Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant: asystent sędziego Aleksandra Kraus po rozpoznaniu w dniu 27 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. Przedsiębiorstwa Komunikacyjnego [...] sp. z o.o. z siedzibą w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 września 2022 r., sygn. akt II SAB/Łd 90/22 w sprawie ze skargi P. J. na bezczynność Z. Przedsiębiorstwa Komunikacyjnego [...] sp. z o.o. z siedzibą w Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. J. (dalej także jako: skarżący) na bezczynność Z. Przedsiębiorstwa Komunikacyjnego [...] sp. z o.o. z siedzibą w Z. (dalej także jako: spółka) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, w punkcie 1 wyroku z dnia 15 września 2022 r., sygn. akt II SAB/Łd 90/22 zobowiązał spółkę do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 24 maja 2022 r., w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi akt wraz z odpisem prawomocnego wyroku, w punkcie 2 stwierdził, że bezczynność spółki miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa, w punkcie 3 zasądził od spółki na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Skarżący pismem z dnia 24 maja 2022 r., na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwrócił się do spółki o przekazanie aktualnego wykazu środków transportu (autobusów), za pomocą których spółka realizuje zawartą z Gminą Miasto Z. w dniu 11 czerwca 2014 r. umowę o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego, obejmującego: markę i model pojazdu, rocznik pojazdu, informację o wyposażeniu autobusu w sprawną klimatyzację oraz wskazanie daty oraz nazwy i adresu podmiotu wykonującego ostatni przegląd techniczny autobusu.

W dniu 24 maja 2022 r. spółka poinformowała skarżącego, że przekazała jego wniosek zgodnie z właściwością do Miejskich Usług Komunikacyjnych w Z.

W związku z tym, że skarżący nie otrzymał żądanej informacji, pismem z dnia 2 czerwca 2022 r. wezwał spółkę do udostępnienia żądanej we wniosku z dnia 24 maja 2022 r. informacji publicznej podkreślając, że spółka jako podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej winna udostępnić objętą wnioskiem informację, która znajduje się w jej posiadaniu, a nie przekazywać wniosek innemu podmiotowi.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie spółka pismem z dnia 3 czerwca 2022 r. poinformowała skarżącego, że zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Spółka wskazała, że jako przedsiębiorca wykonuje regularne przewozy związane z transportem publicznym na podstawie umowy cywilnoprawnej zawartej z Gminą Miasto Z., wyłonionej i zawartej w drodze ustawy o zamówieniach publicznych. Spółka w tym zakresie realizuje obowiązek gminy wynikający z art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym zaspokojenie potrzeb wspólnoty w zakresie lokalnego transportu zbiorowego należy do zadań gminy. Spółka podkreśliła jednak, że nie wykonuje zadania publicznego w zakresie transportu zbiorowego, ponieważ do realizacji tego zadania publicznego zobowiązana jest gmina, która nie przekazuje swoich kompetencji w tym zakresie przedsiębiorstwu, a jedynie realizację własnego obowiązku. Spółka zaznaczyła, że realizując obowiązek gminy w zakresie transportu publicznego, nie korzysta z majątku publicznego, nie otrzymuje żadnych dopłat czy też ulg do realizowanych na podstawie ww. umowy cywilnoprawnej przewozów z budżetu Gminy Miasta Z., jak i nie korzysta również z żadnych "rekompensat" z tytułu ponoszonych kosztów w związku ze świadczeniem usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego, który realizowany jest na zasadach stosunku cywilnoprawnego wyłonionego w trybie przetargu w trybie zamówień. Spółka wskazała, że nie korzysta również z żadnego dofinansowania ze środków publicznych wykonując na podstawie umowy cywilnoprawnej zadania własne gminy. Spółka podkreśliła, że nie sprzedaje żadnych biletów, jak i nie kontroluje sprzedawanych biletów oraz dodała, że w imieniu Gminy Miasta Z. realizację i należyte wykonywanie przedmiotowej umowy cywilnoprawnej wyłonionej w przetargu sprawują Miejskie Usługi Komunikacyjne w Z.

W piśmie z dnia 11 lipca 2022 r. skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność spółki w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej i wnosząc o stwierdzenie, że spółka dopuściła się bezczynności oraz o zobowiązanie jej do załatwienia wniosku z dnia 24 maja 2022 r., w terminie 14 dni od dnia zwrotu organowi akt sprawy wraz z prawomocnym orzeczeniem i zasądzenie od spółki na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzucił organowi naruszenie:

1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie, a przez to nieuzasadnione ograniczenie prawa do swobodnego pozyskiwania i rozpowszechniania informacji, skutkujące ograniczeniem debaty publicznej o wydatkowaniu mienia publicznego i funkcjonowaniu podmiotów wykonujących zdania publiczne;

2) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek;

