Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant ref. stażysta Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi Gminy M. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia ... 2015 roku Nr ... w przedmiocie wywłaszczenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości i ustalenia odszkodowania I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącej kwotę ... zł (...złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia ... 2015 r. nr ..., po rozpoznania odwołania Gminy M. od decyzji Starosty P. z dnia ... 2015 r. znak: ... w sentencji której stwierdzono co następuje:

1. wywłaszczyć prawo użytkowania wieczystego przysługujące A. sp. z o.o. z siedzibą w M. na nieruchomości położonej w M., oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb M., ark. mapy ..., działka nr ... o pow. 0,1048 ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr ..., wraz z prawem własności nakładów znajdujących się na ww. działce, na rzecz Gminy M. z przeznaczeniem na budowę drogi gminnej.

2. ustalić na rzecz A. sp. z o.o. z siedzibą w M. odszkodowanie w łącznej kwocie ... zł, w tym za wywłaszczone prawo użytkowania wieczystego gruntu opisanego w pkt I w kwocie ... zł oraz za utratę własności znajdujących się na nim nakładów w kwocie ...zł,

3. przyznać w całości ustalone w pkt II odszkodowanie na rzecz wierzyciela hipotecznego – Banku ... S.A. z siedzibą w W.

4. ustalone w pkt II odszkodowanie wypłacone zostanie przez Gminę M. jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna.

uchylił zaskarżoną decyzje w części obejmującej pkt III, zaś w pozostałym zakresie utrzymał ją w mocy.

Decyzję tę wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Starosta Poznański ww. decyzją z dnia ... 2015 r. orzekł jak wyżej powołano w sprawie dotyczącej wywłaszczenia w trybie przewidzianym przez art. 112 ust. 2 i następne ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2015 r. poz. 782 ze zm., dalej: ugn) na rzecz Gminy M., prawa użytkowania wieczystego przysługującego A. sp. z o.o. ustanowionego na nieruchomości Gminy M. – działka nr ..., ark. mapy ..., obręb M.. Powodem wywłaszczenia stała się realizacja celu publicznego w postaci budowy drogi gminnej, zgodnej z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części miasta M. obejmującego obszar pomiędzy ul. G. i torami kolejowymi linii P.-W. (uchwała Rady Miejskiej w M. z dnia ...2006 r. nr ..., Dz. Urz. Woj. Wlkp. Nr 191, poz. 4482). Przed wszczęciem prowadzono ze spółką rokowania, które zakończyły się fiaskiem. Starosta stwierdził, że zachodzą podstawy do wywłaszczenia prawa użytkowania wieczystego wraz ze znajdującymi się na gruncie nakładami spółki. Wartość odszkodowania organ ustalił na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 18 czerwca 2014 r. przez biegłego M. S.. Zdaniem Starosty operat został sporządzony zgodnie z obowiązującym prawem, szczególnie z zasadami wynikającymi z przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej: rozporządzenie). Odpowiadając na zarzuty Gminy M. odnośnie operatu, Starosta powołał się na wyjaśnienia biegłego zawarte w piśmie z dnia 20 października 2014 r.

Wnosząc odwołanie od decyzji Starosty P. z dnia ... 2015r. Gmina M. zakwestionowała ustalenia operatu szacunkowego. Wskazano, że dojazd do przedmiotowej działki jest wyjątkowo utrudniony, a sama nieruchomość nie stanowi obecnie istotnego elementu układu komunikacyjnego.

Wydając wspomnianą na wstępie decyzję z dnia ... 2015 r. Wojewoda Wielkopolski wyjaśnił, że działka nr ... została podzielona na podstawie decyzji Burmistrza M. z dnia ... 2011 r. na działki nr ... i ..., a podział ten nastąpił z urzędu celem przeznaczenia działki nr ... pod realizację inwestycji celu publicznego – budowę drogi gminnej. Działka ta aktualnie w ewidencji gruntów i budynków figuruje jako zurbanizowane tereny niezabudowane. W planie miejscowym przeznaczona jest zaś pod drogę lokalną o symbolu 1 KD-L. Działka ta jest niezabudowana, ma pow. 0,1048 ha, posiada kształt nieregularnego wieloboku, wykorzystywana jest jako dojazd do posesji sąsiedniej, znajdują się na niej nakłady w postaci: drogi o nawierzchni bitumicznej, drogowych płyt żelbetowych, bramy wjazdowej oraz fragment ogrodzenia z siatki na słupkach stalowych. Wojewoda przedstawił przebieg negocjacji co do wysokości odszkodowania prowadzonych bez powodzenia pomiędzy Gminą M. a A. sp. z o.o., by następnie wskazać, że podaniem z 11 lutego 2014 r. Gmina M. wniosła o wywłaszczenie prawa użytkowania wieczystego przysługującego spółce na przedmiotowej nieruchomości. Organ odwoławczy stwierdził na podstawie operatu szacunkowego i jego korekty wraz z klauzulą aktualizacyjną, że wartość prawa użytkowania działki wynosi 103.533 zł. Wojewoda dał wiarę ustaleniom rzeczoznawcy majątkowego co do wartości prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, nie widząc przy tym możliwości wykorzystania operatu szacunkowego przedstawionego przez spółkę w trakcie rokowań m.in. ze względu na jego nieaktualność.

