Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marian Wolanin Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant starszy asystent sędziego Marek Szwed-Lipiński po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 824/20 w sprawie ze skargi P.B., A.B., M.B., A.B1, M.A., S.K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 stycznia 2020 r. nr GZ.rn.625.8.2019 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. uchyla zaskarżony wyrok w punktach dwa, trzy i cztery oraz zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz P.B. kwotę 1 174 (tysiąc sto siedemdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z 7 października 2021 r., w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 824/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił wyrok tego Sądu z 22 stycznia 2021 r. w punkcie pierwszym, w punkcie drugim oddalił skargę, w punktach trzy i cztery zasądził na rzecz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od P.B., A.B., M.B., A.B1, M.A. i S.K. solidarnie kwotę 340 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz zasądził na rzecz Skarbu Państwa - NŁ od P.B., A.B., M.B., A.B1, M.A. i S.K solidarnie kwotę 340 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wojewoda Małopolski decyzją z 23 sierpnia 2016 r., nr WS- III.7515.2.25.2015.RW stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z 17 listopada 1954 r., nr RL.IV/12/19/54 (dalej jako "orzeczenie z 17 listopada 1954 r.") w części dotyczącej pkt. 8 dot. P.P.

Wnioskiem z 26 września 2016 r. NŁ (dalej jako "Skarb Państwa NŁ") wystąpiło o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody Małopolskiego z 23 sierpnia 2016 r., podnosząc, że bez własnej winy nie brało udziału w tym postępowaniu.

Wojewoda Małopolski postanowieniem z 4 października 2016 r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z 23 sierpnia 2016 r. Następnie Wojewoda decyzją z 4 października 2016 r., nr WS-III.7515.2.21.2016.RW odmówił uchylenia decyzji z 23 sierpnia 2016 r. stwierdzając, że NL nie wykazało przymiotu strony. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z 18 czerwca 2018 r., nr GZ.rn.625.158.2017 uchylił decyzję Wojewody z 24 kwietnia 2017 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, argumentując, że NŁ posiada prawo zarządu do dawnej nieruchomości P.P. co uzasadnia jego interes prawny w sprawie.

Następnie Wojewoda Małopolski decyzją z 30 listopada 2018 r. stwierdził wydanie z naruszeniem prawa ostatecznej decyzji Wojewody Małopolskiego z 23 sierpnia 2016 r. o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z 17 listopada 1954 r., w części dotyczące P.P. pkt 8 orzeczenia, w zakresie w jakim strona, tj. Skarb Państwa NŁ nie brał udziału w postępowaniu.

Odwołanie od tej decyzji złożył Skarb Państwa NŁ zarzucając, że nie zostało wyjaśnione do jakiej konkretnej nieruchomości została stwierdzona nieważność tego orzeczenia.

Decyzją z 23 stycznia 2020 r., nr GZ.rn.625.8.2019 Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpoznaniu odwołania Skarbu Państwa - NŁ (dalej jako "NŁ", od decyzji Wojewody Małopolskiego z 30 listopada 2018 r., nr WS-111.7515.2.21.2016.RW, uchylił decyzję tę w całości i orzekając co do istoty sprawy uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z 23 sierpnia 2016 r., nr WS-111.7515.2.25.2015.RW, gdyż stwierdził istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a.. i wydając decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z 17 listopada 1954 r., nr RL.IV/12/19/54 w części dotyczącej P.P., tj. pkt 8 tego orzeczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 stycznia 2021 r. uchylił powyższą decyzję. Sąd ten podniósł, że orzeczenie z 17 listopada 1954 r. określa tylko ogólną powierzchnię przejmowanych gruntów w gromadzie Klimkówka bez wskazania konkretnych działek oraz wymienia osoby, których mienie zostało przejęte przez Skarb Państwa - adresatów orzeczenia. Wobec tego przedmiot przejęcia nieruchomości należącej do P.P na rzecz Skarbu Państwa nie był w orzeczeniu z 17 listopada 1954 r. określony. Wskazanie w orzeczeniu tylko ogólnej powierzchni przejmowanych gruntów w danej miejscowości, bez opisu konkretnych działek gruntów, oznaczało nieokreślenie przedmiotu przejęcia, a więc brak istoty rozstrzygnięcia, co w konsekwencji rażąco naruszało przepisy art. 1, art. 4 dekretu z 27 lipca 1949 r. oraz art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 z późn. zm., dalej jako "rozporządzenie z 22 marca 1928 r.").

