III OSK 946/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-07-30	
Data wpływu	2024-03-18	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Ireneusz Dukiel /sprawozdawca/
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący/
Przemysław Szustakiewicz	
Symbol z opisem	6135 Odpady	
Hasła tematyczne	Ochrona środowiska
Administracyjne postępowanie	
Sygn. powiązane	IV SA/Wa 1819/23	
Skarżony organ	Inspektor Ochrony Środowiska	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 572; art. 31 § 1 pkt 2; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 1819/23 w sprawie ze skargi Towarzystwa [...] na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 29 kwietnia 2021 r. nr DP-420/399/2021/sj w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 października 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 992/21, oddalił skargę Towarzystwa [ (dalej jako strona skarżąca lub Stowarzyszenie) na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej jako organ lub GIOŚ) z dnia 29 kwietnia 2021 r., Nr DP-420/399/2021/sj, którym utrzymano w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 24 lutego 2021 r., znak: WP.7060.2.1.202l.PZ, o odmowie stronie skarżącej dopuszczenia do udziału w postępowaniu wszczętym z urzędu w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za wydobywanie odpadów niezgodnie z przepisami, o których mowa w art. 143 ust. 2 i art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach.

Jak wskazał w uzasadnieniu powołanego wyroku Sąd pierwszej instancji, z analizy zapisów Krajowego Rejestru Sądowego niewątpliwie wynika, że zasadniczym celem Stowarzyszenia jest działalność na rzecz ochrony środowiska. Tak sformułowany przedmiot działalności i cele Stowarzyszenia dają dostateczne podstawy do uznania, że spełniony został wymóg zgodności żądania dopuszczenia do udziału w postępowaniu z celami statutowymi tej organizacji, jednakże badając, czy złożony wniosek o dopuszczenie do udziału na prawach strony uzasadniony jest celami statutowymi tej organizacji oraz czy za dopuszczeniem jej przemawia interes społeczny, należy rozważyć charakter postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej. I w tym zakresie Sąd Wojewódzki stwierdził, iż postępowanie w ww. przedmiocie w żaden sposób nie koresponduje z założeniami funkcjonowania jak i statutowymi zadaniami Stowarzyszenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła strona skarżąca, po rozpoznaniu której Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 lipca 2023 r., sygn. akt III OSK 630/22, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W ocenie Sądu kasacyjnego, Sąd pierwszej instancji nie tylko nie wskazał z jakich powodów uznał, że badanie interesu społecznego Stowarzyszenia należy ograniczyć wyłącznie do zakresu jego zadań statutowych, ale też nie poddał ocenie wszystkich argumentów przedstawianych przez skarżącego kasacyjnie, które w jego ocenie świadczą o istnieniu interesu społecznego w rozumieniu art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. W ocenie NSA Sąd Wojewódzki nie odniósł się bowiem do podnoszonej kwestii dotyczącej prewencyjnego charakteru kary administracyjnej, zarówno w stosunku do podmiotu ukaranego, jak i innych podmiotów korzystających ze środowiska. Nie poddał także analizie argumentu Stowarzyszenia, że środki z kar administracyjnych zasilają Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska, który finansuje przedsięwzięcia służące ochronie środowiska. Zupełne pominięcie tych kwestii w uzasadnieniu wyroku nie pozwala ocenić, czy Sąd pierwszej instancji uznał, że także te okoliczności nie stanowią o istnieniu interesu społecznego skarżącego, czy też w ogóle nie mają one znaczenia dla oceny jego istnienia. W związku tym nie jest możliwa kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku, gdyż jego uzasadnienie nie zawiera wszystkich niezbędnych elementów, o których stanowi art. 141 § 4 u.p.p.s.a. W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji nie dokonał oceny wszystkich istotnych dla wyniku sprawy okoliczności oraz nie przedstawił argumentacji pozwalającej na ocenę prawidłowości zajętego stanowiska.

Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 października 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 1819/23, uchylił zaskarżone postanowienie i zasądził od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji w rozważaniach prawnych, zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. i naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, organ nie rozpoznał bowiem wszechstronnie okoliczności sprawy pod kątem tego, czy interes społeczny przemawia za udziałem Stowarzyszania w postępowaniu dotyczącym wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Niewątpliwie przedmiot postępowania nie mógł sam w sobie być podstawą do odmowy dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w takim postępowaniu i stanowisko organu w tym zakresie było nietrafne. Żaden przepis prawa nie wyklucza udziału organizacji społecznej w postępowaniach dotyczących wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie ustawy o odpadach. W konsekwencji powyższego organ bezpodstawnie uznał, że skoro kara jest następczą sankcją w stosunku do podmiotu, który naruszył przepis prawa, to brak związku pomiędzy ukaraniem a pozytywnym wpływem na ochronę środowiska. Takie rozumienie instytucji kary administracyjnej jest nieprawidłowe. Wymierzenie kary administracyjnej – na co wskazała strona skarżąca – służy nie tylko ukaraniu podmiotu, ale również zapobieżeniu, aby w przyszłości podmiot ten nie dopuścił się naruszeń przeciwko środowisku (prewencja szczególna). Kara ma również oddziaływać odstraszająco na inne podmioty prowadzące podobną działalność (prewencja ogólna). Dlatego okoliczności te należy mieć na względzie przy ocenie wniosku o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu o wymierzenie kary pieniężnej w kontekście interesu społecznego. Społeczeństwo może być zainteresowane tym, aby zdarzenia godzące w środowisko nie miały miejsca.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego organ w swojej ocenie całkowicie pominął to, jakie kryteria brane są pod uwagę przy wymierzaniu kary administracyjnej i jakie znaczenie dla ich ustalenia może mieć organizacja społeczna. Sąd zwrócił uwagę, iż stosownie do treści art. 199 ustawy o odpadach, przy ustalaniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej, w tym kary za wydobywanie odpadów niezgodnie z przepisami, o których mowa w art. 143 ust. 2 i art. 144 ustawy o odpadach (art. 194 ust. 1 pkt 8 ustawy o odpadach), wojewódzki inspektor ochrony środowiska uwzględnia rodzaj naruszenia i jego wpływ na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, okres trwania naruszenia i rozmiary prowadzonej działalności oraz bierze pod uwagę skutki tych naruszeń i wielkość zagrożenia (art. 199 ustawy o odpadach). Z kolei w decyzji wymierzającej administracyjną karę pieniężną, stosownie do treści art. 198 ustawy o odpadach, określa się w szczególności rodzaj naruszenia i dzień stwierdzenia naruszenia oraz wysokość administracyjnej kary pieniężnej. Ustalenie tych okoliczności nie należy do wyłącznej kompetencji organu ochrony środowiska. Wszelkie istotne okoliczności mające wpływ na dyrektywy wymiaru kary może prezentować zarówno strona tego postępowania, ale również organizacja społeczna. Ta ostatnia może dysponować nie tylko doświadczeniem w zakresie ochrony środowiska, ale w szczególności posiadać wiedzę "od społeczeństwa" na temat okoliczności zdarzenia, w następstwie którego będzie (lub nie) wymierzona kara administracyjna.

W ocenie Sądu pierwszej instancji rację miała również strona skarżąca twierdząc, że organ w sposób nieuprawniony przyjął, iż beneficjentem kwoty wymierzonej kary nie jest społeczeństwo a Skarb Państwa. Zgodnie bowiem z art. 201 ust. 2 ustawy o odpadach, wpływy z administracyjnych kar pieniężnych wojewódzki inspektor ochrony środowiska przekazuje na rachunek bankowy Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w terminie do końca następnego miesiąca po upływie każdego kwartału. Przy czym Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej jest państwową osobą prawną w rozumieniu art. 9 pkt 14 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. jedn. Dz. U. z 2022r. poz. 1634 ze zm.) i celem jego działania jest finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej (art. 400 i art. 400b ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska; t. jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2556). Oznacza to, że społeczeństwo może być zainteresowane wysokością kary, albowiem będzie to miało przełożenie na zakres zadań służących ochronie środowiska, jakie mogą zostać sfinansowane.