Jednocześnie Wojewoda uznał, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie w zakresie pkt 3 zaskarżonej decyzji, w którym przyznano w całości odszkodowanie na rzecz wierzyciela hipotecznego.

Dokonując oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego na zlecenie organu I instancji Wojewoda wskazał, że jest zobowiązany do tej oceny w warstwie formalnej, a także jako wartości dowodowej tegoż dokumentu. Spod jego oceny wyłączona jest natomiast warstwa informacji zawartych w operacie, która jest wiedzą specjalistyczną, która jest domeną biegłego. Wojewoda stwierdził, że operat autorstwa M. S. spełnia wymogi zawarte w rozdziale 4 rozporządzenia. Operat ten jest czytelny, nie uchybia wymogom określonym w § 56 rozporządzenia, albowiem zawiera każdy z elementów wymienionych w tym przepisie. Organ ocenił, iż prawidłowo przyjęto, że przedmiotowa nieruchomość posiada przeznaczenie planistyczne pod drogę lokalną, a teren użytkowany jest jako droga dojazdowa. Biegły uwzględnił wszystkie nakłady znajdujące się na działce. Ponadto Wojewoda ustalił, że nieruchomością podobną była z pewnością działka nr ... z obrębu Rogalinek, objęta w dacie transakcji decyzją Burmistrza M. z dnia ... 2008 r. o lokalizacji inwestycji celu publicznego budowy chodnika i ścieżki rowerowej. Tym samym przeznaczenie tej nieruchomości było podobne. Wojewoda dodał, że co do zasady ocena, czy dana nieruchomość jest podobna względem drugiej, a zatem ich dobór w danej wycenie, wymaga wiedzy specjalistycznej. Zarzuty Gminy M. w tym zakresie ingerują w wiedzę specjalistyczną, gdyż podnoszona ocena stopnia zurbanizowania (nieruchomości podobne z m. M. i R.) nie jest możliwa do dokonania przez przeciętną osobę. Zdaniem Wojewody nietrafny był argument, iż nieruchomości położone w L. nie mogą być uznane za podobne, gdyż znajdują się w innej gminie. Organ wyjaśnił, że ugn ani rozporządzenie nie zawierają definicji rynku lokalnego i regionalnego, a w orzecznictwie obszar rynku lokalnego odczytuje się jako obszar gminy lub powiatu. Ustosunkowując się do twierdzeń odwołującej Gminy, iż przedmiotowa nieruchomość powinna zostać oceniona inaczej przez pryzmat oceny "walorów dodatkowych", zwracając uwagę na utrudniony dojazd do nieruchomości, Wojewoda stwierdził, że rzeczoznawca ma autonomię w zakresie oceny nieruchomości pod względem określonej cechy. Ponadto organ nie dostrzegł podnoszonych utrudnień w dojeździe do nieruchomości, wskazując, że dojazd do niej może odbywać się od strony ul. S. wzdłuż torów kolejowych. Droga – jak wynika ze zdjęć dostępnych w serwisie internetowym "googlemaps" – jest utwardzona i jeżdżą po niej samochody. Odnosząc się do zarzutu przyjęcia przez biegłego wagi cechy "walory dodatkowe" na poziomie 30% Wojewoda wskazał, że w operacie biegły podał, iż wagi atrybutów wyznaczył na podstawie analizy rynku i preferencji nieruchomości gruntowych. Zatem weryfikacja tej części operatu bez wiedzy specjalistycznej jest niemożliwa. Ponadto to na stronie spoczywa ciężar przeprowadzenia przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, o której mowa w art. 157 ust. 1 ugn.

Ustosunkowując się zaś do zarzutu, iż rzeczoznawca nie zbadał okoliczności, jaki wpływ na wartość nieruchomości ma wydane przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. rozporządzenie z dnia 9 sierpnia 2012 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody w rejonie M.-K. dla zaopatrzenia P. Systemu Wodociągowego (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2013 r. poz. 3556) organ odwoławczy stwierdził, że wykaz działek znajdujących się w obrębie ochrony bezpośredniej ujęcia wody M.-K. określa załącznik nr 2 do rozporządzenia, a granice obszaru ochrony pośredniej – załącznik nr 1 i 3. Wśród wymienionych w załączniku nr 2 pięciu działek położonych w M. brak przedmiotowej nieruchomości, natomiast załącznik nr 1 i 3 jednoznacznie wskazują, że przedmiotowa nieruchomość nie znajduje się w terenie ochrony pośredniej.

Wojewoda podkreślił też zasadność wyjaśnienia przez biegłego konieczności zastosowania przy wycenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stawki 3% opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego (art. 72 ust. 3 pkt 5 ugn). Podsumowując przyjęto, że charakter pozyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego pozwalał na przyznanie mu waloru przydatności dla celów dowodowych.