3) art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w zakresie, w jakim z konwencji wynika, iż każdemu przysługuje prawo do otrzymywania i przekazywania informacji, bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe, poprzez zaniechanie udostępnienia informacji objętych wnioskiem, co prowadzi do ograniczenia debaty publicznej o wydatkowaniu majątku publicznego i funkcjonowaniu podmiotów wykonujących zadania publiczne;

4) art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, poprzez niezasadne uznanie, że przedmiotem wniosku nie jest udostępnienie informacji publicznej, a w konsekwencji nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek;

5) art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi, że zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, poprzez niezastosowanie skutkujące bezzasadnym przyjęciem, że spółka nie jest zobowiązana do udostępnienia informacji publicznej;

6) art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi uprawnienie do uzyskiwania informacji publicznej na wniosek, poprzez niezastosowanie skutkujące nieudostępnieniem informacji mimo wyraźnego i czytelnego wniosku.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że spółka jest spółką prawa handlowego, w której 66 ze 133 udziałów o łącznej wartości 39 600 złotych przypada Gminie Miasta Z., zaś pozostałe 67 udziałów o łącznej wartości 40 200 złotych są w posiadaniu M. W. Ponadto, w spółce funkcjonuje trzyosobowa rada nadzorcza, w skład której zgodnie z informacjami zawartymi w BIP Gminy Miasta Z. wchodzą trzej przedstawiciele Gminy. Spółka wykonuje zadania z zakresu transportu publicznego zapewniając mieszkańcom połączenia komunikacji autobusowej na terenie Z. oraz realizuje połączenia komunikacji autobusowej, zlecone również prze Gminę, łączącej Z. z Ł., O., S. i A.

W związku z powyższym skarżący podniósł, że w orzecznictwie wskazuje się, iż podmiot wykonujący regularne przewozy związane z transportem publicznym jest podmiotem działającym w sferze publicznej, niezależnie od formy organizacyjnej. Świadczy bowiem usługi o charakterze użyteczności publicznej w zakresie transportu zbiorowego, realizując obowiązek jednostek samorządu terytorialnego. Następnie skarżący wskazał, że zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, zadania własne gminy obejmują m.in. sprawy lokalnego transportu zbiorowego, a spółka wykonuje zadania publiczne z zakresu tegoż transportu. Wedle zapisów ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, przedsiębiorca uprawniony do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób, zwany operatorem publicznego transportu zbiorowego, może zawrzeć z gminą, jako organizatorem tego transportu, umowę o świadczenie usług, na mocy której zobowiązany jest zaspokajać w interesie gminy potrzeby transportu na określonych liniach. Skarżący podkreślił, że zgodnie z treścią art. 51 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, źródłem finansowania przewozów o charakterze użyteczności publicznej mogą być środki własne jednostki samorządu terytorialnego, będącego organizatorem, względnie środki z budżetu państwa. Do źródeł finansowania ze środków własnych jednostki samorządu terytorialnego należą również wpływy ze sprzedaży biletów oraz dodatkowych opłat pobieranych od pasażerów.

Skarżący wskazał, że spółka wykonuje zadania publiczne na podstawie podpisanej "Umowy o świadczeniu usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego" zawartej w dniu 11 czerwca 2014 r. pomiędzy Gminą Miasta Z. a spółką, a całość kwoty przekazywanej w ramach umowy przez Gminę do spółki to środki publiczne pochodzące z budżetu Gminy.

