Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Jolanta Górska Protokolant starszy asystent sędziego Marita Gagatek-Jarzyna po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.K., B.K., R.K., M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2669/21 w sprawie ze skargi G.K., B.K., R.K., M.K. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 26 sierpnia 2021 r. nr 672/2021 w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi G.K., B.K., R.K. i M.K. (dalej: skarżący) na postanowienie Wojewody Mazowieckiego (dalej: organ) z 26 sierpnia 2021 r., nr 672/2021, w przedmiocie zawieszenia postępowania, wyrokiem z 23 marca 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 2669/21, oddalił skargę.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyli skarżący, zastępowani przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości.

W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie:

1) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, wskutek bezzasadnego przyjęcia, że w niniejszej sprawie zachodzi podstawa do zawieszenia postępowania, ponieważ jej rozstrzygnięcie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego,

ewentualnie,

2) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że zachodzi podstawa do zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie, pomimo, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego nie należy do innego organu;

3) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię oraz art. 104 § 2 k.p.a. i art. 12 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, wskutek uznania, że organy administracyjne obu instancji zgodnie z prawem zawiesiły postępowanie w odniesieniu do całego przedmiotu sprawy, podczas gdy Prezydent m. st. Warszawy miał na podstawie art. 12 k.p.a. obowiązek posłużyć się możliwie najprostszym środkiem prowadzącym do rozstrzygnięcia sprawy, to znaczy na podstawie art. 104 § 2 k.p.a. wydać decyzję w przedmiocie odszkodowania na podstawie tzw. specustawy drogowej w odniesieniu do obszaru, który nie jest objęty postępowaniem mającym na ustalenie, czy gmina uzyskała do niego prawo własności z mocy prawa w dniu 1 stycznia 1999 roku.

Podnosząc powyższe zarzuty, wniesiono – w przypadku uwzględnienia skargi w oparciu o podstawę kasacyjną wskazaną ad (1) – o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi. W przypadku uwzględnienia podstawy kasacyjnej wskazanej ad (2) wniesiono ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ewentualnie, w przypadku uwzględnienia podstawy kasacyjnej wskazanej ad (3) i jednocześnie uznania przez Sąd, że sprawa nie jest dostatecznie wyjaśniona, zwłaszcza wskutek nieustalenia, ile wynosi w jednostkach miary powierzchni wspólny obszar działek nr [...] i nr [...], wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Ponadto wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Organ oraz uczestnicy postępowania nie złożyli odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony skarżącej kasacyjnie do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest zasadność zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Strona skarżąca kasacyjnie uważa, że w rozpoznawanej sprawie nie ma podstawy do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ: i) nie istnieje zagadnienie wstępne wymagające uprzedniego rozstrzygnięcia; ii) nie zachodzi podstawa do zastosowania tego przepisu, bowiem zarówno rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, jak i sprawy mającej stanowić zagadnienie wstępne należy do tego samego organu administracji, to jest do Prezydenta m. st. Warszawy; iii) należy na podstawie art. 104 § 2 k.p.a. wydać decyzję w przedmiocie odszkodowania na podstawie tzw. specustawy drogowej w odniesieniu do obszaru, który nie jest objęty postępowaniem mającym na ustalenie, czy gmina uzyskała do niego prawo własności z mocy prawa w dniu 1 stycznia 1999 r.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że postanowienie o zawieszeniu postępowania w tej sprawie było już przedmiotem rozpoznawania przez sąd administracyjny. Stwierdził, że WSA w Warszawie w wyroku z 1 sierpnia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1121/19 przesądził, że w sprawie występuje zagadnienie wstępne. W uzasadnieniu Sąd stwierdził m.in., że "powstaje pytanie, czy okoliczność, że toczy się postępowanie w sprawie ustalenia czy sporna działka przeszła z mocy prawa na własność m.st. Warszawy z dniem 1 stycznia 1999 r. ma wpływ na postępowanie o ustalenie odszkodowania w trybie spec ustawy drogowej. Zdaniem Sądu, związek ten jest oczywisty, ponieważ ewentualne wydanie decyzji w trybie art. 73 ustawy z 1998 r. będzie oznaczało, że w dniu kiedy decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stała się ostateczna, działka stanowiła już własność podmiotu publicznoprawnego. Tym samym nie mogła ponownie zostać nabyta na własność m.st. Warszawy."

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że z mocy art. 153 p.p.s.a. powyższą oceną prawną jest związany zarówno organ, jak i Sąd. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji oddalił skargę.

Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Tak więc związanie oceną prawną, o której mowa w art. 153 p.p.s.a., oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny nie mogą w tej samej sprawie formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie.

Związanie oceną prawną dotyczy każdego Sądu, w każdym składzie i bez względu na to, w jakim trybie sąd orzeka. Oznacza to, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy.

Powyższe oznacza, że Sąd pierwszej instancji z uwagi na związanie, o którym mowa w art. 153 p.p.s.a., nie mógł przyjąć, że w rozpoznawanej sprawie nie pojawiło się zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd nie mógł również uznać za dopuszczalne zawieszenia postępowania tylko w odniesieniu do obszaru, który jest objęty postępowaniem mającym na ustalenie, czy gmina uzyskała do niego prawo własności z mocy prawa w dniu 1 stycznia 1999 r. WSA w Warszawie w wyroku z 1 sierpnia 2019 r. o sygn. akt I SA/Wa 1121/19 przesądził bowiem również o tym, że zawieszone powinno być postępowanie w całości, a nie jedynie w części.

Skoro strona skarżąca kasacyjnie nie zarzuciła Sądowi I instancji naruszenia art. 153 p.p.s.a., to zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.