Kończąc rozważania Wojewoda wskazał, że wartość rynkowa prawa użytkowania wieczystego wraz z nakładami na nieruchomości wyniosła ... zł, tymczasem Starosta ustalił odszkodowanie w kwocie ... zł. Zważając, że odwołującą jest Gmina M. Wojewoda uznał, że w świetle art. 139 kpa niedopuszczalne jest wydanie w zakresie wysokości odszkodowania rozstrzygnięcia merytoryczno-reformatoryjnego. Innymi słowy niedopuszczalne było podwyższenie odszkodowania, gdyż prowadziłoby do niekorzystnego dla odwołującej Gminy M. rozstrzygnięcia.

Gmina M. wnosząc skargę na powyższą decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia ... 2015 r. zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie przepisów postępowania (art. 77 § 1 i art. 80 kpa), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania wg norm przepisanych oraz przeprowadzenie dowodów z dokumentów wskazanych w uzasadnieniu skargi. W motywach skargi podniesiono, że Wojewoda oparł swe rozstrzygnięcie na ustaleniach operatu szacunkowego, który zawiera liczne błędy. Wskazano, iż rzeczoznawca dokonał częściowo niewłaściwego opisu oceny "walory dodatkowe" wycenianej nieruchomości, uznając, że przedmiotowa nieruchomość cechuje się walorami średnimi ze względu na dojazd poprzez układ dróg lokalnych. Zdaniem Gminy dojazd do nieruchomości jest wyjątkowo utrudniony, gdyż można się na nią dostać poprzez układ dróg gminnych nieutwardzonych i nieurządzonych od strony ul. Śremskiej. Jednakże bezpośrednio w otoczeniu wycenianej nieruchomości droga gminna złożona jest z działki nr ...i kończy się przewężeniem o szer. ok. 1 m. Pozostała zaś część zwyczajowego ciągu komunikacyjnego prowadzącego do przedmiotowej nieruchomości położona jest na nieruchomości nr ... stanowiącej własność Skarbu Państwa oddaną w użytkowanie wieczyste spółce B. S.A. i zapisaną w ewidencji gruntów jako tereny kolejowe. Od strony północnej (od ul. S.) zaś sytuacja z dojazdem kształtuje się podobnie. Ciąg komunikacyjny wiedzie przez działkę nr ... stanowiącą własność Skarbu Państwa oddaną w użytkowanie wieczyste spółce B. S.A. i zapisaną w ewidencji gruntów jako tereny kolejowe oraz tereny mieszkaniowe. Reasumując, zdaniem Gminy, niedopuszczalnym było pominięcie przez biegłego faktu, że dojazd do działki nr ... jest wyjątkowo utrudniony.

Skarżąca zakwestionowała też sposób ustalenia przez organ odwoławczy (za pomocą "googlemaps") kwestii dostępu przedmiotowej nieruchomości do dróg publicznych. Podniesiono, iż przedmiotowy obszar nie stanowi drogi publicznej, a w ewidencji gruntów oznaczony jest jako kolejowy. Dodano, że skarżąca ma podpisaną umowę najmu z właścicielem gruntu (B. S.A.) celem zapewnienia dostępu do Zakładu Usług Komunalnych. Zasadnym byłoby więc zbadanie, czy taką umowę na korzystanie z terenów kolejowych ma wywłaszczany użytkownik wieczysty A. sp. z o.o. Kwestia ta nie została zaś zbadana przez organy. Zdaniem skarżącej serwis googlemaps nie jest prowadzony przez organ administracji publicznej i wątpliwa jest możliwość jego wykorzystania w postępowaniu administracyjnym.

Zdaniem skarżącej, Wojewoda błędnie przyjął też, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się poza strefą ochrony pośredniej ustanowionej rozporządzeniem Dyrektora RZGW. Z załącznika nr 2 do rozporządzenia wynika bowiem jednoznacznie, że nieruchomość znajduje się w strefie ochrony pośredniej ujęcia wody M.-K.. Granica strefy przebiega w zachodniej części miasta i biegnie m.in. po torze nieczynnej linii kolejowej P.-O., a dalej drogą wojewódzką .... Rzeczoznawca zaś nie zbadał zaś tej zależności.

Zdaniem Gminy, niedopuszczalne są też twierdzenia rzeczoznawcy o istotnym znaczeniu przedmiotowej nieruchomości jako alternatywnego połączenia poszczególnych fragmentów miasta, co miało uwidocznić się przy remontach drogowych. Uprawnieniem biegłego było dokonać oszacowania wartości prawa użytkowania wieczystego według stanu na określony dzień, a nie sugerowanie się ruchem pojazdów po przedmiotowej nieruchomości wynikającym z niedbalstwa jej użytkowników – A. sp. z .o.o.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w większości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się zaś do kwestii położenia przedmiotowej nieruchomości w strefie ochrony pośredniej potwierdził ów fakt, jednocześnie zaznaczając, że wśród zakazów obowiązujących w jej granicach znajduje się m.in.: zakaz budowy szpitali, lokalizacji cmentarzy i grzebowisk zwierząt, budowy przydomowych oczyszczalni ścieków i wiele innych. Przedmiotem wywłaszczenia i wyceny była nieruchomość użytkowana jako droga dojazdowa i przeznaczona pod publiczną drogę klasy lokalnej. Zgodnie zaś z § 2 pkt 32 rozporządzenia Dyrektora RZGW na przedmiotowej nieruchomości możliwa jest budowa drogi gminnej, a ograniczenia realnie wpływające na tę nieruchomość zostały określone w § 5 rozporządzenia. Zakazy określone w tym przepisie są spójne z przepisami i wymogami § 101 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.), co oznacza, zdaniem organu, że rozporządzenie w sprawie strefy ochronnej nie ma realnego wpływu na sposób wykorzystania przedmiotowej nieruchomości i jej wartość.

