II SA/Wa 500/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-10-23	
Data wpływu	2025-03-28	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Andrzej Wieczorek
Izabela Głowacka-Klimas
Joanna Kube /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6480	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Skarżony organ	Główny Geodeta Kraju	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżoną decyzję	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 902; art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1-2, art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 5 ust. 1, art. 16 ust. 1 i ust. 2; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2024 nr 0 poz 572; art. 7, art. 77 § 1, art.107 § 3; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Protokolant starszy specjalista Aleksandra Weiher po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2025 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] marca 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Głównego Geodety Kraju na rzecz M. D. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Główny Geodeta Kraju (dalej: organ) decyzją z dnia [...] marca 2025 r. nr [...], na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.), art. 16

w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902, dalej: u.d.i.p.), odmówił M. D. (dalej: wnioskodawca, skarżący) udostępnienia informacji publicznej

z jego wniosku z dnia [...] lutego 2025 r. w zakresie treści pytań egzaminacyjnych wykorzystanych w ramach egzaminów ustnych części sprawdzających postępowań kwalifikacyjnych, o których mowa w § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju

z dnia 28 lipca 2020 r. w sprawie uprawnień zawodowych w dziedzinie geodezji

i kartografii, na uprawnienia zawodowe w zakresie 4, o którym mowa w art. 43 pkt 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r. poz. 276, 284, 782 i 1086), które odbyły się w 2024 r.

Argumentując organ podał, że zasady udostępniania wykazu aktów prawnych, które stanowią podstawę opracowywania pytań egzaminacyjnych przez Głównego Geodetę Kraju określa § 16 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 28 lipca 2020 r. w sprawie uprawnień zawodowych w dziedzinie geodezji i kartografii (Dz.U. poz. 1321 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem, w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej urzędu obsługującego Głównego Geodetę Kraju zamieszcza się w terminie do dnia 31 stycznia wykaz tytułów aktów prawnych stanowiących podstawę przygotowania pytań na egzamin pisemny i ustny.

Zgodnie z powyższym, szczegółowe informacje znajdują się na stronie GUGiK-BIP

w zakładce uprawnienia, w wykazie aktów prawnych i treści pytań egzaminacyjnych.

Przepis ten nie nakłada na Głównego Geodetę Kraju obowiązku publikacji treści pytań z przeprowadzonych egzaminów ustnych, również tych przeprowadzonych

w 2024 r., wskazując wyłącznie na wykaz aktów prawnych.

Wykaz tytułów aktów prawnych stanowiących podstawę przygotowania pytań na egzamin ustny i pisemny stanowić ma wskazówkę, na jakie zagadnienia i tematy ubiegający się o nadanie uprawnień winien zwrócić uwagę przygotowując się do egzaminu.

Podkreślił, że upublicznienie treści pytań nie pozwalałoby na wiarygodne zweryfikowanie posiadanej przez ubiegających się o nadanie uprawnień w dziedzinie geodezji i kartografii wiedzy, a egzamin miałoby charakter wyłącznie fikcyjny.

Niezależnie od braku podstaw prawnych udostępniania pytań wskazał także, że ich udostępnienie, czy też upublicznienie, stanowiłoby radykalne ułatwienie

w zdawaniu egzaminów. Kandydaci mogliby swoje wysiłki ograniczyć w zasadzie do przygotowania się do odpowiedzi na pytania. Z całą pewnością nie sprzyjałoby to zgłębianiu przez nich wiedzy ani nabywaniu umiejętności stosowania jej w praktyce. W interesie publicznym leży niewątpliwie, aby odpowiedzialne funkcje zawodowe były wykonywane w sposób profesjonalny i odpowiedzialny. Temu służy cały system regulacyjny w zakresie zawodów regulowanych. W interesie tym nie może zatem leżeć dopuszczenie do sytuacji, w której egzaminy na uprawnienia zawodowe

w dziedzinie geodezji i kartografii, sprowadzałyby się do weryfikacji, czy kandydat przygotował się do udzielenia odpowiedzi na znane mu wcześniej pytania, a nie opanował wymaganego zakresu wiedzy i nie uzyskał umiejętności jej stosowania.

M. D. pismem z dnia [...] marca 2025 r. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Geodety Kraju

z dnia [...] marca 2025 r. nr [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Zaskarżonej decyzji zarzucił rażące naruszenie art. 5 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, poprzez samowolne zakwalifikowanie informacji dotyczącej działań własnych organu w zakresie realizacji zadań publicznych, jako informacji niejawnej ustawowo chronionej.