Od wyroku z 22 stycznia 2021 r. skargi kasacyjne złożyli Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz Skarb Państwa NŁ.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 179a p.p.s.a., stwierdził nieważność postępowania i uchylił zaskarżony wyrok z 22 stycznia 2021 r., rozstrzygając o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznał sprawę. Wystąpiła bowiem bezwzględna przesłanka określona w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a., tj. nieważność z powodu utraty zdolności sądowej skarżącej. Wyrok z 22 stycznia 2021 r. został wydany wobec osoby skarżącej W.B., zmarłej przed datą jego wydania, 10 stycznia 2021 r., co powoduje, że jest on obarczony wadą nieważności. To, że śmierć skarżącej nie była znana Sądowi I instancji w chwili wydania wyroku, nie ma żadnego znaczenia, bowiem skierowane rozstrzygnięcia do osoby nieżyjącej wywołuje konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego z przyczyny, o której mowa w przywołanym przepisie. Wobec ustalenia spadkobierców zmarłej skarżącej, oraz z uwagi na złożenie skarg kasacyjnych przez organ i Skarb Państwa NŁ, w których zarzucono, m.in. nieważność postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny był uprawniony do rozpoznania sprawy na podstawie art. 179a p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przechodząc do rozpoznania sprawy w pierwszej kolejności Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, że kontrolowane w postępowaniu nadzorczym orzeczenie zostało wydane na podstawie dekretu z 5 września 1947 r. o przejęciu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. oraz na podstawie dekretu z 27 lipca 1949 r. o przejściu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego. Orzeczenie dotyczyło przejęcia nieruchomości stanowiącej własność P.P. Bezspornie w sprawie stwierdzono, że nie został on przesiedlony do Z.S.R.R. wobec czego za podstawę materialnoprawną orzeczenia w zakresie gruntów stanowiących uprzednio własność P.P uznano przepisy dekretu z 27 lipca 1949 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że słusznie z treści orzeczenia wywnioskowano, iż przejmowana nieruchomość została opisana przez jej położenie, wskazanie osoby właściciela, podanie podstawy prawnej. Stwierdzono, że opis ten był wprawdzie ogólny, ale nie oznacza, iż brak było określenia przedmiotu przejęcia. Orzeczenie zostało wprowadzone do obrotu prawnego, gdyż Państwo skutecznie odjęło własność nieruchomości należącej do P.P. a orzeczenie to było podstawą do założenia księgi wieczystej i wpisania jako właściciela Skarbu Państwa. Podniósł Sąd I instancji, że jak wynika z wykazu zmian gruntowych dla obrębu Klimkówka dawne nieruchomości będące własnością P.P. objęte lwh [...] i [...] zostały przejęte na własność Skarbu Państwa, gdyż weszły w skład nieruchomości będących w zarządzie NŁ. Wobec tego słusznie – w ocenie Sądu – stwierdzono, że orzeczenie zostało wykonane i nie było trudności z identyfikacją nieruchomości należących do P.P.

Sąd I instancji zważył również, że w dekrecie z 27 lipca 1949 r., który był podstawą nacjonalizacji w niniejszej sprawie, nie było szczegółowego wymogu co do opisu mienia. Wyjaśnił, że w dekrecie tym nie wspomniano nawet o danych katastralnych, zatem osnowa orzeczenia nie musiała operować danymi ewidencyjnymi. Wobec tego przyjęto w sprawie, że osnowa kwestionowanego orzeczenia w sposób dostateczny identyfikowała przedmiot przejęcia. Przyjął więc Sąd I instancji, że nie zostały rażąco naruszone przepisy przywołanego dekretu.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie doszło także do rażącego naruszenia art. 75 ust. 1 rozporządzenia z 22 marca 1928 r. Wskutek analizy orzeczenia z 17 listopada 1954 r. stwierdził, że spełnia ono wskazane warunki i zawiera elementy wymienione w cytowanym przepisie. Wyjaśnił nadto, że przepisy dekretu, ani art. 75 ust. 1 rozporządzenia z 22 marca 1928 r nie wymagały szczegółowej identyfikacji przejmowanych przez Państwo nieruchomości, poprzez podanie numerów parcel, a sam dekret zezwalał na daleko posuniętą ogólność w opisie nieruchomości. Natomiast art. 7 ust. 2 dekretu z 27 lipca 1949 r., przewidywał sposób szacowania wartości przejętych nieruchomości, jeżeli w przypadkach zatarcia granic przejętej nieruchomości brak było dostatecznych dowodów, co do obszaru i jakości gruntów wchodzących w jej skład. Oznacza to w jego ocenie, że prawodawca wprost uznawał, że dokładne dane na temat powierzchni nieruchomości nie musiały być znane organowi dokonującemu przejęcia i tylko dla potrzeb szacowania nieruchomości przewidywał w takiej sytuacji szczególne rozwiązania. Powtórzył, że osnowa kontrolowanego orzeczenia nie musiała operować danymi ewidencyjnymi i powierzchnią przejmowanych gruntów. Zważył też, że mimo iż opis przejmowanego mienia w kontrolowanym w postępowaniu nadzorczym orzeczeniu jest bardzo ogólny, to samo w sobie nie przesądza o rażącym naruszeniu art. 75 ust. 1 rozporządzenia.