Następnie pismem z dnia 14 stycznia 2016 r. Wojewoda Wielkopolski, działając na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) wniósł o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu w postaci wyjaśnień biegłego rzeczoznawcy majątkowego M. S. z dnia 8 grudnia 2015 r. na okoliczność, iż

1. autor operatu miał świadomość, iż przedmiotowa nieruchomość znajduje się w obrębie strefy ochrony pośredniej ujęcia wody M.-K., a

2. przeprowadzona przez niego analiza wartościowa cen transakcyjnych gruntów nabywanych i przeznaczonych na cele drogowe zarówno w gminie M., jak i w gminach sąsiednich, nie wykazała wpływu uwarunkowań ustanowionej strefy ochrony ujęcia wody na wartość rynkową gruntów nabywanych i przeznaczonych na cele drogowe, a także, iż

3. ustanowiona strefa ochrony pośredniej swoje uwarunkowania w odniesieniu do gruntów o przeznaczeniu "drogi publiczne" odnosi do sposobu odprowadzania wód opadowych i roztopowych oraz uwarunkowań budowy dróg, co nie może determinować wartości gruntu, skoro budowa drogi publicznej jest zadaniem własnym gminy, a nie właściciela wywłaszczanego gruntu.

Wojewoda wskazał, że wydając zaskarżoną decyzję miał świadomość, że nieruchomość znajduje się w obrębie strefy ochrony pośredniej ustanowionej wspomnianym rozporządzeniem, a zdanie z uzasadnienia zaskarżonej decyzji odnoszące się do tego zagadnienia obarczone jest omyłką pisarską, gdyż intencją organu było wykazanie, że nieruchomość nie znajduje się w strefie ochrony bezpośredniej.

Na rozprawie przed Sądem pełnomocnik A. sp. z o.o. wniósł o oddalenie skargi wskazując, że skarga Gminy ma jedynie na celu odsunięcie w czasie należnego spółce odszkodowania.

Sąd postanowieniem wydanym na rozprawie oddalił wniosek dowodowy złożony przez organ w piśmie z dnia 14 stycznia 2016 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia ... 2015 r., którą utrzymano w mocy decyzję Starosty P. z dnia ... 2015 r. w części dotyczącej:

- wywłaszczenia prawa użytkowania wieczystego przysługujące A. sp. z o.o. z siedzibą w M. na nieruchomości położonej w M., oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb M., ark. mapy ..., działka nr ... o pow. ... ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr ..., wraz z prawem własności nakładów znajdujących się na ww. działce, na rzecz Gminy M. z przeznaczeniem na budowę drogi gminnej,

- ustalenia na rzecz A. sp. z o.o. z siedzibą w M. odszkodowanie w łącznej kwocie ... zł, w tym za wywłaszczone prawo użytkowania wieczystego gruntu opisanego w pkt I w kwocie ... zł oraz za utratę własności znajdujących się na nim nakładów w kwocie ...zł,

- ustalenia, że odszkodowanie wypłacone zostanie przez Gminę M. jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna, jednocześnie uchylając zaskarżoną decyzję w zakresie przyznania w całości ustalonego odszkodowania na rzecz wierzyciela hipotecznego – Banku ... S.A. z siedzibą w W.

Na wstępie Sąd pragnie wyjaśnić powody, dla których postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2016 r. oddalił wniosek organu o dopuszczenie uzupełniającego dowodu z – jak wskazano w piśmie z dnia 14 stycznia 2016 r. – dokumentu w postaci wyjaśnień biegłego rzeczoznawcy majątkowego M. S. z 8 grudnia 2015 r.

Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zważyć należy, iż postępowanie dowodowe ma charakter wyjątku, jego zastosowanie musi być rozumiane zawężająco, bowiem celem powołanego przepisu nie jest ponowne, czy też uzupełniające ustalenie stanu faktycznego w sprawie, lecz ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2015 r., II OSK 1331/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, sąd nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu załatwieniu sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym aktem; nie może w tym zakresie wyręczać organu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2013 r., II GSK 2251/11, Lex nr 1356306). Ponadto mając na względzie treść art. 106 § 3 p.p.s.a. trzeba zważyć, iż uzupełniające postępowanie dowodowe dotyczy wyłącznie dowodu z dokumentu, nie ma zaś takiego charakteru dowód z opinii biegłego (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2012 r., I GSK 1722/11, Lex nr 1218346). Dowód z opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego nie stanowi dowodu z dokumentu, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 26 maja 2014 r., II SA/Lu 896/13, Lex nr 1531480, również wyrok WSA w Gliwicach z dnia 4 lipca 2012 r., III SA/Gl 1894/11, Lex nr 1229060).