W odpowiedzi na skargę spółka wniosła o odrzucenie skargi w całości lub ewentualnie oddalenie jej w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 12 lipca 2022 r., że nie jest organem administracji publicznej oraz nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Spółka podkreśliła także, że bezsporne w realiach niniejszej sprawy, co potwierdzają chociażby wpisy z KRS, jest to, że skład kapitału zakładowego spółki wskazuje na to, że nie jest ona "spółką dominującą" w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Ponadto, spółka wskazała, że nie wykonuje zadania publicznego w zakresie transportu zbiorowego, bowiem do realizacji tego zadania publicznego zobowiązania jest Gmina, która nie przekazuje swoich kompetencji w tym zakresie przedsiębiorstwu, a jedynie realizację własnego obowiązku. Spółka powtórzyła także, że realizując obowiązek Gminy w zakresie transportu publicznego nie korzysta z majątku publicznego, nie otrzymuje żadnych dopłat, czy też ulg do realizowanych na podstawie ww. umowy cywilnoprawnej przewozów z budżetu Gminy Miasta Z. Spółka podkreśliła, że nie korzysta także z żadnych rekompensat z tytułu ponoszonych kosztów w związku ze świadczeniem usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego, jak i z żadnego dofinansowania ze środków publicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w punkcie 1 wyroku z dnia 15 września 2022 r., sygn. akt II SAB/Łd 90/22 zobowiązał spółkę do rozpoznania wniosku z dnia 24 maja 2022 r., w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi akt wraz z odpisem prawomocnego wyroku, w punkcie 2 stwierdził, że bezczynność spółki miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa, a w punkcie 3 zasądził od spółki na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że wbrew stanowisku prezentowanemu przez spółkę, należy ona do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie bowiem z ugruntowanym poglądem sądów administracyjnych zawarte w art. 4 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyliczenie podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej nie ma charakteru wyczerpującego, a użyte przez ustawodawcę sformułowanie "w szczególności" czyni zasadnym stwierdzenie, że jest to wyliczenie przykładowe, otwarte, mające charakter porządkujący i nie wyklucza zarazem istnienia innych podmiotów nienależących do żadnej z kategorii tam wymienionych, które z uwagi na to, że wykonują określone zadania publiczne, pozostają zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej, o ile ją posiadają, przy czym struktura organizacyjna i własnościowa takich podmiotów nie ma decydującego znaczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyjaśnił, że analiza przywołanego przepisu prowadzi do wniosku, że obowiązany do udostępniania informacji publicznej jest każdy podmiot, który wykonuje zadania publiczne lub dysponuje majątkiem publicznym (por. wyroki NSA: z dnia 24 marca 2022 r., II OSK 1155/21; z dnia 3 czerwca 2015 r., I OSK 1603/14). Następnie Sąd I instancji wskazał, że w orzecznictwie podkreśla się, że pojęcie "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od pojęcia "zadania władzy publicznej" (art. 61 Konstytucji RP). Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, gdyż zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyrażone unormowania ustawowe. Sąd I instancji wskazał, że pojęcie "zadanie publiczne", użyte w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej", użytego w art. 61 Konstytucji RP, ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie, a wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli (por. wyroki NSA: z 24 marca 2022 r., II OSK 1155/21; z 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10; z 4 listopada 2016 r., I OSK 900/15).

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, że spółka wykonująca regularne przewozy związane z transportem publicznym jest podmiotem działającym w sferze publicznej - realizując obowiązek jednostek samorządu terytorialnego. Świadczy bowiem usługi o charakterze użyteczności publicznej w zakresie transportu zbiorowego. W ocenie Sądu I instancji, przewoźnik jest zatem podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W konsekwencji powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, iż spółka kapitałowa, jaką jest Z. Przedsiębiorstwo Komunikacyjne [...] realizując w oparciu o zawartą umowę cywilnoprawną, przewozy w ramach publicznego transportu zbiorowego na terenie Z. finansowane ze środków publicznych, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej związanej z wykonywanym zadaniem.

Następnie Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie spełniona również została przesłanka przedmiotowa, gdyż objęta żądaniem skarżącego informacja dotycząca aktualnego wykazu środków transportu (autobusów), za pomocą których spółka realizuje zawartą z Gminą Miasta Z. w dniu 11 czerwca 2014 r., w powiązaniu z postanowieniami tej umowy (w tym między innymi § 3 pkt 3, § 4 pkt 4, pkt 14), stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 pkt 1 i art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż de facto dotyczy sposobu wydatkowania środków publicznych. Jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, zgodnie z treścią art. 51 ust. 1 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, źródłem finansowania przewozów o charakterze użyteczności publicznej mogą być w szczególności: 1) środki własne jednostki samorządu terytorialnego będącej organizatorem; 2) środki z budżetu państwa. Ponadto, Sąd I instancji podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, iż każdy podmiot, który gospodaruje choćby tylko niewielką częścią publicznego mienia, ma obowiązek udostępniać informacje na jego temat. W konsekwencji powyższego osoby uprawnione mogą żądać informacji od każdego, kto takim mieniem zarządza lub z niego korzysta (por. wyrok NSA z 10 maja 2019 r., I OSK 2285/17).

W konkluzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że skoro złożony przez skarżącego w dniu 24 maja 2022 r. wniosek spełniał minimalne wymogi determinujące skuteczne wystąpienie z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, to jest: został przesłany pocztą elektroniczną, co jest uznawane za dochowanie formy pisemnej wniosku; określał w sposób dokładny adresata wniosku – Z. Przedsiębiorstwo Komunikacyjne [...] sp. z o.o. z siedzibą w Z., która jak wyżej wskazano niewątpliwie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej; jak również obejmował jasne sformułowanie, co do przedmiotu żądanej informacji, to obowiązkiem spółki było rozpatrzenie przedmiotowego wniosku w terminie i formie przewidzianych ustawą. Tym samym, Sąd I instancji wskazał, że brak reakcji spółki, polegający na nieudzieleniu przedmiotowej informacji w zakreślonym prawem terminie skutkuje stwierdzeniem, iż w sprawie zaistniała sytuacja kwalifikowana jako bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła spółka zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie od skarżącego na rzecz spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych, zarzuciła zaskarżonemu rozstrzygnięciu:

I) Na podstawie art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nieustalenie rzeczywistego stanu sprawy, czym WSA w Łodzi nie sprostał obowiązkom wynikającym z funkcji kontrolnej sądu administracyjnego I instancji (art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym);