W świetle powyższego WSA w Warszawie stanął na stanowisku, że skarga była zasadna, albowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem wskazanych powyżej przepisów postępowania, co mogło mieć wpływ na ocenę, czy skarżąca spełniła przesłankę interesu społecznego, o której mowa w art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a

W skardze kasacyjnej GIOŚ zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w przepisie art. 174 pkt 2 u.p.p.s.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez przyjęcie, iż organ odwoławczy nie rozpoznał w sposób wyczerpujący i rzetelny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz nie przeanalizował wszystkich zgromadzonych dowodów, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe okoliczności, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Na podstawie art. 182 § 2 u.p.p.s.a. organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy i wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że w podobnych sprawach stanowisko GIOŚ, iż w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej nie występuje interes społeczny uzasadniający dopuszczenie organizacji społecznej, był akceptowany przez sądy administracyjne. Przykładowo podano, że w jednej z takich spraw Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 września 2023 r., sygn. akt III OSK 7430/21, wskazał, że jednym ze środków finansowo-prawnych ochrony środowiska jest administracyjna kara pieniężna. Powyższy środek ochrony środowiska pełni obok funkcji represyjnej także rolę prewencyjną, jednakże nie może to stanowić podstawy do przyjęcia, że organizacje społeczne, do których zadań statutowych należy ochrona środowiska, mogą z tego wywodzić interes prawny uzasadniający ich dopuszczenie do udziału w sprawie o wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej.

Skarżący kasacyjnie organ argumentował, iż Stowarzyszenie wywodzi istniejący związek prawny pomiędzy jego statutową działalnością a przedmiotem postępowania administracyjnego z funkcji, jaką ma spełniać wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej, tj. z funkcji represyjnej, a w szczególności prewencyjnej. Wymierzenie odpowiedniej dolegliwości, adekwatnej do skali naruszenia przepisów ochrony środowiska ma zatem prowadzić do lepszej jego ochrony. Tymczasem w ocenie GIOŚ przedmiot postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej nie wiąże się bezpośrednio w rozumieniu art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. z celami statutowymi Stowarzyszenia. Jak podkreślił bowiem organ, organizacje społeczne ubiegające się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby nie mogą poprzestać na przedstawieniu swoich celów statutowych. Organizacja społeczna powinna również uprawdopodobnić, że przyczyni się aktywnie do lepszego wypełnienia przez dane postępowanie administracyjne jego celów. Udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w indywidualnej sprawie i działaniem w nim organów administracji. Trudno uznać, aby udział w postępowaniu zmierzającym do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za wydobywanie odpadów niezgodnie z przypisami przyczynił się do realizacji celu, jakim jest ochrona środowiska. Zdaniem organu, nie zachodzi w sprawie przesłanka określona w art. 31 K.p.a., a tym samym nie doszło do naruszenia przepisów K.p.a. w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie, co skutkowało brakiem przesłanki wskazanej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a., a w konsekwencji brakiem podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia.

Stowarzyszenie nie udzieliło odpowiedzi na wniesioną skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie zauważyć należy, że wobec zrzeczenia się przez pełnomocnika skarżącego kasacyjnie organu rozpatrzenia sprawy na rozprawie oraz niewniesienia przez drugą stronę w ustawowym terminie wniosku o jej przeprowadzenie, skarga kasacyjna – na zasadzie art. 182 § 2 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej u.p.p.s.a.) – podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do art. 183 § 1 u.p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 u.p.p.s.a., i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 u.p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

W tym miejscu podkreślić należy, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem prawym, który wymaga spełnienia prawem określonych warunków, a nade wszystko poprawnego określenia podstaw i zarzutów kasacyjnych, które wyznaczają granice sprawy kasacyjnej. Sąd drugiej instancji nie ma możliwości modyfikowania błędów autora skargi kasacyjnej w tym zakresie, gdyż dokonuje weryfikacji skarżonego wyroku tylko w granicach wyznaczonych przez stronę, a to z uwagi na w pełni dyspozytywny charakter skargi kasacyjnej. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do wyboru kierunku i zakresu weryfikacji skarżonego wyroku (zob. wyroki NSA z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2751/15, i z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 1095/16– dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak i pozostałe orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu). Zakres zaskarżenia, podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie muszą odnosić się do zaskarżonego orzeczenia, powinny być sformułowane precyzyjnie, w sposób niepozostawiający miejsca na przypuszczenia i domysły co do rzeczywistych intencji strony skarżącej kasacyjnie (zob. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2309/18).