W oparciu o zgromadzony materiał ustalono w sprawie, że przedmiotowa nieruchomość położona była w pasie granicznym, wobec czego przesłanka lokalizacyjna została spełniona. Ponadto nieruchomość będąca dawną własnością P.P. nie pozostawała w jego faktycznym władaniu w chwili wydania orzeczenia o przejęciu nieruchomości. Jak wynika z karty przesiedleńczej z 14 czerwca 1947 r., nr 193 Państwowego Urzędu Repatriacyjnego Powiatowy Oddział w Gorlicach P.P. przesiedlono ze wsi K. do innego miejsca zamieszkania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że nie zostały rażąco naruszone przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określania przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte, oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany (Dz. U. Nr 45, poz. 416, dalej jako "rozporządzenie z 16 września 1950 r."). Z treści orzeczenia wywnioskowano, że brak jest informacji o zatarciu granic nieruchomości stanowiącej własność P.P. Nie było zatem – w ocenie Sądu I instancji - żadnej potrzeby, aby w orzeczeniu zostały opisane granice zespołu przejmowanego gruntu.

Nie uznał też Wojewódzki Sąd Administracyjny zarzutów skargi skierowanych do kontrolowanego orzeczenia o wydaniu go z rażącym naruszeniem prawa, gdyż nie wskazywało podstawy prawnej przejęcia. Zaakceptował ustalenia, że orzeczenie z 17 listopada 1954 r. zawiera dwie podstawy przejęcia nieruchomości, tj. dekret z 5 września 1947 r. o przejęciu na rzecz Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. oraz dekret z 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego. Zważył Sąd I instancji, że wprawdzie w orzeczeniu nie ma wyraźnego rozróżnienia wobec których nieruchomości ma zastosowanie dany dekret, niemniej bezsporne jest, że P.P. nie został przesiedlony do Z.S.R.R. Za podstawę materialnoprawną orzeczenia, w zakresie gruntów należących do niego, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał art. 1 ust. 1 dekretu z 27 lipca 1949 r., stwierdzając przy tym że brak wskazania konkretnych przepisów dekretu, jako podstawy prawnej orzeczenia, jest wprawdzie uchybieniem, natomiast nie stanowi rażącego naruszenia prawa, ponieważ taka podstawa prawna w dacie orzekania istniała.

Za niezasadny uznał Sąd I instancji zarzut zbiorczego charakteru orzeczenia, wyjaśniając – w oparciu o poglądy judykatury - że połączenie wielu spraw do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia jest kwestią techniczną i nie ma żadnego wpływu na prawidłowość orzeczenia. Wyjaśnił, że orzeczeniem z 17 listopada 1954 r. przejęte zostały gospodarstwa rolne w całej wsi K., co miało ujednolicić i dostosować stan prawny do stanu faktycznego jaki zaistniał na tym terenie. W przywołanych w uzasadnieniu sprawach, wydanych w analogicznym stanie faktycznym, uznano że nie dochodzi do rażącego naruszenia prawa przez wydanie orzeczenia o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa kilkunastu nieruchomości w tej samej miejscowości należących do różnych osób (tj. jednym aktem) i ze wskazaniem dwóch podstaw prawnych, tj. dekretów z 5 września 1947 r. i z 27 lipca 1947 r.

