Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik Sędziowie: WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2011 r. sprawy ze skargi Z. M. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącej Z. M. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] orzekającą o ustaleniu na rzecz Z. M. odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...] miasta K., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha przeznaczonej pod rozbudowę drogi [...] wraz z realizacją obiektów budowlanych w tym infrastruktury technicznej w kwocie [...] zł.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Zabudowana nieruchomość wyżej opisana, decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...], utrzymaną następnie w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] została przeznaczona pod inwestycję celu publicznego polegającą na rozbudowie drogi [...] do parametrów drogi [...] wraz z realizacją obiektów budowlanych, w tym infrastruktury technicznej, na odcinku [...], na terenie miasta: K. i C. oraz gmin: M., M., P., S.

Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu na rzecz Z. M. odszkodowania w wysokości [...] zł za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności w/w nieruchomości i zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Z. M. kwestionując prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego.

Rozpoznając odwołanie Minister Infrastruktury wskazał, iż zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według jej stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Stosownie do treści art. 18 ust. 2 wartość nieruchomości określają rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w ustawie o gospodarce nieruchomościami.

Organ odwoławczy przywołał treść przepisów mających zastosowanie w rozpatrywanej sprawie oraz omówił treść operatu szacunkowego z dnia [...] listopada 2009 r.

W badanym operacie szacunkowym biegłe odrębnie wyceniły grunt i odrębnie składniki budowlane umieszczone na przedmiotowej nieruchomości: [...], a także nasadzenia. Biegłe wyceniając grunt zastosowały podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Wartość budowli określono jako wartość kosztów odtworzenia w oparciu o koszt odtworzenia tych elementów pomniejszony o zużycie, a następnie skorygowany o wskaźnik regionalny dla województwa [...], co odpowiada zdaniem organu przepisom art. 135 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nasadzenia oszacowano na podstawie opracowania K. Z. "Szacowanie wartości roślin sadowniczych na plantacjach towarowych oraz upraw ogrodniczych w ogrodach działkowych i przydomowych przy ustalaniu odszkodowania za wywłaszczenie".

Wyceniając grunt biegłe dokonały analizy [...] transakcji sprzedaży nieruchomości położonych na terenie powiatu [...], nabywanych pod drogi publiczne, które miały miejsce od grudnia 2007 r. do sierpnia 2008 r.

Minister zauważył, że ocena w zakresie podobieństwa obiektów przyjętych do porównań należy do rzeczoznawcy majątkowego a nie do strony czy organu administracyjnego, a biegłe szacując przedmiotową nieruchomość wzięły pod uwagę jej lokalizację w strefie miejskiej, jak i korzystne położenie szczegółowe oraz bardzo dobrą dostępność komunikacyjną, co z kolei zostało skorygowane odpowiednimi poprawkami kwotowymi.

Organ odwoławczy podniósł, iż zgodnie z ustępem 3.3 Noty Interpretacyjnej Nr 1 Powszechnych Krajowych Zasad Wyceny NI do porównań należy wykorzystywać nieruchomości podobne, które były przedmiotem sprzedaży w okresie najbliższym, poprzedzającym datę wyceny, ale nie dłuższym niż dwa lata od daty na którą określa się wartość nieruchomości. Minister stwierdził, że transakcje nieruchomościami podobnymi przyjętymi przez biegłe do porównań mieszczą się w tym przedziale czasowym, a analiza operatu szacunkowego nie wykazała zaistnienia nieprawidłowości, które mogłyby skutkować nieuznaniem tego dowodu z opinii biegłego.

Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Z. M. zarzucając jej naruszenie art. 134 ust. 1-3, art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 7, 75 § 1, 77 i 78 oraz art. 9 i 107 § 3 w zw. z art. 140 kpa. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż odszkodowanie zostało ustalone w oparciu o nieprawidłowo sporządzony operat szacunkowy, gdyż wszystkie przyjęte do porównań ceny transakcyjne dotyczyły umów sprzed ponad roku. W ocenie skarżącej tak zdezaktualizowany materiał porównawczy sprawia, że wycena nieruchomości nie odpowiada jego dzisiejszej rynkowej wartości. Miarodajny zaś materiał porównawczy powinien zawierać ceny transakcji z różnych punktów miasta, a nie tylko z ulicy [...], która częściowo biegnie poza granicami miasta. W rzeczywistości zdaniem skarżącej wysokość odszkodowania nie odpowiada wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości.

