Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 693/21 w sprawie ze skargi H. P. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazania doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 19 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 693/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę H. P. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") w Szczecinie z dnia 12 kwietnia 2021 r., nr WOA.7721.35.2017.RK, którą:

a. uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (zwanego dalej "Powiatowy Inspektorem") z dnia 10 maja 2018 r., nr 59/2018 i

b. na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2020 r., poz. 1333, dalej "P.b.") w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471) nakazano H. P. doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego poprzez przywrócenie budynku do stanu sprzed wykonanej nadbudowy części obiektu nad pomieszczeniami magazynowo - biurowymi apteki, usytuowanymi nad garażami i pomieszczeniem gospodarczym (działka nr [...]) przy ul. [...] w [...], zrealizowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę, to jest: do stanu obiektu po przeprowadzeniu robót zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Burmistrza Miasta [...] z dnia 18 lipca 1996 r., znak BNI.1.7331/73/96 udzielającą pozwolenie na rozbudowę apteki (dobudowę pomieszczeń magazynowo - biurowych na poziomie wysokiego parteru, a pod nim trzech garaży i komórki).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła H. P. zarzucając naruszenie art. 151 i art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej "K.p.a.") oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez: niezawieszenie postępowania sądowego, oddalenie skargi oraz błędne skontrolowanie działalności administracji i błędne uznanie, że w sprawie administracyjnej został prawidłowo ustalony stan faktyczny i nie doszło do uchybienia art. 7, art. 77 K.p.a. na etapie postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącej Wojewódzki Inspektor w decyzji pominął poruszoną przez nią kwestię przeprowadzenia procedury głosowania nad uchwałą w ramach wspólnoty lokalowej wyrażającej zgodę na legalizację spornej inwestycji – w kontekście możliwości zastosowania postępowania naprawczego w trybie art. 50 oraz 51 P.b., a co za tym idzie prawidłowego ustalenia, czy skarżąca posiada prawo do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane.

Wskazując na powyższe H. P. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie. Wystąpiła także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w [...] (zwana dalej "Wspólnotą") domagając się jej oddalenia. Odnosząc się do zagadnienia wykazania przez skarżącą prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co w skardze kasacyjnej zgłoszono jako ewentualną przyczynę zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego, Wspólnota zaznaczyła, że nie udzieliła zgody na legalizację przez skarżącą inwestycji na nieruchomości posadowionej na działce nr [...]. Na zebraniu Wspólnoty w dniu 22 lutego 2022 r. pełnomocnik skarżącej przedłożył wprawdzie pismo właściciela lokalu wraz z projektem uchwały w sprawie wyrażenia zgody na legalizacje robót budowlanych wykonanych na działce nr [...], ale nie było ono podpisane. 6 lutego 2022 r. wezwano wnoszącego pismo do usunięcia braków formalnych w celu nadania sprawie dalszego biegu, to jest zwołania zebrania Wspólnoty (którego przedmiotem będzie wyrażenie w formie uchwały stanowiska w zakresie zgody na legalizację inwestycji). Braku podpisu jednak nie uzupełniono. Wspólnota wobec takiej sytuacji stwierdziła, że z jednej strony H. P. przedstawia zgodę na dysponowanie nieruchomością wspólną jako kwestię prejudycjalną, a zarazem jednak (nie składając skutecznie wniosku o zgodę) sama nie jest zainteresowana rozstrzygnięciem spornej kwestii w postaci uchwały. W ocenie Wspólnoty dąży ona jedynie do przedłużania postępowania.

Wspólnota dodała też, że członkowie Wspólnoty (współwłaściciele nieruchomości), którzy w osobach M. i T. O., M. M. oraz H. O. jednoznacznie nie wyrazili zgody na legalizację inwestycji. Poza tym postępowanie toczące się pod sygn. akt I Ns 356/21 i dotyczące zarządu rzeczą wspólną zostało w dniu 12 stycznia 2022 r. umorzone na podstawie art. 512 K.p.c., na skutek cofnięcia wniosku przez pełnomocnika skarżącej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.) wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie relacjonuje więc ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Powyższa reguła związania Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami skargi kasacyjnej wymaga szczególnego zaakcentowania. Choć mamy bowiem do czynienia ze stosunkowo rozbudowaną i wielowątkową sprawą, to jednak zarzuty skargi kasacyjnej, wyznaczające granice rozpoznania sprawy przez Sąd drugiej instancji, zostały znacznie ograniczone.

H. P. twierdzi, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie nie powinien był oddalać skargi (naruszenie art. 151 P.p.s.a.), a uprzednio zawiesić postępowanie na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. z uwagi na potrzebę rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w drodze podjęcia przez skarżącą wraz z pozostałymi właścicielami uchwały w przedmiocie wyrażenia zgody na legalizację robót budowlanych, względnie rozpoznania środka zaskarżenia od takiej uchwały.

Powyższy zarzut jest oczywiście niezasadny. Przede wszystkim podkreślić należy, że sąd administracyjny nie rozstrzyga spraw administracyjnych, ale kontroluje legalność zaskarżonych decyzji i czyni to według stanu faktycznego oraz prawnego aktualnego na datę ich wydania. Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja została wydana w warunkach braku wykazania przez H. P. prawa do dysponowania nieruchomością wspólną (którą sporne roboty objęły) na cele budowlane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie kontrolował decyzję Wojewódzkiego Inspektora w takim właśnie kontekście, który był aktualny na dzień jej wydania i musiał być przez Sąd uwzględniony. Tymczasem skarżąca, powołując się na art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. przekonuje, że to sąd administracyjny powinien oczekiwać na potwierdzenie przez nią praw do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. To jednak nie miałoby wpływu na wynik sądowoadministracyjnej kontroli legalności, która – jak zaznaczono – dotyczy stanu z momentu wydania zaskarżonego aktu.

Na marginesie można tylko zasygnalizować, że jeżeli H. P. uważa, iż wydanie zaskarżonej decyzji zależało od innego toczącego się postępowania przed sądem, to takie twierdzenie mogło być co najwyżej powiązane z zarzutem naruszenia przez organ art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Takiego zarzutu jednak w skardze kasacyjnej nie podniesiono.

Bezzasadne są także zarzuty naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 K.p.a. w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. Pomijając fakt, że autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował jednostki redakcyjnej art. 77 K.p.a. (w tym zakresie zarzut jest więc niekompletny), nie sposób uznać, że organ w swej decyzji "pominął poruszoną przez skarżącą kwestię przeprowadzenia procedury głosowania nad uchwałą w ramach wspólnoty lokalowej wyrażającej zgody na legalizację spornej inwestycji w kontekście możliwości zastosowania w niniejszej sprawie postępowania naprawczego". Jest to nieprawda, gdyż zagadnienie to było wnikliwie oraz szeroko (aż na 4 stronach uzasadnienia decyzji: 12-15) analizowane przez Wojewódzkiego Inspektora, tak pod względem faktycznym, jak i prawnym. Organowi nie można więc zarzucić braku rozpatrzenia sprawy w omawianym zakresie, a Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie – zaniechania należytej kontroli legalności decyzji (art. 3 § 1 P.p.s.a.).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.