W ocenie Sądu wniosek Wojewody z dnia 14 stycznia 2016 r. stanowi w rzeczywistości nie dowód z dokumentu, lecz dowód z uzupełniającej opinii biegłego – rzeczoznawcy majątkowego M. S. na okoliczność, czy biegły jako autor operatu miał świadomość, iż przedmiotowa nieruchomość znajduje się w obrębie strefy ochrony pośredniej ujęcia wody M.-K., przeprowadzona przez niego analiza wartościowa cen transakcyjnych gruntów nabywanych i przeznaczonych na cele drogowe zarówno w gminie M., jak i w gminach sąsiednich, nie wykazała wpływu uwarunkowań ustanowionej strefy ochrony ujęcia wody na wartość rynkową gruntów nabywanych i przeznaczonych na cele drogowe, a także, iż ustanowiona strefa ochrony pośredniej swoje uwarunkowania w odniesieniu do gruntów o przeznaczeniu "drogi publiczne" odnosi do sposobu odprowadzania wód opadowych i roztopowych oraz uwarunkowań budowy dróg, co nie może determinować wartości gruntu. Należy bowiem zauważyć, że Gmina M. wnosząc skargę zakwestionowała stanowisko Wojewody przyjęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jakoby przedmiotowa nieruchomość, co do której orzeczono wywłaszczenie prawa użytkowania wieczystego i ustalono na rzecz A. sp. z o.o. od Gminy M. odszkodowanie, nie była zlokalizowana w obrębie strefy ochrony pośredniej ujęcia wody M.-K. ustanowionej rozporządzeniem Dyrektora RZGW z dnia 9 sierpnia 2012 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda potwierdził stanowisko skarżącej Gminy, iż nieruchomość nr ... obręb M. położona jest w tej strefie, wykazując jednocześnie, dlaczego okoliczność ta nie mogła mieć wpływu na wycenę nieruchomości i w konsekwencji na wysokość odszkodowania.

Mając na względzie powyższe, zdaniem Sądu, wniosek Wojewody z dnia 14 stycznia 2016 r. zmierza do przeprowadzenia dowodu z uzupełniającej opinii biegłego – rzeczoznawcy majątkowego i w świetle art. 106 § 3 p.p.s.a. jego przeprowadzenie w toku niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest niedopuszczalne. Dlatego Sąd postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2016 r. w oparciu o powołany w zdaniu poprzednim przepis oddalił wniosek organu.

Zważyć należy, iż powyższa okoliczność ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Sąd pragnie zwrócić uwagę, że organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ustosunkowując się do zarzutu, iż rzeczoznawca nie zbadał okoliczności, jaki wpływ na wartość nieruchomości ma wydane przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. rozporządzenie z dnia 9 sierpnia 2012 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody w rejonie M.-K. dla zaopatrzenia P. Systemu Wodociągowego (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2013 r. poz. 3556) stwierdził, że wykaz działek znajdujących się w obrębie ochrony bezpośredniej ujęcia wody M.-K. określa załącznik nr 2 do rozporządzenia, a granice obszaru ochrony pośredniej – załącznik nr 1 i 3. Wśród wymienionych w załączniku nr 2 pięciu działek położonych w M. brak przedmiotowej nieruchomości, natomiast załącznik nr 1 i 3 jednoznacznie wskazują, że przedmiotowa nieruchomość nie znajduje się w terenie ochrony pośredniej. Następnie, w odpowiedzi na skargę Wojewoda przyznał w świetle zarzutów Gminy M., że przedmiotowa nieruchomość znajduje się w obrębie strefy ochrony pośredniej ujęcia wody M.-K., wyjaśniając dlaczego jego zdaniem fakt ów nie ma wpływu na sposób wykorzystania i wartość przedmiotowej nieruchomości. Jednocześnie zastrzegł, iż nie jest prawdą, że operat szacunkowy biegłego M. S. nie uwzględnił, że działka zlokalizowana jest w strefie ochrony pośredniej ujęcia wody, zaznaczając, że biegły w tym zakresie złoży stosowne wyjaśnienia. Jednocześnie organ dodał, że zarzut Gminy byłby trafny, gdyby przedmiotem wyceny była nieruchomość innego rodzaju, np. mieszkaniowa, gospodarstwo rolne itp. W przypadku zaś nieruchomości przeznaczonej pod gminną drogę lokalną nie istnieje możliwość zrealizowania tej inwestycji bez jednoczesnego spełnienia warunków wynikających z rozporządzenia w sprawie strefy ochronnej, z uwagi na przepisy odrębne – rozporządzenie w sprawie warunków technicznych. Następnie wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentu – wyjaśnień biegłego w tym zakresie.

Nie mogąc przeprowadzić dowodu przedstawionego przez Wojewodę, Sąd stwierdził, że uchybienie organu odwoławczego w zakresie nieuwzględnieniu faktu, że przedmiotowa nieruchomość zlokalizowana jest w strefie ochrony pośredniej ujęcia wody – z uwagi, iż może mieć wpływ na ustalenie wartości przedmiotowej nieruchomości, a w rezultacie na wysokość ustalonego odszkodowania, mogła też mieć wpływ na wynik sprawy.