2) art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nazbyt ogólne (nieodnoszące się do realiów tej sprawy, a odnoszące się do innych stanów faktycznych) przedstawienie stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, w istocie poprzez sprowadzające się do "dopasowania" ustaleń faktycznych poczynionych przez WSA w Łodzi do założeń przyjmowanych na gruncie orzecznictwa zapadłego w innych stanach faktycznych przywoływanych w skarżonym orzeczeniu przez WSA w Łodzi, a wynikające z niesłusznego nieustalenia na gruncie realiów tej sprawy przez WSA w Łodzi w uzasadnieniu skarżonego wyroku, w szczególności że:

- spółka nie jest organem administracji publicznej;

- spółka nie wykonuje zadania publicznego;

- spółka nie wykonuje zadania własnego Gminy Miasta Z.;

- spółka przy wykonywaniu odpłatnej usługi przewozowej na zasadach rynkowych przez przedsiębiorcę na podstawie umowy cywilnoprawnej wyłonionej w trybie zamówień publicznych w przetargu nie dysponuje majątkiem publicznym, lecz własnym majątkiem spółki prawa handlowego mającej osobowość prawną,

- spółka nie jest finansowane ze środków publicznych.

Powyżej zarzucany brak ustaleń faktycznych na gruncie realiów tej sprawy przez WSA w Łodzi prowadził do niesłusznego ustalenia przez WSA w Łodzi, że spółka należy do kręgu podmiotów (strona podmiotowa) zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej (przedmiotowy zakres) w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej;

3) art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 i 1a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez niewłaściwe zastosowanie w realiach tej sprawy, w sytuacji, gdy na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) oraz w granicach danej sprawy (art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) przedmiotowa skarga do WSA w Łodzi winna zostać oddalona w całości z przyczyn merytorycznych (art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) z uwagi na to, że zakres żądania udzielenia informacji publicznej podmiotowo nie dotyczy spółki, lecz dotyczy Gminy Miasta Z. reprezentowanej przez Miejskie Usługi Komunikacyjne w Z. jako jednostki budżetowej gminy i statio muncipi gminy, co również w szczególności wynika z umowy o świadczenie usług z dnia 11 czerwca 2014 r. znajdującej się w aktach sprawy, a co nie zostało ocenione przez Sąd I instancji przy budowaniu podstawy faktycznej skarżonego rozstrzygnięcia (obraza art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 106 § 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 2432 Kodeksu postępowania cywilnego oraz z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej (strona podmiotowa art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej);

4) art. 106 § 3 w związku z art. 106 § 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 2432 Kodeksu postępowania cywilnego, poprzez brak oceny dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, tj. umowy o świadczenie usług z dnia 11 czerwca 2014 r. i odpisu KRS spółki na okoliczność określenia relacji między Gminą Miasto Z., a przedsiębiorcą - spółką jako kontrahentów co do udzielania przez przedsiębiorcę Gminie reprezentowanej przez Miejskie Usługi Komunikacyjne w Z. informacji (por. § 3 ust. 3, 14 ust. 1 pkt. 5 umowy z dnia 11 czerwca 2014 r.), które następnie mogą być ewentualnie stosownie przetwarzane i następnie udostępniane przez Gminę Miasto Z. w ramach informacji publicznej osobom trzecim, tj. mieszkańcom, obywatelom;

5) niezależnie od merytorycznych podstaw przemawiających za oddaleniem skargi wniesionej do WSA w Łodzi, w związku z domaganiem się informacji (publicznej) od Spółki, a nie od Gminy Miasta Z. – Miejskich Usług Komunikacyjnych w Z., zarzucono również skarżonemu wyrokowi, iż WSA w Łodzi w skarżonym wyroku nie rozpoznał w granicach zaskarżenia zarzutu podnoszonego przez pełnomocnika Spółki przy piśmie z dnia 27 lipca 2022 r. co do konieczności rozważenia wniosku o odrzucenie skargi wniesionej do WSA i z przyczyn formalnych i na podstawie art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 176 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 w związku z art. 58 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez niewłaściwe jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) oraz w granicach danej sprawy (art. 134 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) przedmiotowa skarga do WSA w Łodzi winna zostać odrzucona. Związek przyczynowy pomiędzy zarzucanym powyżej naruszeniem w tym zakresie, a rozstrzygnięciem Sądu I instancji wynika z braku wykonania właściwej kontroli przez Sąd I instancji w zakresie zbadania przesłanek dotyczących kwestii formalnych związanych z odrzuceniem skargi do WSA w Łodzi, w tym zbadaniem i prawidłowym ustaleniem okoliczności faktycznych w realiach tej sprawy rzutujących na stronę podmiotową;

II) Na podstawie art. 174 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 pkt 1, 2, 3, 4, 5 ust. 2 i ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez niewłaściwą wykładnię prowadzącą do niewłaściwego zastosowania przywołanych powyżej przepisów w realiach tej sprawy, w sytuacji gdy przepisy tej ustawy uwzględniając stronę podmiotową nie mają zastosowania do spółki, zaś adresatem obowiązku udzielenia informacji publicznej w zakresie stosunku administracyjnoprawnego jest Gmina Miasto Z. reprezentowana przez jednostkę budżetową – Miejskie Usługi Komunikacyjne w Z., które w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej są "jednostką organizacyjną".