Skarżąca podniosła również, iż opinia rzeczoznawcy zawiera błędy, gdyż kubatura budynku w planach wynosi [...] m3, a zgodnie z operatem szacunkowym [...] m3. Opis budynku nie zawiera [...]. Uwzględnia natomiast [...] m przyłącza [...], gdy w rzeczywistości do skarżącej należy [...] m. W piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2011 r. skarżąca dodatkowo podnosi, iż w operacie brak jest stosownej dokumentacji dotyczącej transakcji stanowiących podstawę dokonanej wyceny, a ceny z aktów notarialnych zawartych przez właścicieli działek "pod przymusem" nie mogą stanowić danych do oszacowania wartości rynkowej dla potrzeb wywłaszczenia. Zdaniem skarżącej w rozpoznawanej sprawie nie powinien mieć zastosowania § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., lecz § 36 ust. 2. Przepis ten powinien być stosowany szczególnie w sytuacji, gdy w 2009 r. nie było żadnej transakcji zakupu gruntu pod drogę.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpatrując sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za zasadną, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej podniesione mają usprawiedliwione podstawy.

W pierwszej kolejności Sąd był zobligowany do wyjaśnienia powodów, dla których nie uwzględnił wniosku skarżącej o przeprowadzenie przez Sąd dodatkowego dowodu z dokonanych na zlecenie skarżącej pomiarów budynku posadowionego na wywłaszczonej nieruchomości z dnia [...] lutego 2011 r. na okoliczność rzeczywistej jego wielkości. Trzeba zwrócić uwagę, iż przepis art. 106 § 3 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie daje podstaw do dopuszczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym dowodu z dokumentu, który w istocie ma charakter opinii biegłego (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 30 października 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 527/08 – LEX nr 499789). Podobnie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny, że nie mają tego waloru dowody, które w istocie mają charakter opinii biegłego (por. wyrok siedmiu sędziów NSA z dnia 25 września 2000 r. FSA 1/00, ONSA 2001, nr 1, poz. 1).

Wprawdzie do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3 stosuje się odpowiednio przepisy kpc zgodnie z którymi dokumenty można podzielić na urzędowe – art. 244 § 1 kpc (sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania) stanowiące dowód tego, co zostało w nich urzędowo zaświadczone oraz prywatne – art. 245 kpc stanowiące dowód tego, że osoba która je podpisała, złożyła oświadczenie zawarte w dokumencie [Komentarz do art. 106 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, komentarz LEX, 2009, wyd. III]. W ocenie Sądu możliwość dopuszczenia na etapie postępowania sądowego dowodów dodatkowych ma służyć ocenie, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem. Przepis ten nie może być natomiast podstawą do kwestionowania ustaleń przyjętych przez organy administracyjne i nie może służyć zwalczaniu ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] wskazać należy, że zostały one wydane bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności w sprawie mogących mieć znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie nakaz rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprowadzał się do obowiązku dokładnego przeanalizowania operatu szacunkowego.

W świetle powyższego Sąd stwierdził, iż w rozpoznawanej sprawie obie decyzje wydane zostały z naruszeniem tych przepisów postępowania administracyjnego, które obligują organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, a także do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Uchybienie powyższym przepisom postępowania administracyjnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W przedmiotowej sprawie odszkodowanie za przejętą działkę ewidencyjną nr [...] położoną w obrębie [...] miasta K. ustalono na podstawie art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.).

Zgodnie z przepisami tej ustawy do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), z zastrzeżeniem art. 18. Zatem kwestie związane z odszkodowaniem reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 134 ust. 1 w zw. z art. 135 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podstawą ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, jeżeli nieruchomość tego rodzaju występuje w obrocie.