W tym miejscu Sąd pragnie zważyć, że stosownie do art. 128 ust. 1 ugn wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Przepis art. 130 ust. 1 ugn określa, że wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. W przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 i art. 106 ust. 1, według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Przepis art. 134 stosuje się odpowiednio. W myśl zaś art. 130 ust. 2 ugn ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości.

Na mocy powołanych przepisów wartość odszkodowania dla użytkownika wieczystego przedmiotowej nieruchomości spółki A. została ustalona na podstawie wartości nieruchomości przyjętej w operacie szacunkowym sporządzonym w dniu 18 czerwca 2014 r. przez rzeczoznawcę majątkowego M. S.. Biegły przedstawiając stan prawny, faktyczny i użytkowy nieruchomości nr ... (powstałej w wyniku podziału nieruchomości nr ...) nie uwzględnił okoliczności, że nieruchomość ta położona jest w strefie pośredniej ujęcia wody M.-K.. W opisie i określeniu stanu nieruchomości (s. 5-9 operatu) zabrakło informacji o powyższym, a także, czy ów fakt, że wyceniana nieruchomość położona jest w strefie ochronnej ujęcia wody wpływa na jej wartość. Tymczasem przepis § 2 pkt 5 rozporządzenia Dyrektora RZGW z dnia 9 sierpnia 2012 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody w rejonie M.-K. (...) określa, że na terenie ochrony pośredniej ujęcia wody zabronione jest budowanie nowych obiektów typu: drogi (...) – bez stosowania:

a) szczelnego podłoża uniemożliwiającego przedostawanie się wód opadowych i roztopowych do gruntu;

b) szczelnych systemów ujmowania wód opadowych i roztopowych wraz z urządzeniami oczyszczającymi oraz odprowadzania oczyszczonych ścieków do rzeki Warty lub Kanału Mosińskiego.

Z kolei przepis § 2 pkt 12 tegoż rozporządzenia zabrania na terenie ochrony pośredniej ujęcia wody stosowania chlorkowych środków zimowego utrzymania dróg w ciągach dróg nie posiadających rozwiązań kanalizacji deszczowej.

Zważywszy, że stosownie do przepisu art. 154 ust. 1 ugn przeznaczenie nieruchomości ustala się w oparciu o zapisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a przedmiotowa nieruchomość przeznaczona jest w planie miejscowych (uchwała Rady Miejskiej w M. z dnia ...2006 r. nr ...) pod drogę publiczną lokalną, rzeczoznawca dokonując szacunku wartości nieruchomości powinien był zbadać, czy fakt, iż znajduje się ona w obrębie strefy ochrony pośredniej ujęcia wody, wpływa na jej wartość.

Tymczasem biegły stosując podejście kosztowe (art. 153 ust. 3 ugn w zw. z § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości ...), w ramach wyceny określając koszt nabycia gruntu (WRg) zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami (§ 4 ust. 3 rozporządzenia) i przyjął do porównania transakcje nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi, nie podając, na ile wpływ na wartość przedmiotowej nieruchomości może mieć jej położenie w strefie ochrony pośredniej ujęcia wody. Jednocześnie operat szacunkowy nie zawiera jednoznacznej i uzasadnionej tezy, z której wynikałoby, że omawiana okoliczność nie ma wpływu na koszt nabycia gruntu, a tym samym na wartość przedmiotowej nieruchomości. Gdyby bowiem okazało się, że cecha lokalizacji nieruchomości w strefie ochrony pośredniej ujęcia wody ma wpływ na wartość nieruchomości, obowiązkiem rzeczoznawcy byłoby określenie wagi tej cechy, a następnie skorygowanie wartości nieruchomości, względnie ponowny dobór transakcji nieruchomościami podobnymi z uwzględnieniem tej cechy.

Jednocześnie Sąd stwierdził, że w pozostałym zakresie zaskarżona decyzja nie zawiera uchybień.

Po pierwsze, zdaniem Sądu, Wojewoda prawidłowo ocenił dopuszczalność wywłaszczenia przedmiotowego prawa użytkowania wieczystego przysługujące A. sp. z o.o. na nieruchomości nr ... w M.

Zważyć należy, iż zgodnie z art. 113 ust. 1 ugn nieruchomość może być wywłaszczona tylko na rzecz Skarbu Państwa albo na rzecz jednostki samorządu terytorialnego. Przepis art. 113 ust. 2 ugn określa, że nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa nie może być wywłaszczona. Nie dotyczy to wywłaszczenia prawa użytkowania wieczystego oraz ograniczonych praw rzeczowych obciążających nieruchomość.

W niniejszej sprawie mamy do czynienie z nieruchomością będącą własnością Gminy M., z prawem użytkowania wieczystego na niej przynależnym A. sp. z o.o. Zatem w świetle przepisu art. 113 ust. 2 zd. drugie ugn wywłaszczenie było uprawnione.

Zgodnie z art. 112 ust. 1-3 ugn wywłaszczenie jest dopuszczalne w stosunku do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publicznej, pod warunkiem że cele te nie mogą być zrealizowane w inny niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Zgodnie z art. 6 pkt 1 ugn celami publicznymi są m.in. wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg. Wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, stosownie do art. 114 ugn, należy poprzedzić rokowaniami o nabycie w drodze umowy praw niezbędnych do realizacji celu publicznego uzasadniającego wywłaszczenie.