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że błędne ustalenie stanu faktycznego w skarżonym orzeczeniu dotyczyło istotnych okoliczności wynikających nie tylko z wykładni przepisów prawa materialnego, ale również z kwestii faktycznych występujących w realiach tej sprawy oraz z niewłaściwej interpretacji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowień umowy z dnia 11 czerwca 2014 r. o odpłatnym świadczeniu usług przez spółkę na rzecz Gminy Miasta Z. reprezentowanej przez jednostkę budżetową Miejskie Usługi Komunikacyjne w Z., na zasadach rynkowych stosunku cywilnoprawnego wyłonionej w przetargu w trybie ustawy o zamówieniach publicznych. Strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że w tym zakresie i w realiach niniejszej sprawy należy mieć na uwadze dwa różne i niezależne od siebie stosunki. Strona skarżąca kasacyjnie wyjaśniła, że pierwszy stosunek to stosunek cywilnoprawny łączący Spółkę i Gminę Miasta Z. oparty na umowie cywilnoprawnej wyłonionej w trybie zamówień publicznych, na którego równorzędne podmioty - kontrahenci współdziałają w wykonaniu odpłatnej usługi cywilnoprawnej, w tym w szczególności spółka, która jako podmiot wyłoniony w przetargu zobowiązana jest do przedstawienia informacji żądanych przez zamawiającego - Gminę Miasta Z. reprezentowaną przez Miejskie Usługi Komunikacyjne w Z.. Natomiast drugi stosunek, niezależny od pierwszego, to stosunek administracyjnoprawny, w tym w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, łączący Gminę Miasto Z. – reprezentowaną przez Miejskie Usługi Komunikacyjne w Z. z mieszkańcami/obywatelami, w którym to stosunku administracyjnoprawnym Gmina jako organ administracji publicznej ewentualnie może przetworzyć i udostępnić posiadane uprzednio informacje i udostępnić je w trybie i na zasadach udostępniania informacji publicznej.

W związku z powyższym, strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że niedostrzeganie przez Sąd I instancji tego, że są to dwa różne, niezależne od siebie stosunki prawne, między różnymi podmiotami obrotu prawnego, rodzi nieporozumienia w tej sprawie, które z kolei są źródłem skarżonego rozstrzygnięcia i błędnych założeń przyjmowanych na gruncie realiów tej sprawy.

Ponadto, strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji brak dokonania wszechstronnej analizy przepisów o zamówieniach publicznych (instytucji in-house i instytucji powierzenia), a następnie związanej z tym należytej w realiach tej konkretnej sprawy wykładni przepisów o publicznym transporcie zbiorowym (art. 7 ust. 1 pkt. 1 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym), a także przepisów o samorządzie terytorialnym (art. 7 ust 1. ustawy o samorządzie gminnym).

Ponadto, w ocenie strony skarżącej kasacyjnie uszło w realiach tej sprawy uwadze Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, że przedmiotowa problematyka dotyczy konkretnej sprawy związanej z odpłatnym świadczeniem usług przez spółkę na rzecz Gminy Miasta Z., gdzie umowa o odpłatne świadczenie usług przewozowych wyłoniona została w przetargu w trybie zamówień publicznych, a nie w trybie powierzenia (in-house) własnemu całkowicie zależnemu od gminy podmiotowi.

Strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że wyłącznie Gmina Miasto Z. jest organizatorem transportu publicznego na zasadzie art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, a spółka świadcząc odpłatnie usługi transportowe nie przyjmuje zadania własnego Gminy Miasta Z. i nie korzysta z żadnych środków publicznych, dofinansowania, subwencji, dopłat, czy rekompensaty. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi pominął, że realizacja umowy o odpłatne świadczenie usług na zasadach rynkowych wyłonionej w trybie zamówień zawartej w wyniku przeprowadzenia procedury konkurencyjnej, nie może być traktowana jako "powierzenie" zadań w świetle wykładni przepisów dotyczących zamówień publicznych (art. 214 ust. 1 pkt 11 ustawy Prawo zamówień publicznych). Strona skarżąca kasacyjnie podniosła bowiem, że spółka świadczy usługi w zakresie transportu w oparciu o własny majątek osoby prawnej, co wynika z treści umowy z dnia 11 czerwca 2014 r.

Strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że rozważania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w skarżonym wyroku co do korzystania z majątku publicznego nie odnoszą się do realiów sprawy, lecz w sposób nazbyt mechaniczny, bezkrytyczny i przy zastosowaniu funkcji "kopiuj-wklej" znalazły się w pisemnym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Tymczasem taki automatyczny i bez pogłębionej refleksji sposób działania Sądu I instancji świadczy o próbie przeniesienia czegoś, co jest nieprzenoszalne na realia tej sprawy.

Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie dostrzegł w zaskarżonym wyroku, że podmiotowo zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w realiach niniejszej sprawy jest Gmina Miasto Z. reprezentowana przez Miejskie Usługi Komunikacyjne w Z., a nie spółka, w której nie ma większościowego udziału podmiot publiczny i w której podmiot publiczny nie ma ani pozycji dominującej, ani kontrolnej. Strona skarżąca kasacyjnie wytknęła Sądowi I instancji, że nie zbadał wypisu z Krajowego Rejestru Sądowego spółki, z którego jednoznacznie wynika, że udział Gminy Miasta Z. nie przekracza w niej 50%, a co za tym idzie jednostka samorządu terytorialnego nie ma dominującego wpływu na spółkę.

Reasumując, strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że spółka nie spełnia żadnej z przesłanek z art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a w konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi niewłaściwie zastosował ten przepis w okolicznościach przedmiotowej sprawy, jako że spółka nie jest organem władzy publicznej, ani też organem samorządów gospodarczych i zawodowych, czy podmiotem reprezentującym zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa. Spółka nie jest także podmiotem reprezentującym państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, jak i nie jest podmiotem reprezentującym inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, czy też osobą prawną, w której jednostka samorządu terytorialnego ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Spółka nie jest również organizacją związkową i pracodawców, reprezentatywną w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego, ani partią polityczną.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Postanowieniem z dnia 13 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 2850/22 Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 33 § 2 w związku z art. 193 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dopuścił Stowarzyszenie W. z siedzibą w W. do udziału w niniejszym postępowaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.

W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący kasacyjnie wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).

Konstrukcja dwóch pierwszych zarzutów naruszenia przepisów postępowania umożliwia ich łączne rozpoznanie, bowiem w ramach tych zarzutów strona skarżąca kasacyjnie wytyka Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. i uzasadnienie obu z tych zarzutów świadczy o tym, że autor skargi kasacyjnej kwestionuje na ich podstawie prawidłowość ustalenia przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy. Odnosząc się zatem do treści tych zarzutów podkreślenia wymaga, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to, jak już wskazywano, musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, a to właśnie próbowano uczynić na podstawie omawianych zarzutów skargi kasacyjnej, na podstawie których strona skarżąca kasacyjnie wprost wskazuje, że zarzuca Sądowi I instancji "nieustalenie rzeczywistego stanu sprawy", czy "nazbyt ogólne przedstawienie stanu faktycznego przedmiotowej sprawy". Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. niemożliwe jest także kwestionowanie stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., w sytuacji gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14). Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i wskazał powody, dla których uznał, że skarga na bezczynność zasługiwała w niniejszej sprawie na uwzględnienie. Treść uzasadnienia zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi czyni go więc w pełni poddającym się kontroli kasacyjnej i wprost wynika z niego rezultat i wnioski przeprowadzonej kontroli działalności administracji publicznej. Dlatego omawiane zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mogły odnieść skutku, w sytuacji gdy na ich podstawie strona skarżąca kasacyjnie próbuje kwestionować prawidłowość ocen i ustaleń w zakresie przyjętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stanu faktycznego sprawy.

Z uwagi na błędną konstrukcję nie mógł odnieść skutku również kolejny z zarzutów naruszenia przepisów postępowania sformułowanych przez stronę skarżącą kasacyjnie. Na jego podstawie podniesiono bowiem naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi art. 149 § 1 pkt 1, 1a i 3 p.p.s.a., poprzez "niewłaściwe zastosowanie w realiach tej sprawy, w sytuacji gdy na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) oraz w granicach danej sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.) przedmiotowa skarga do WSA w Łodzi winna zostać oddalona w całości z przyczyn merytorycznych (art. 151 p.p.s.a.) z uwagi na to, że zakres żądania udzielenia informacji publicznej podmiotowo nie dotyczy spółki, lecz dotyczy Gminy Miasta Z. reprezentowanej przez Miejskie Usługi Komunikacyjne w Z. jako jednostki budżetowej gminy i statio muncipi gminy, co również w szczególności wynika z umowy o świadczenie usług z dnia 11 czerwca 2014 r. znajdującej się w aktach sprawy, a co nie zostało ocenione przez Sąd I instancji przy budowaniu podstawy faktycznej skarżonego rozstrzygnięcia (obraza art. 106 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 2432 Kodeksu postępowania cywilnego oraz z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej (strona podmiotowa art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej)".