Skarżący wniósł o:

1. stwierdzenie nieważności decyzji, jako wydanej bez podstawy prawnej,

2. stwierdzenie, iż Główny Geodeta Kraju nie udostępnił wnioskowanej informacji publicznej wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi,

3. zasądzenie kosztów postępowania według obowiązujących w tym zakresie norm.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że Główny Geodeta Kraju odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie objętym złożonym wnioskiem na podstawie art. 5 ust. 1 u.d.i.p., jednakże w uzasadnieniu wydanej decyzji nie wskazał przepisu o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, wyłączającego jawność wnioskowanej informacji, dotyczącej realizacji w roku minionym ustawowych zadań w zakresie art. 7a ust. 1 pkt 10 w związku z art. 44 ust. 1 pkt 5 oraz art. 45a ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Wobec nieistnienia takiego przepisu, przywołanie przez

organ regulacji przepisu art. 5 ust. 1 u.d.i.p. jest całkowicie bezzasadne, a wydana decyzja odmowna - oczywiście bezpodstawna. Stwierdził, że wywody prawne decyzji stanowią jawne wystąpienie przeciwko ostatecznemu rozstrzygnięciu przedmiotowej kwestii przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 czerwca 2016 r., sygn. akt

K 8/15 (Dz. U. z 2016 r., poz. 1239).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.

Pismem procesowym z dnia [...] października 2025 r. organ poinformował Sąd, że na stronie Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii (urząd obsługujący Głównego Geodetę Kraju) zostały opublikowane zestawy pytań egzaminacyjnych z lat 2023

i 2024. Skarżący został o tym poinformowany wiadomością e-mail. W związku

z powyższym wniósł o umorzenie postępowania, jako bezprzedmiotowego.

W załączeniu złożył wydruk wiadomości wraz z odpowiedzią skierowaną do skarżącego. Pismem tym datowanym na dzień [...] września 2025 r. poinformowano wnioskodawcę, że na stronie GUGiK zostały opublikowane zestawy pytań egzaminacyjnych z lat 2023 i 2024. W związku z tym zwrócono się do wnioskodawcy o rozważenie cofnięcia skarg w sprawach prowadzonych przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie o sygn. akt II SA/Wa 500/25 i II SA/Wa 1186/25.

Na rozprawie w dniu 23 października 2025 r. pełnomocnik organu podtrzymał wniosek o umorzenie postępowania sądowego, z uwagi na fakt opublikowania żądanej informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie internetowej Głównego Geodety Kraju.

Skarżący nie zgodził się z wnioskiem o umorzenie postępowania. Podał, że pytania egzaminacyjne umieszczone w Biuletynie Informacji Publicznej Głównego Geodety Kraju nie są pytaniami, które są przedmiotem jego wniosku. Oświadczył, iż wnosił o pytania egzaminacyjne ustne, a zostały opublikowane pytania pisemne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Podstawę materialnoprawną podjętego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 oraz art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r.

o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 902), dalej: u.d.i.p.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej

i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Szczegółowe unormowania dotyczące dostępu do informacji publicznej regulują przepisy powołanej wyżej u.d.i.p. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach

i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przykładowy, otwarty katalog informacji publicznej został określony w art. 6 u.d.i.p. Prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, a wykonanie tego prawa nie wymaga wykazania interesu prawnego lub faktycznego (art. 2 ust. 1-2 u.d.i.p.).

Dokonując oceny przedmiotowej skargi w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że Główny Geodeta Kraju jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązanym do udostępnienia informacji znajdującej się w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Ponadto, żądane przez skarżącego pytania egzaminacyjne wykorzystywane w postępowaniach kwalifikacyjnych na uprawnienia zawodowe w dziedzinie geodezji i kartografii, z uwagi na ich doniosłość dla sfery publicznej i wyraźne określenie w przepisach obowiązującego prawa, stanowią informację publiczną.

Mając na uwadze przedmiot zaskarżenia, podkreślenia wymaga, iż stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji publicznej w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy następują w drodze decyzji. Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji

o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, o których mowa w art. 5 ust. 2, ze względu na dobra których wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji (art. 16 ust. 2 u.d.i.p.).

Z brzmienia przywołanego wyżej przepisu wynika zatem, że uzasadnienie decyzji

o odmowie udzielenia informacji publicznej odpowiadać winno wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., a nadto zawierać dodatkowe elementy, o których mowa w art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p.

Zgodnie z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, organy administracji publicznej są obowiązane wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierowały się przy załatwieniu sprawy, w celu doprowadzenia, w miarę możliwości, do wykonania przez strony postępowania wydanej decyzji, bez potrzeby stosowania środków przymusu. Jedną z konsekwencji powyższej zasady jest ciążący na organie odwoławczym obowiązek wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do całości zebranego materiału dowodowego oraz do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony w toku postępowania. Jak wynika bowiem z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji,

z przytoczeniem przepisów prawa. Zadaniem uzasadnienia decyzji jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia i przekonanie strony, że jej stanowisko zostało należycie rozważone, a jeżeli zapadło odmienne rozstrzygniecie, to nastąpiło to

z innych przyczyn. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie z jednej strony umożliwia bowiem stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ podejmując wydaną decyzję, z drugiej zaś jest elementem umożliwiającym sądową kontrolę

w zakresie oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego

z poszanowaniem reguł wynikających z art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. Zaniechanie obowiązkowi uzasadnienia decyzji w sposób przekonujący, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w wyżej wskazanych przepisach, skutkuje wadliwością, z uwagi na naruszenie dyspozycji art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.