W okolicznościach niniejszej sprawy bezsporne jest, że nie było możliwe zrealizowanie celu publicznego przewidzianego w obowiązującym planie miejscowym dla przedmiotowej nieruchomości (uchwała Rady Miejskiej w M. z dnia ...2006 r. nr ... – przeznaczenie: droga lokalna dojazdowa) bez wywłaszczenia, w sytuacji, gdy A. sp. z o.o. posiadała prawo użytkowania wieczystego do tej nieruchomości. Ponadto, nie budzi też wątpliwości, że wniosek Gminy M. skierowany do Starosty P. w dniu 11 lutego 2014 r. poprzedzały nieskuteczne rokowania pomiędzy Gminą i spółką A.. Rokowania te trwały zakończyły się fiaskiem, albowiem Gmina finalnie zaoferowała kwotę ... zł, zaś spółka kwotę ... na co Burmistrz M. pismem z dnia 4 czerwca 2013 r. odpowiedział informując, że nie przystaje na propozycje spółki i pouczając, że brak zawarcia umowy wywoła wniosek o wywłaszczenie prawa użytkowania wieczystego.

Zważywszy, iż wywłaszczenie użytkowania wieczystego nieruchomości następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającej wartości tego prawa (art. 128 ust. 1 ugn), a ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 ugn) Starosta Poznański zlecił rzeczoznawcy M. S. oszacowanie wartości spornego prawa użytkowania wieczystego nieruchomości.

W ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo uznał, że zobowiązany jest do oceny operatu szacunkowego w warstwie formalnej, jak i jego wartości dowodowej. Wojewoda dokonał w zgodzie z art. 80 kpa rzetelnej oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Organ odwoławczy ocenił, czy operat szacunkowy zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego (§ 55 ust. 2 rozporządzenia). Ustalił, że operat przedstawia niezbędne elementy, wymagane na mocy § 56 rozporządzenia. Następnie stwierdził, że prawidłowo przedstawia on przedmiot wyceny (z wyłączeniem przedstawionej wyżej cechy lokalizacji nieruchomości w obrębie strefy ujęcia wody) wskazując, że działka ta przeznaczona jest w planie miejscowym pod publiczną drogę lokalną i użytkowana jest jako droga dojazdowa. Następnie w zgodzie z przepisami § 28 rozporządzenia biegły uwzględnił nakłady znajdujące się na nieruchomości, a poniesione przez użytkownika wieczystego.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej Gminy jakoby organ odwoławczy nie dokonał oceny, czy przyjęte przez biegłego do porównania nieruchomości (a właściwie transakcje nimi) miały cechy podobieństwa zgodnie z art. 4 pkt 16 ugn, Sąd stwierdził, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Zważyć należy, iż stosownie do przepisu art. 154 ust. 1 ugn wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W orzecznictwie sądowoadministracyjny przyjmuje się, że organ administracji oceniając operat jako dowód w sprawie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność ocen specjalistycznych, ale musi skontrolować ustalenia faktyczne zawarte w operacie oraz to czy zawiera on wymagane przepisami prawa elementy i czy nie występują w nim niejasności lub błędy wymagające uzupełnienia lub poprawienia. (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2015 r., I OSK 2546/13, Lex nr 1794862). Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dokonał niezbędnej kontroli operatu w zarzucanym przez Gminę zakresie. Wskazał, że ustalenia biegłego są tożsame z ustaleniami innego rzeczoznawcy majątkowego zawartymi w operacie, który przedłożyła spółka A. na etapie rokowań z Gminą. Następnie dokonał sprawdzenia jednej z nieruchomości przyjętych przez biegłego do porównania pod kątem spełnienia kryterium podobieństwa (nieruchomość nr 3). Ustalił, że działka nr ... z obrębu M. w dacie transakcji była objęta decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego budowy chodnika oraz ścieżki rowerowej, a zatem jej przeznaczenie było tożsame z przeznaczeniem nieruchomości wycenianej. Następnie Wojewoda skonstatował, że zastosowanym przez biegłego kryterium podobieństwa były cechy: lokalizacji nieruchomości, sąsiedztwo (otoczenie) oraz walory dodatkowe. Zdaniem organu przyjęte nieruchomości podobne spełniają te kryteria, gdyż znajdują się na obszarze gmin z powiatu P. i mają tożsame przeznaczenie.