W odniesieniu do tak skonstruowanego zarzutu podkreślić należy, że zgodnie z jednolitym poglądem orzecznictwa sądowoadministracyjnego przepis art. 149 § 1 pkt 1, 1a i 3 p.p.s.a., ma charakter ogólny (blankietowy), podobnie jak np. art. 146 § 1, art. 147, czy art. 145 § 1 p.p.s.a. Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie wymienionego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). Jednak nawet jeśli przyjąć, że intencją autora skargi kasacyjnej było powiązanie zarzutu naruszenia art. 149 § 1 pkt 1, 1a i 3 p.p.s.a. z art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. w związku z art. 2432 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 1550) – dalej także jako k.p.c. oraz art. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902) – dalej także jako u.d.i.p., to zarzut ten nie mógł odnieść skutku.

Przepis artykułu 106 § 3 p.p.s.a. nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2016 r., II OSK 1592/14; wyrok NSA z dnia 25 października 2015 r., I OSK 300/14; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010 r., II FSK 1306/08, LEX nr 558886). Tymczasem treść zarzutu świadczy o tym, że intencją strony skarżącej kasacyjnie w ramach omawianego zarzutu było podważenie ustaleń faktycznych dokonanych przez Sąd I instancji w zakresie ustalenia podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej na wniosek skarżącego. Ponadto, zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem dopuszczenie dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2012 r., II OSK 840/11, LEX nr 1252207; wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2015 r., II OSK 2501/15). Niezależnie od tego, z naruszeniem art. 106 § 5 p.p.s.a. mamy do czynienia w sytuacji, gdy sąd przeprowadzał dowody uzupełniające, a dokonując tego uchybił stosownym przepisom procedury cywilnej. Zatem zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 106 § 5 p.p.s.a. może być skutecznie podnoszony w skardze kasacyjnej wtedy, gdy sąd administracyjny pierwszej instancji prowadził postępowanie dowodowe w zakresie wynikającym z treści art. 106 § 3 p.p.s.a. Natomiast w sytuacji, gdy Sąd I instancji sam nie uzupełniał postępowania dowodowego – jak to miało miejsce w niniejszej sprawie – niemożliwe było naruszenie art. 106 § 5 p.p.s.a. Jak podkreśla się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dopiero, gdy sąd dopuści przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, to wówczas w tym zakresie będą miały zgodnie z postanowieniami art. 106 § 5 p.p.s.a. odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania cywilnego dotyczące postępowania dowodowego (zob. wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 2016 r., II GSK 155/15, LEX nr 2101833). Przepis art. 106 § 5 p.p.s.a. zawiera odesłanie nie tylko do przepisów k.p.c., ale i do art. 106 § 3 p.p.s.a. ustanawiającego kompetencję do przeprowadzenia ograniczonego postępowania dowodowego w postępowaniu przed sądem administracyjnym. To zaś oznacza, iż odpowiednie przepisy k.p.c. są wtórne w stosunku do regulacji zawartej w art. 106 § 5 i art. 106 § 3 p.p.s.a. W konsekwencji w sytuacji, gdy sąd pierwszej instancji nie przeprowadził żadnego dowodu w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. powoływanie się na przepisy k.p.c. dotyczące postępowania dowodowego i art. 106 § 5 p.p.s.a. jest bezprzedmiotowe (wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2011 r., II OSK 723/11; wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2015 r., II OSK 1567/13; wyrok NSA z dnia 24 listopada 2015 r., II OSK 1647/14, LEX nr 1990785). Niezależnie od powyższego, do naruszenia art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. w związku z art. 2432 k.p.c., ze względu na treść tych przepisów, nie mogło dojść poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy. Strona skarżąca kasacyjnie powołała się ponadto na art. 4 u.d.i.p., jednak i to nie mogło odnieść skutku. Abstrahując od tego, że przepis ten powołany został przez skarżącą kasacyjnie spółkę w sposób nieprecyzyjny, bowiem nie dostrzegła ona, że przepis ten składa się z kilku mniejszych jednostek redakcyjnych, tj. z trzech ustępów, z czego ustęp 1 składa się z pięciu punktów, a zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117), to o wadliwości tego powiązania świadczy to, że art. 4 u.d.i.p., w którym wskazano katalog podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej, ma przede wszystkim charakter materialny, a zatem co do zasady jego naruszenie nie podlega kwestionowaniu w ramach drugiej podstawy kasacyjnej.

Analogicznie, powyższe rozważania prowadzą do wniosku o nieskuteczności kolejnego z zarzutów naruszenia przepisów postępowania, na podstawie którego strona skarżąca kasacyjnie wytyka Sądowi I instancji naruszenie art. 106 § 3 w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. i art. 2432 k.p.c., "poprzez brak oceny dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, tj. umowy o świadczenie usług z dnia 11 czerwca 2014 r. i odpisu KRS spółki na okoliczność określenia relacji między Gminą Miasto Z., a przedsiębiorcą - spółką jako kontrahentów co do udzielania przez przedsiębiorcę Gminie reprezentowanej przez Miejskie Usługi Komunikacyjne w Z. informacji (por. § 3 ust. 3, 14 ust. 1 pkt. 5 umowy z dnia 11 czerwca 2014 r.), które następnie mogą być ewentualnie stosownie przetwarzane i następnie udostępniane przez Gminę Miasto Z. w ramach informacji publicznej osobom trzecim, tj. mieszkańcom, obywatelom".