Zdaniem Sądu I instancji brak szczegółowego określenia przejętej nieruchomości nie uniemożliwił byłemu właścicielowi uzyskanie w miejscu przesiedlenia od Skarbu Państwa własności innych nieruchomości. Zważył, że orzeczenie z 17 listopada 1954 r. nie mogło być samodzielną podstawą do ubiegania się przez właścicieli o grunty rolne bądź mienie nierolnicze z art. 5 dekretu, co wprost wynika z ust. 2 tego przepisu. Przyjął przy tym, że nawet ogólnikowe sformułowanie orzeczenia nacjonalizacyjnego nie wykluczało uzyskania ekwiwalentu, który w ostateczności był ustalany ryczałtowo (art. 7 ust. 2 dekretu), wyjaśniając iż właściciel przejętego gospodarstwa miał prawo do złożenia wniosku o przydział gospodarstwa, gruntu lub mienia nierolniczego, a wniosek mógł być złożony w terminie dwóch lat od daty wydania ostatecznego orzeczenia o przejęciu nieruchomości lub uprawomocnienia się orzeczenia I instancji (art. 5 ust. 2 dekretu z 27 lipca 1949). Na poczet należności za przydział mienia zaliczało się wartość nieruchomości przejętej (art. 7 ust. 1 dekretu). Aby określić wartość przejętej nieruchomości, powiatowa władza administracji ogólnej wydawała najpierw orzeczenie o szacunku nieruchomości przejętej na własność Państwa (art. 7 ust. 3 dekretu). Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał nadto, że to na etapie postępowania szacunkowego właściciel przejętej nieruchomości powinien przedłożyć dowody indywidualizujące przejęte gospodarstwo rolne. Stwierdził, że dopiero wydane w tym postępowaniu orzeczenie umożliwiło rozliczenie finansowe za przydział mienia, bowiem sprawy o przejęcie mienia, o oszacowanie przejętego mienia i o przydział mienia zamiennego były sprawami odrębnymi i każda z tych spraw miała inny przedmiot.

Sąd I instancji, na podstawie art. 179a w zw. z art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. W punkcie drugim, uznając, że zarzuty skargi są niezasadne, w oparciu o art. 151 p.p.s.a. ją oddalił, o kosztach postępowania orzekł na mocy art. 179a w zw. z art. 203 pkt 2 p.p.s.a (punkty trzy i cztery). Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.).

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się skarżący P.B. (dalej jako "skarżący kasacyjne"), zaskarżając wyrok w punktach dwa, trzy i cztery. Wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucił:

I. w oparciu o przepis art. 174 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, w związku z art. 1, 2, 3 i 4 dekretu z dnia z 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. RP Nr 46, poz. 339) w związku z art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 z późn. zm.) przez błędną odmowę jego zastosowania na skutek niewłaściwego uznania, że opis przejmowanego mienia P.P. i innych osób w miejscowości Klimkówka wskazany w orzeczeniu Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z 17 listopada 1954 r. pomimo tego, że jest ogólny, to sam w sobie nie przesądza o naruszeniu w sposób rażący art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej o postępowaniu administracyjnym w związku z art. 1, 2, 3 i 4 dekretu z 27 lipca 1949;

2. art. 156 § 1 pkt. 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, w związku z § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określania przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany (Dz. U. Nr 45, poz. 416) przez brak jakiegokolwiek odniesienia się przez Sąd I instancji odnośnie błędnych twierdzeń Ministra Rolnictwa, że nie stanowiło rażącego naruszenia § 1 tego rozporządzenia niezastosowanie go przy wydawaniu orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z 17 listopada 1954 r. w sytuacji gdy przywołane w orzeczeniu Prezydium przepisy nie wymieniały przepisów ww. rozporządzenia z 16 września 1950 r.,

3. art. 156 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego, w związku z art. 1, 2, 3 i 4 dekretu z dnia z 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województw białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. RP Nr 46, poz. 339) przez błędną odmowę jego zastosowania na skutek niewłaściwego uznania, że orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z 17 listopada 1954 r. nadawało się do wykonania i było podstawą założenia księgi wieczystej i wpisania jako właściciela Skarbu Państwa;

II. w oparciu o przepis art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na:

1. niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i 5 Kodeksu postępowania administracyjnego, w związku z art. 1, 2, 3 i 4 dekretu z 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego , w związku z art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 z późn. zm.), § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określania przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte, oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany (Dz. U. Nr 45, poz. 416) w związku z art. 151 p.p.s.a, polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 23 stycznia 2020 r., mimo tego iż przedmiotowa nieruchomość narusza art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a.;

2. niezastosowaniu art. 170 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w sytuacji gdy wobec skarżonego orzeczenia PPRN w Gorlicach z 17 listopada 1954 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 maja 2016 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 3210/15 stwierdził już nieważność tego orzeczenia odnośnie innych osób objętych tym orzeczeniem i w związku z tym przy ocenie tego samego orzeczenia PPRN w Gorlicach z dnia 17 listopada 1954 r. odnośnie innych osób objętych tym orzeczeniem, nie można już przyjmować odmiennych twierdzeń co do jego zgodności z prawem.