Wartością rynkową jest zaś najbardziej prawdopodobna cena możliwa do uzyskania na rynku z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy uwzględnieniu przesłanek określonych w art. 151 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy. Przepis art. 130 ust. 2 ustawy wskazuje, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Zgodnie natomiast z § 36 ust. 1 rozporządzenia przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży nieruchomości odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. W przypadku braku cen o których mowa w ust. 1 wartość działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących określa się jako iloczyn 1m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu i ich powierzchni z tym, że jeżeli przeznaczenie gruntów, z których wydzielono działki pod drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących powoduje, że wartość tych gruntów jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak określoną wartość powiększa się o 50 % (§ 36 ust. 2 pkt 1).

W ocenie Sądu określenie wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości w operacie szacunkowym z dnia [...] listopada 2009 r. sporządzonym przez rzeczoznawców majątkowych A. S. i J. J. budzi wątpliwości w świetle obowiązujących w tym zakresie przepisów. Rzeczoznawcy majątkowi wskazali, że transakcji dotyczących sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne na terenie powiatu [...] zanotowano kilkadziesiąt – dotyczyły one gruntów przeznaczonych pod drogi gminne. Ceny tych transakcji kształtowały się na poziomie od [...] zł/m2 do [...] zł/m2 a po skorygowaniu o trend czasowy jest to przedział [...] – [...] zł/m2.

W przedmiotowej sprawie autorki operatu szacunkowego wyceniając grunt zastosowały podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej, a wartość budowli określono jako wartość odtworzeniową.

Podejście porównawcze stosuje się do określeń wartości rynkowej nieruchomości wyłącznie wówczas, gdy nieruchomości podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny były w obrocie na określonym rynku w okresie dwóch lat poprzedzających wycenę, a także gdy ich ceny i cechy wpływające na te ceny oraz warunki dokonania transakcji są znane.

Natomiast metoda korygowania ceny średniej polega na określaniu wartości rynkowej wycenianej nieruchomości na podstawie zbioru co najmniej kilkunastu nieruchomości reprezentatywnych przyjętych do porównań, które to nieruchomości były przedmiotem transakcji rynkowych. Zgodnie z art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu.

Jak wynika z operatu szacunkowego na terenie gdzie zlokalizowana jest wyceniana działka brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast działka nr [...] w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] października 2000 r. położona jest na terenie przeznaczonym pod drogi oraz pod [...]. Grunty zaś znajdujące się w otoczeniu przedmiotowej działki zagospodarowane są pod [...].

Brak jest natomiast w operacie szacunkowym danych wskazujących na ustalenie przez biegłe w jakim terenie położone są działki przyjęte przez nie do porównań.

Rzeczoznawca majątkowy zaś z rynku lokalnego powinien przyjąć nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są zarówno ceny transakcyjne oraz warunki zawarcia transakcji, jak i ceny tych nieruchomości. Przy czym jako nieruchomości podobne rozumie się nieruchomości porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, które były przedmiotem obrotu rynkowego i charakteryzują się podobieństwem co do położenia, stanu prawnego, przeznaczenia, sposobu korzystania oraz innych cech wpływających na wartość (art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Co prawda dobór cech mających wpływ na wartość nieruchomości oraz ocena tych cech pozostawione są rzeczoznawcy majątkowemu, którego pozycja prawna zbliżona jest do statusu osoby zaufania publicznego, niemniej powyższe nie zwalnia rzeczoznawcy majątkowego z obowiązku uzasadnienia swojego stanowiska. W niniejszej sprawie natomiast biegłe powyższego nie uczyniły, poprzestając jedynie na stwierdzeniu, że szukano transakcji dotyczących podobnych nieruchomości gruntowych niezabudowanych, nabywanych w celu realizacji inwestycji polegającej na budowie drogi publicznej.

Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie biegłe nie uzasadniły dlaczego przyjęły do porównań ich zdaniem nieruchomości podobne – niezabudowane, gdy tymczasem przedmiotowa nieruchomość jest zabudowana [...] i została przejęta pod budowę drogi w całości. Nie jest również wyjaśnione, co podniesiono w skardze, ograniczenie doboru nieruchomościami zajętymi lub przeznaczonymi pod drogi publiczne do jednej ulicy ([...]) – [...] transakcji na [...] przyjętych. Należy w tym miejscu dodać, że przez nieruchomości podobne, porównywalne należy rozumieć takie, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony.

Rozszerzenie zaś zakresu położenia nieruchomości na rynek regionalny lub krajowy jest dopuszczalne tylko wyjątkowo. Przesądza o tym rozwiązanie przyjęte w § 26 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. W przypadku wyceny nieruchomości przeznaczonych pod drogi nie można im przypisać szczególnych cech i rodzaju, które uzasadniałyby zastosowanie w sprawie § 26 ust. 1 tego rozporządzenia (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2010 r. sygn. akt I OSK 43/10).

Ponadto należy dodać, że rzeczoznawca majątkowy mając na uwadze przepisy art. 134 w zw. z art. 4 pkt 16 i art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisy § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia winien określić wartość rynkową nieruchomości jako całości, mając na uwadze to, że naniesienia na gruncie są elementem stanu nieruchomości (stanu zagospodarowania, czy stanu techniczno-użytkowego), który w sprawach szacowania gruntów nabywanych pod drogi publiczne (gdy tego rodzaju nieruchomości występują w obrocie) ma wpływ na wybór właściwej metody szacowania oraz określenie wartości rynkowej nieruchomości.

W tego rodzaju sytuacjach (gdy w obrocie występują nieruchomości podobne nabywane pod drogi publiczne) wyłączona jest możliwość określania wartości odtworzeniowej nieruchomości i w związku z tym oddzielne szacowanie gruntu i oddzielne jego części składowych (art. 135 ust. 1 i 2). Nie jest też możliwe stosowanie w wycenie podejścia kosztowego, ponieważ rodzaj podejścia przy szacowaniu gruntów nabywanych pod drogi publiczne (gdy występują ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży takich gruntów) narzuca biegłemu § 36 ust. 1 rozporządzenia. Brak zaś cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne umożliwia wycenę w oparciu o przepis art. 36 ust. 2 pkt 1 w zw. z ust. 4 rozporządzenia.

Przepis art. 135 ustawy o gospodarce nieruchomościami daje możliwość określenia wartości odtworzeniowej nieruchomości, ale wyłącznie w sytuacji określonej w ust. 1 tego artykułu, zgodnie z którym jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, gdyż tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie, określa się jej wartość odtworzeniową.

W rozpoznawanej sprawie biegłe w żaden sposób nie uzasadniły przyczyn określenia wartości odtworzeniowej budynku i innych naniesień, nie wykazały w sporządzonym operacie szacunkowym, że obrót nieruchomościami zabudowanymi przeznaczonymi pod drogi publiczne na rynku lokalnym nie występuje.

Jedynie bowiem w takiej sytuacji mógłby znaleźć zastosowanie art. 135 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Dodatkowo należy podnieść, iż biegłe nie wykazały również w jaki sposób ustaliły wartość odtworzeniową budynku, jakie pomieszczenia zaliczyły do powierzchni użytkowej i w jaki sposób ją wyliczyły, biorąc pod uwagę zarzuty podniesione w skardze, z których wynika, iż biegłe nie wzięły pod uwagę [...] o podały inną kubaturę budynku od wskazywanej przez skarżącą.

Z operatu szacunkowego nie wynika również w jaki sposób biegłe dokonały ustalenia długości istniejącego na przedmiotowej nieruchomości przyłącza [...], zważywszy na twierdzenie skarżącej, iż ma ono [...] m długości, gdy tymczasem biegłe określiły jego długość na [...] m.

Mając powyższe na uwadze należało uchylić obie decyzje, jako naruszające art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, a także art. 154 ust. 1, art. 4 pkt 16, art. 135 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Z tych też względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji, o kosztach postępowania rozstrzygając na podstawie art. 200 tej ustawy.