Nie mógł odnieść skutku także ostatni zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 w związku z art. 58 p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy w ocenie strony skarżącej kasacyjnie na podstawie akt sprawy oraz w granicach sprawy przedmiotowa skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi winna zostać odrzucona w związku z domaganiem się przez skarżącego informacji publicznej od spółki, a nie od Gminy Miasta Z. reprezentowanej przez Miejskie Usługi Komunikacyjne w Z.

Strona skarżąca kasacyjnie ponownie nieprecyzyjnie przywołała przepis, którego naruszenie zarzuca Sądowi I instancji, bowiem kolejny raz nie dostrzegła, że art. 58 p.p.s.a. składa się z mniejszych jednostek redakcyjnych. Niezależnie od tego, w przepisie tym wskazano przesłanki odrzucenia skargi, a wskazać należy przede wszystkim, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązując w zaskarżonym wyroku spółkę do rozpoznania wniosku skarżącego na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz stwierdzając, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., nie stosował art. 58 p.p.s.a., a zatem nie mógł naruszyć tego przepisu. Niezależnie od tego podkreślić należy, że uchybienie, którego miał dopuścić się Sąd I instancji w ocenie strony skarżącej kasacyjnie odnoszące się do nieprawidłowego w jej ocenie ustalenia podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej w niniejszej sprawie, nie stanowi podstawy do odrzucenia skargi. Natomiast w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a" wskazać należy, że przepis ten określa granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając czy spółka pozostawała w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 24 maja 2022 r., a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga.

W związku z nieskutecznością podniesionych przez autora skargi kasacyjnej zarzutów w oparciu o drugą podstawę kasacyjną, wskazać należy, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że nieskuteczność tego rodzaju zarzutów w niniejszej sprawie powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd I instancji.

Natomiast ramach pierwszej podstawy kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie podniosła naruszenie przez Sąd I instancji art. 4 ust. 1 pkt 1, 2, 3, 4 i 5 oraz ust. 2 i 3 u.d.i.p., poprzez jego niewłaściwą wykładnię "prowadzącą do niewłaściwego zastosowania przywołanych powyżej przepisów w realiach tej sprawy, w sytuacji gdy przepisy tej ustawy uwzględniając stronę podmiotową nie mają zastosowania do spółki, zaś adresatem obowiązku udzielenia informacji publicznej w zakresie stosunku administracyjnoprawnego jest Gmina Miasto Z. reprezentowana przez jednostkę budżetową – Miejskie Usługi Komunikacyjne w Z., które w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej są "jednostką organizacyjną".

W odniesieniu do tak skonstruowanego zarzutu należy przypomnieć, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).

W odniesieniu do konstrukcji omawianego zarzutu podkreślić należy, że strona skarżąca kasacyjnie, podnosząc zarzut błędnej wykładni określonych przepisów prawa powinna wskazać, na czym polega błędna wykładnia tych przepisów i jaka, jej zdaniem, powinna być ich prawidłowa wykładnia. Tymczasem w niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie nie tylko nie wykazała na czym polega w jej ocenie błędne rozumienie art. 4 ust. 1 pkt 1, 2, 3, 4 i 5 oraz ust. 2 i 3 u.d.i.p. przez Sąd I instancji, ani też jaka powinna być prawidłowa wykładnia tego przepisu, lecz w ogóle nie odnosiła się do kwestii ich rozumienia przyjętego przez Sąd I instancji.

Przede wszystkim jednak o nieskuteczności omawianego zarzutu świadczy jego treść, która ewidentnie wskazuje na to, że strona skarżąca kasacyjnie na jego podstawie kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy. Naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 1, 2, 3, 4 i 5 oraz ust. 2 i 3 u.d.i.p. strona skarżąca kasacyjnie upatruje bowiem w przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, że spółka jest adresatem obowiązku udzielenia informacji publicznej w niniejszej sprawie. Strona skarżąca kasacyjnie próbuje zatem za pomocą zarzutu naruszenia prawa materialnego zakwestionować poczynione przez Sąd I instancji ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy. Tymczasem dokonanie błędnych ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego mogących być następnie podstawą zastosowania norm prawa materialnego stanowi naruszenie przepisów postępowania. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego w odniesieniu do stanu faktycznego kwestionowanego w ramach tych zarzutów, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może skutecznie nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Z powyższych względów zarzut ten nie mógł odnieść skutku.

Skoro więc podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.