Zdaniem Sądu pozbawiony racji jest zarzut Gminy odnośnie rzekomo wadliwego przyjęcia przez biegłego w operacie, a zaakceptowanego przez Wojewodę stanowiska, iż przedmiotowa nieruchomość ma średnie walory dodatkowe, gdyż posiada przeciętne wystawienie. Skarżąca podniosła, iż dojazd do przedmiotowej nieruchomości jest wyjątkowo utrudniony, przez układ dróg gminnych nieutwardzonych i nieurządzonych od strony ul. Ś., a bezpośrednio w otoczeniu jej droga gminna złożona jest z działki nr ..., która kończy się przewężeniem o szer. ok. 1 m. Pozostała część ciągu komunikacyjnego prowadzącego nieruchomości położona jest zaś na nieruchomości nr ... stanowiącej własność Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym B. S.A., będącej terenami kolejowymi (ewidencja gruntów). Z kolei zaś od strony północnej (ul. S.) ciąg komunikacyjny wiedzie przez działkę nr ... również stanowiącą własność Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym B. S.A., będącej terenami kolejowymi i mieszkaniowymi (ewidencja gruntów). Sąd podziela w tym względzie stanowisko organu odwoławczego. Gmina M. chcąc podważyć w tym zakresie stanowisko biegłego uprawniona była na mocy art. 157 ust. 1 ugn zwrócić się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych celem uzyskania oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego biegłego M. S. i z prawa tego nie skorzystała. Ponadto uwadze Gminy umknęło przy ocenie cechy walorów dodatkowych przedmiotowej nieruchomości, iż rzeczoznawca dokonywał porównania z pozostałymi nieruchomościami podobnymi i w kontekście ich walorów dodatkowych przyjął, że wyceniana nieruchomość posiada średnie walory dodatkowe ze względu na przeciętne wystawienie, średnia możliwość osiągania dodatkowych korzyści i położenie w układzie dróg lokalnych.

Sąd podzielił też stanowisko organu odwoławczego w zakresie wykładni art. 128 ust. 2 ugn i uchylenia decyzji organu I instancji w części dotyczącej przyznana odszkodowania na rzecz wierzyciela hipotecznego tytułem wygaśnięcia z mocy prawa ograniczonego prawa rzeczowego – hipotek. Przepis art. 128 ust. 2 ugn stanowi, że jeżeli na wywłaszczanej nieruchomości lub prawie użytkowania wieczystego tej nieruchomości są ustanowione inne prawa rzeczowe, odszkodowanie zmniejsza się o kwotę równą wartości tych praw. Zważyć należy, iż w kontekście tego przepisu należy mieć na uwadze, że hipoteka uregulowana jest w ustawie o księgach wieczystych i hipotece i zastosowanie znajdują przepisy art. 65 ust. 1 i art. 76 ust. 1 i 2 tej ustawy. W rezultacie, w przypadku wywłaszczenia prawa użytkowania wieczystego z dniem uzyskania przez decyzję administracyjną waloru ostateczności dochodzi do wygaśnięcia tego prawa, jeżeli wywłaszczającym jest jednostka samorządu terytorialnego będąca zarazem właścicielem nieruchomości (art. 121 ust. 3 ugn). Dochodzi wówczas do zastosowania art. 241 kc, gdyż wraz z wygaśnięciem użytkowania wieczystego wygasają ustanowione na nim obciążenia, w tym hipoteka obciążająca tą nieruchomość. Trafnie uznał Wojewoda, że w ustawie o gospodarce nieruchomościami brak jest przepisu, który określałby jakie są losy odszkodowania za wywłaszczone prawo rzeczowe, które przed aktem wywłaszczenia obciążone było hipoteką. Należało więc uznać możliwość odpowiedniego zastosowania art. 93 ukwh, które miałoby polegać na tym, iż w wyniku wywłaszczenia zobowiązanie będące przedmiotem zabezpieczenia hipotecznego pozostanie nienaruszone. Interes wierzyciela hipotecznego wówczas nie ucierpi, gdy po pozbawieniu go przysługującej mu hipoteki na nieruchomości jego zabezpieczenie przejdzie na roszczenie właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości o zapłatę należnego mu odszkodowania ustalonego w decyzji administracyjnej. Po przejściu hipoteki na odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości należne właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zgodnie z art. 333 kc do odbioru świadczenia (odszkodowania) uprawnieni są zastawca wierzytelności (dłużnik hipoteczny) i zastawnik (wierzyciel hipoteczny) łącznie. Każdy z nich może żądać spełnienia świadczenia do rąk ich obu łącznie albo złożenia przedmiotu świadczenia do depozytu sądowego. Z kolei na podstawie art. 333 kc obie strony stosunku zobowiązaniowego mają zaś większą swobodę ułożenia swoich wzajemnych praw niż ma to miejsce w przypadku wywłaszczenia hipoteki w oparciu o aktualnie stosowaną praktykę, zgodnie z którą organ administracyjny w sposób jednostronny i arbitralny decyduje o spłacie wierzytelności zabezpieczonej hipoteką nie zważając na treść stosunku prawnego istniejącego między tymi stronami.

Reasumując, Sąd zważywszy na naruszenie przez organ odwoławczy przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa w zw. z art. 155 ust. 1 ugn) poprzez błędne uznanie, że przedmiotowa nieruchomość nie jest położona w strefie ochrony pośredniej ujęcia wody, co mogło mieć wpływ na ustalenie wartości prawa użytkowania wieczystego nieruchomości i w konsekwencji wysokości odszkodowania (art. 130 ugn), uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w pkt I. wyroku.

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy – kierując się normą określoną w art. 153 p.p.s.a. – uwzględni ocenę prawną i wytyczne co do dalszego postępowania zawarte w niniejszym uzasadnieniu wyroku.

Sąd na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. orzekł o kosztach postępowania (pkt II wyroku).