W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 u.p.p.s.a., zgodnie z którym skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie organu doszło do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a.

Przechodząc do merytorycznego rozpatrzenia skargi kasacyjnej nie sposób nie odnieść się do samej konstrukcji powołanego w jej podstawie zarzutu, jako że jego sposób sformułowania może rodzić trudności w odbiorze rzeczywistej intencji autora.

Po pierwsze trzeba zauważyć, że wskazany w początkowej części zarzutu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. jest przepisem wynikowym, określającym jedynie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy. Stąd też nie może on funkcjonować samodzielnie jako podstawa kasacyjna, bez powiązania go z innego rodzaju regulacjami, których naruszenia wojewódzki sąd administracyjny miał się dopuścić w toku rozpoznawania skargi, do tego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Co więcej, podstawą skargi kasacyjnej, wymienioną w art. 174 pkt 2 u.p.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepis określający samo rozstrzygnięcie (por. wyroki NSA z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2383/14, z dnia 12 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2184/17 oraz z dnia 9 grudnia 2021 r., sygn. akt III OSK 599/21).

Po drugie, dalsza część normatywna zarzutu ma niewłaściwą konstrukcję wynikającą z faktu, że odwołuje się on – w istocie – do naruszenia norm o charakterze procesowym mających zastosowanie w postępowaniu administracyjnym. Sąd administracyjny nie stosuje przepisów K.p.a., nie można zatem stawiać zarzutu ich naruszenia. Sformułowanie "naruszenie przepisów postępowania", o którym mowa w art. 174 pkt 2 u.p.p.s.a., odnosi się do procedury sądowoadministracyjnej, a nie procedury mającej zastosowanie w postępowaniu prowadzonym przez organ administracji publicznej, której dotyczą m.in. powołane przez GIOŚ przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a.

Niemniej jednak pomimo tych istotnych mankamentów skargi kasacyjnej można zrekonstruować tok rozumowania strony ją wnoszącej, który sprowadza się do podważenia podstawy prawnej wydanego orzeczenia (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a.) z uwagi na niewłaściwe przyjęcie, że organ nie rozpoznał wszechstronnie okoliczności sprawy pod kątem tego czy interes społeczny przemawia za udziałem Stowarzyszenia w postępowaniu dotyczącym wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, a tym samym wadliwym stwierdzeniu, że zaskarżone postanowienie z dnia 29 kwietnia 2021 r. zostało wydane z naruszeniem przepisów postepowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. Obowiązkiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w takiej sytuacji pozostaje rozpatrzenie podstaw kasacyjnych w takim kształcie, w jakim zostały one sformułowane (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09).

Uwzględniając powyższe rozważania, odnosząc się przy tym do twierdzeń zawartych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, należy zwrócić uwagę, że – wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu – doszło przy podejmowaniu zaskarżonego postanowienia do naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, co skutkować musiało zastosowaniem przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a.

Jak słusznie wskazał Sąd Wojewódzki, zgodnie z art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Ocena organu, czy zostały spełnione powyższe przesłanki powinna mieć miejsce z zachowaniem zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji w toku postępowania stoi na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ administracji publicznej, a więc również organ odwoławczy, jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.) oraz ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). Co więcej, organ odwoławczy w sytuacji, gdy uzna to za konieczne przeprowadza uzupełniające postępowanie dowodowe, stosownie do treści art. 136 K.p.a. Takie działanie uczyni również zadość zasadzie dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.). Istotą tej zasady jest nie tylko podjęcie dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. O tym, czy kontrola instancyjna została przeprowadzona prawidłowo, wskazuje treść uzasadnienia rozstrzygnięcia. Uzasadnienie decyzji administracyjnej, zredagowane zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a., ma podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania stron (art. 11 K.p.a.) i pogłębiania zaufania do władzy publicznej (art. 8 § 1 K.p.a.). Badając pod kątem sprostanie przez organ wymogom powołanych wyżej przepisów, będąc jednocześnie związanym – na podstawie art. 190 u.p.p.s.a. – wytycznymi zawartymi w wyroku NSA z dnia 27 lipca 2023 r., sygn. akt III OSK 630/22, trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził w konkluzji, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., bowiem – wbrew twierdzeniu GIOŚ – organ odwoławczy nie rozpoznał w sposób wyczerpujący i rzetelny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz nie przeanalizował wszystkich zgromadzonych dowodów, co mogło mieć wpływ na ocenę, czy strona skarżąca spełniła przesłankę interesu społecznego, o której mowa w art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a.

