I GSK 473/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-19	
Data wpływu	2023-04-24	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Anna Apollo /przewodniczący sprawozdawca/
Joanna Wegner
Marek Krawczak	
Symbol z opisem	6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw	
Hasła tematyczne	Finanse publiczne	
Sygn. powiązane	I SA/Lu 347/22	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2025 nr 0 poz 1483; art. 64 ust. 2a-2b; Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo (spr.) Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant starszy asystent sędziego Jarosław Poturnicki po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 grudnia 2022 r. sygn. akt I SA/Lu 347/22 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 12 maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie rozłożenia na raty oraz umorzenia należności z tytułu dotacji wykorzystywanych niezgodnie z przeznaczeniem oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 16 grudnia 2022 r. sygn. akt I SA/Lu 347/22 oddalił skargę [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 12 maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia oraz rozłożenia na raty należności z tytułu zwrotu dotacji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło [...] domagając się jego uchylenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Autor skargi kasacyjnej wniósł o jej rozpoznanie na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: prawa materialnego przez błędna jego wykładnię, a mianowicie:

1/ art. 64 ust 2a ustawy z 27 sierpnia 2009 r o finansach publicznych (t. j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1483) przez błędne nieuwzględnienie ważnego interesu skarżącego, a także związanego z tym interesem interesu publicznego przy odmowie rozłożenia na raty należności albo całkowitego albo częściowego jej umorzenia;

2/ art. 64 ust 2b ustawy o finansach publicznych nieuwzględnienie w zapadłym wyroku uzasadnionych względów społecznych i gospodarczych oraz realnych możliwości płatniczych strony skarżącej.

Autor skargi kasacyjnej wniósł o dopuszczenie dowodu z dokumentu, a mianowicie decyzji Prezydenta Miasta Lublin z dnia 28 czerwca 2022 roku o rozłożeniu na 8 rat zaległości z tytułu dotacji, skutkiem czego wstrzymano wszczętą w maju 2022 roku egzekucję, na okoliczność tego, iż wierzyciel uznaje interes publiczny umożliwienia dalszego istnienia szkół Stowarzyszenia dzięki ulgom w spłacie nienależnej przedłuży postępowania, a nadto decyzja ta została wydana już po złożeniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Jej zakres nie niwelował jednakże podstaw wniosku o umorzenie należności lub rozłożenie na realnie możliwe do spłaty raty, tym samym decyzja ta nie negowała konieczności złożenia skargi.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie przedstawiło w uzasadnieniu skargi kasacyjnej

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej określanej skrótem P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 P.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 P.p.s.a. Zatem to skarżący kasacyjnie w terminie 30 dni od dnia otrzymania wyroku Sądu I instancji wraz z uzasadnieniem zakreśla zarzutami kasacyjnymi zakres tego postępowania. Z urzędu NSA bierze pod uwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. W okolicznościach sprawy jednak żadna z tych przesłanek nie zaistniała.

Dalej należy zaznaczyć, że stosownie do normy art. 193 zdanie drugie P.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną winno zawierać ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16, z 17 stycznia 2017 r., sygn. akt. I GSK 1294/16, z 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16, z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 P.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Autor skargi kasacyjnej oparł ten środek zaskarżenia jedynie na zarzutach naruszenia przepisów prawa materialnego. W konsekwencji brak zarzutów naruszenia przepisów procesowych w niniejszej sprawie powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjął, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd pierwszej instancji.

Dalej Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12).

W skardze kasacyjnej, sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika, musi być precyzyjnie określona podstawa kasacyjna ze wskazaniem naruszonych przepisów prawa i sposobu ich naruszenia. Tylko w tak oznaczonych granicach sąd kasacyjny kontroluje zaskarżone orzeczenie. Kasacja nie ma za zadanie doprowadzić do ponownej kontroli aktu administracyjnego w jego całokształcie, lecz do weryfikacji przez Naczelny Sąd Administracyjny prawidłowości wyroku sądowego pierwszej instancji i to tylko w zakresie ściśle wytyczonym przez kasatora, a określonym podstawami kasacyjnymi (art. 174 p.p.s.a. w zw. z art. 183 § 1 p.p.s.a.)

Skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie zarzuciło Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 64 ust 2a ustawy o finansach publicznych przez błędne nieuwzględnienie ważnego interesu skarżącego, a także związanego z tym interesem interesu publicznego przy odmowie rozłożenia na raty należności albo całkowitego albo częściowego jej umorzenia oraz art. 64 ust 2b ustawy o finansach publicznych nieuwzględnienie w zapadłym wyroku uzasadnionych względów społecznych i gospodarczych oraz realnych możliwości płatniczych strony skarżącej.

Wskazany jako podstawa kasacyjna przepis art. 64 ust 2a ustawy o finansach publicznych nie istnieje. Brak jest ww. jednostki redakcyjnej. W ustawie o finansach publicznych przepis art. 64 podzielony został na 5 ustępów od 1 do 5. Nie zawiera on ustępów numerowanych jako 2a i 2b. Brak jednostki redakcyjnej aktu normatywnego wskazanej jako naruszonej nie pozwala na odniesienie się do zarzutów środka prawnego.

Podkreślenia wymaga także, że przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, a jeżeli przepis prawa składa się z kilku jednostek redakcyjnych, wówczas zarzucane naruszenie należy powiązać z jego konkretną jednostką redakcyjną. Nie w każdym przypadku autor skargi kasacyjnej zrealizował odpowiednio ten wymóg. Niezależnie od tego, wyjątkowo Naczelny Sąd Administracyjny dopuszcza usunięcie wadliwości zgłoszonej podstawy kasacyjnej w drodze rozumowania, przez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu tego środka odwoławczego. Jednakże również w takim przypadku zastrzega, że nie ma obowiązku prawidłowego formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie motywów skargi kasacyjnej, tym bardziej, że wyodrębnienie zarzutów z treści uzasadnienia skargi zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej ten środek zaskarżenia. Tym samym podstawę rozpoznania winny stanowić tylko takie zarzuty, których sformułowanie nie budzi wątpliwości (por. wyrok NSA z 7 kwietnia 2022 r., III OSK 4786/21).

Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego uzupełniania lub poprawiania podstaw skargi kasacyjnej, a tym bardziej formułowania jej zarzutów. Związany granicami skargi kasacyjnej może uwzględnić tylko te przepisy, które jako naruszone zostały wyraźnie wskazane w środku prawnym. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (v. wyrok NSA z 29 stycznia 2008 r., II FSK 1603/06, Legalis). Nie mogąc samodzielnie poszukiwać wadliwości i uchybień, które popełnił sąd pierwszej instancji, nie może również precyzować niejasnych zarzutów kasacyjnych, badać, czy sąd ten nie naruszył innego przepisu (chyba że zachodzi nieważność postępowania), jak również domyślać się, na czym polegał ewentualny błąd autora skargi kasacyjnej w formułowaniu oznaczenia przepisu. W szczególności dotyczy to zarzutu naruszenia przepisów postępowania, w zakresie którego strona skarżąca musi wykazać, że dane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Bezzasadny jest także wniosek kasacyjny, w którym skarżąca - z powołaniem się na art. 106 § 3 P.p.s.a. - dąży do wykazania na podstawie dokumentów urzędowych tj. decyzji Prezydenta Miasta Lublin z dnia 28 czerwca 2022 roku o rozłożeniu na 8 rat zaległości z tytułu dotacji, skutkiem czego wstrzymano wszczętą w maju 2022 roku egzekucję, na okoliczność tego, iż wierzyciel uznaje interes publiczny umożliwienia dalszego istnienia szkół Stowarzyszenia dzięki ulgom w spłacie nienależnej przedłuży postępowania, a nadto decyzja ta została wydana już po złożeniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.

Zauważyć należy, że zakres postępowania dowodowego określony w art. 106 § 3 P.p.s.a. w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest dostosowany do funkcji tego postępowania, której celem jest ocena zgodności z prawem procesu zastosowania przez organy administracji publicznej norm prawa do określonego stanu faktycznego. W trybie art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd administracyjny nie może dokonywać ustaleń, które prowadziłyby do nowego ustalenia stanu faktycznego w sprawie administracyjnej albo kontynuowania postępowania dowodowego prowadzonego przez organy. Dopuszczenie dowodu z dokumentu jest przy tym uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu, a zarzut naruszenia przepisu art. 106 § 3 P.p.s.a. może być skutecznie podnoszony w skardze kasacyjnej tylko wówczas, gdy sąd administracyjny pierwszej instancji prowadził w oparciu o art. 106 § 3 P.p.s.a. takie postępowanie dowodowe, które było wywołane zakresem zarzutów skargi (co w konkretnej sprawie nie miało miejsca).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.