [M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 69; wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2002 r., II SA/Lu 507/02; R. Horbaczewski, Skarga oddalona, sprawa chyba wygrana, "Rzeczpospolita" z dnia 21 czerwca 2002 r., nr 143]", to i tak zastosowanie w niniejszej sprawie wskazanej regulacji procesowej nastąpiło z naruszeniem prawa.

Trzeba bowiem mieć na uwadze, że Kodeks postępowania administracyjnego nie określa przesłanek umorzenia postępowania odwoławczego. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że podstawę umorzenia postępowania odwoławczego stanowi przepis art. 105 § 1 k.p.a., który zezwala organowi administracji publicznej na wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie to z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. jest zasadniczo możliwe w dwóch sytuacjach: gdy strona skutecznie cofnie odwołanie oraz gdy organ odwoławczy stwierdzi, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Bez wątpienia żadna z ww. przesłanek nie zaistniała w niniejszej sprawie (skarżący jest niewątpliwie stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu o udzielnie informacji publicznej zakończonym wydaniem decyzji odmownej), a zatem zaskarżone rozstrzygnięcie należy uznać za wadliwe, jako naruszające przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Naruszenie zaś powołanych przepisów postępowania należy uznać za istotne, co skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że Krajowy Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa będzie obowiązany merytorycznie rozpoznać wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją odmowną z dnia 28 grudnia 2009 r.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), orzekł jak w punkcie 1 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku uzasadnione jest treścią art. 152 powołanej ustawy. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sądowego orzeczono zaś na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 powołanej ustawy.