W tym miejscu przypomnieć należy, iż z żądaniem dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w toczącym się postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 K.p.a., organizacja społeczna może wystąpić, jeżeli spełnione są jednocześnie trzy warunki, co wynika z brzmienia tego przepisu. Po pierwsze, postępowanie to musi dotyczyć sprawy innej osoby, czyli nie może dotyczyć własnego interesu organizacji społecznej. Po drugie, żądanie organizacji społecznej sformułowane na podstawie art. 31 § 1 K.p.a. musi być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji. I po trzecie, za dopuszczeniem organizacji społecznej do udziału w toczącym się postępowaniu musi przemawiać interes społeczny. Zasadnie organ zauważył, że z treści art. 31 § 1 K.p.a. jednoznacznie wynika, iż organizacja społeczna w sprawie dotyczącej innego podmiotu musi działać nie tylko w ramach swych celów statutowych, ale i w interesie społecznym, przez który rozumie się zwykle dyrektywę nakazującą mieć na uwadze respektowanie wartości wspólnych i ważnych dla społeczeństwa. Błędnie jednakże już organ ocenił, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjny z dnia 29 września 2023 r., sygn. akt III OSK 7430/21, iż charakter represyjno-prewencyjny administracyjnej kary pieniężnej nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że organizacje społeczne, do których zadań statutowych należy ochrona środowiska, mogą z tego wywodzić interes prawny uzasadniający ich dopuszczenie do udziału w sprawie o wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej. Skoro administracyjna kara pieniężna jest jednym ze środków finansowo-prawnych ochrony środowiska, to trudno odmówić działaniom Stowarzyszenia, którego statutowym celem jest ochrona środowiska, charakteru działań prowadzonych w interesie społecznym. Wymierzenie odpowiedniej dolegliwości, adekwatnej do skali naruszenia przepisów ochrony środowiska, może prowadzić – wbrew twierdzeniom organu – do lepszej jego ochrony.

Udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym zmierzającym do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za wydobywanie odpadów niezgodnie z przypisami odpowiada – w ocenie NSA – wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w indywidualnej sprawie i działaniem w nim organów administracji. Słusznie przy tym stwierdził Sąd pierwszej instancji, że "[...] przedmiot postępowania nie mógł sam w sobie być podstawą do odmowy dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w takim postępowaniu i stanowisko organu w tym zakresie było nietrafne. Żaden przepis prawa nie wyklucza udziału organizacji społecznej w postępowaniach dotyczących wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie ustawy o odpadach".

Sąd kasacyjny nie podzielił zatem – w światle działalności Stowarzyszenia i przedmiotu sprawy – twierdzeń organu, że organizacja społeczna ubiegająca się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby "powinna uprawdopodobnić, że przyczyni się aktywnie do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego celów" i że "dopiero wówczas będzie można przyjąć, że za jej udziałem przemawia interes społeczny".

Rację miał bowiem Sąd pierwszej instancji stwierdzając, że w kontekście badania istnienia interesu społecznego, przy ocenie wniosku o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu o wymierzenie kary pieniężnej za wydobywanie odpadów niezgodnie z przepisami ustawy o odpadach, należy mieć na względzie również takie okoliczności po stronie tej organizacji jak doświadczenie w zakresie ochrony środowiska i posiadanie wiedzy na temat zdarzenia w następstwie którego może zostać wymierzona kara administracyjna, jak też fakt, że z wpływów z administracyjnych kar pieniężnych finansowane są zadania służące ochronie środowiska.

W konsekwencji należało zatem stwierdzić, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, gdyż podniesiony w niej zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był więc do oddalenia skargi kasacyjnej, o czym na podstawie art. 184 u.p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji niniejszego wyroku.