W ocenie Sądu, uzasadnienie objętej niniejszą skargą decyzji z dnia [...] marca 2025 r. powyższych wymogów nie spełnia. Z treści sporządzonego uzasadnienia wynika bowiem, iż odmawiając skarżącemu udzielenia żądanej informacji publicznej organ, odwołując się zarówno do regulacji u.d.i.p., jak i przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 28 lipca 2020 r. w sprawie uprawnień zawodowych

w dziedzinie geodezji i kartografii oraz ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne, ograniczył się w zasadzie do hasłowego przywołania okoliczności, które w jego ocenie uzasadniają odmowne rozpatrzenie wniosku w tym zakresie.

Zasadności kwestionowanego rozstrzygnięcia organ upatruje w braku obowiązku publikacji treści pytań z przeprowadzonych egzaminów ustnych, co ma wynikać z § 16 ust. 4 tego ww. rozporządzenia. Ponadto, wskazuje na fikcyjność egzaminu w przypadku upublicznienia wnioskowanych pytań oraz odwołuje się do interesu publicznego, zgodnie z którym odpowiedzialne funkcje zawodowe winny być wykonywane w sposób profesjonalny i odpowiedzialny.

Odnosząc się do powyższej argumentacji wskazać należy, że jak wynika z art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu

w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1), jak również ze względu na prywatność osoby fizycznej lub przedsiębiorcy (...) (ust. 2).

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, iż przepis ten przewiduje możliwości ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na ochronę tajemnic ustawowo chronionych, na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, a ograniczenie tego prawa leży w gestii dysponenta danej informacji publicznej. Zatem, to obowiązkiem organu rozpoznającego wniosek

o udostępnienie informacji publicznej będzie każdorazowe rozważenie, czy udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej nie będzie naruszało praw podlegających ochronie na podstawie powołanego wyżej art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. Przy czym, co istotne, dokonując takich ocen, organ winien uwzględnić, że zasadą jest prawo dostępu do informacji publicznej, a odmowa jej udzielenia stanowi wyjątek.

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie powyższym obowiązkom organ nie zadośćuczynił. Ogólne powołanie się na konieczność zapewnienia ochrony danych prawnie chronionych, zarówno na gruncie przepisów u.d.i.p., jak i przepisów prawa materialnego, nie stanowi przekonującego i wyczerpującego uzasadnienia okoliczności, które przesądziły o odmowie udzielenia wnioskowanej przez skarżącego informacji publicznej.

Zaznaczyć również należy, że organ nie wykazał w jakikolwiek sposób, że powoływane w powyższym zakresie akty prawne należy kwalifikować do przepisów

o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, o których mowa w art. 5 ust. 1 u.d.i.p., co uzasadniałoby ograniczenie

w udzieleniu skarżącemu żądanej informacji publicznej.

Końcowo wskazać należy, że poddana kontroli Sądu decyzja administracyjna wymyka się z możliwości oceny twierdzeń organu administracji co do wystąpienia przesłanek przemawiających za ograniczeniem prawa do informacji publicznej,

a w konsekwencji orzeczenie o odmowie jej udostępnienia skarżącemu. Przedłożone wraz ze skargą akta sprawy nie zawierają bowiem jakiegokolwiek materiału źródłowego, w oparciu o który Sąd mógłby zweryfikować zasadność wyrażanego przez organ stanowiska. Ponadto, udostępnienie przez organ (po wydaniu zaskarżonej decyzji) pytań z egzaminów pisemnych i opisowych zaprzecza stanowisku organu, które zajął w zaskarżonej decyzji.

Reasumując Sąd stwierdza, iż okoliczności i motywy decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej winny wynikać z uzasadnienia tej decyzji,

a stwierdzone w rozpoznawanej sprawie braki w tym zakresie, stanowią o naruszeniu zarówno art. 16 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 5 ust. 1, jak i art. 7, art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a.

Rozpatrując ponownie wniosek skarżącego z dnia [...] lutego 2025 r.

w zakresie udostępnienia spornej informacji publicznej, organ zobowiązany będzie do uwzględnienia oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu niniejszego wyroku,

a następnie ustali, czy udostępnieniu żądanej informacji publicznej sprzeciwiają się przepisy obowiązującego prawa, w szczególności art. 5 u.d.i.p. W przypadku poczynienia pozytywnego ustalenia, organ wyczerpująco umotywuje swoje stanowisko w decyzji, odwołując się do zastosowanych przepisów.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.), uchylił zaskarżoną decyzję. W przedmiocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200

w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.