Mając powyższe na względzie skarżący kasacyjne wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania, zgodnie z przedłożonym spisem kosztów, a w razie jego braku według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Uczestnik postępowania Skarb Państwa-NŁ złożył odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie, zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Organ Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi złożył odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie, zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026, poz. 143 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności, przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej, wskazania wymaga że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest kolejną instancją odwoławczą, ale odrębnym postępowaniem, którego przedmiotem jest wyłącznie badanie zaistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 poz. 1691, dalej jako "k.p.a"). Równocześnie, dla oceny przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji, punktem odniesienia jest stan faktyczny i prawny z chwili jej podjęcia. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi był zatem zobowiązany do oceny zgromadzonego materiału dowodowego, w celu stwierdzenia wyłącznie tego, czy przy wydaniu orzeczenia z Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach 17 listopada 1954 r. wystąpiła którakolwiek z wad kwalifikowanych, wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., a wszelkie ewentualne wątpliwości co do ustaleń, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa należy rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji.

W skardze kasacyjnej podniesiono obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając zarówno obrazę prawa procesowego, jak i prawa materialnego. Regułą jest, że w takiej sytuacji w pierwszej kolejności rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego. Zarzuty te ograniczono jednak wyłącznie do wskazania na niezasadne oddalenie skargi, mimo że kwestionowane orzeczenie dotknięte jest wadami o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a., podnosząc dodatkowo o obrazie art. 170 p.p.s.a. wobec procedowania w sprawie odmiennie niż uczyniono to w sprawie I OSK 3210/15, co narusza przywołany przepis. Rozpoznanie tak skonstruowanego zarzutu naruszenia prawa procesowego zależy więc od uprzedniego rozpoznania zarzutów dotyczących obrazy prawa materialnego. Zastrzec przy tym trzeba, że w skardze kasacyjnej nie zakwestionowano ustaleń faktycznych przyjętych w sprawie, ocena prawidłowości zastosowania prawa materialnego musi się dlatego odbywać w odniesieniu do ustalonych okoliczności faktycznych.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego, wskazania wpierw wymaga błędna konstrukcja skargi kasacyjnej w zakresie obrazy przepisów art. 1, 2, 3 i 4 dekretu z 1949 r. Wszystkie wymienione przepisy dekretu składają się z mniejszych jednostek redakcyjnych. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu lub paragrafu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (tak m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07, 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, z 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, 27 marca 2012 r., II GSK 218/11). Ujęty w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia oraz ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Naczelny Sąd Administracyjny do samodzielnego konkretyzowania który przepis skarżący kasacyjnie miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest zawodowym pełnomocnikiem strony. Złożony w rozpoznawanej sprawie środek odwoławczy niezupełnie odpowiada przedstawionym wymaganiom. Wadliwość ta, w świetle uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, nie dyskwalifikuje natomiast tak sformułowanego zarzutu. Zważywszy, że mimo częściowo błędnej konstrukcji zarzutów możliwe jest ustalenie granic wniesionej skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że została ona sporządzona w stopniu umożliwiającym jej merytoryczne rozpoznanie.

Za uzasadnione Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 1, 2, 3 i 4 dekretu z 27 lipca 1949 r. o przejściu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz.U. 1949 nr 46 poz. 339., dalej jako "dekret z 27 lipca 1949 r.) oraz art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 z późn. zm., dalej jako "rozporządzenie z 22 marca 1928 r."). W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 maja 2016 r., I OSK 3210/15 oraz z 2 marca 2017 r., I OSK 1219/15, do których także odwołano się w skardze kasacyjnej.

Oceniane w postępowaniu nieważnościowym i później – wznowieniowym, orzeczenie z 17 listopada 1954 r., w punkcie I zawierało określenie "grunty o ogólnym obszarze [...] ha wg. ogolnego i powierzchniowego oznaczenia reszty gruntów tej gromady w rejestrze przedregulacyjnym starego stanu posiadania". Zatem określono jedynie ogólną powierzchnię przejmowanych gruntów, bez opisu konkretnych działek, oraz wymieniono listę osób – adresatów orzeczenia, tj. tych, których mienie Skarb Państwa przejął. Ocena prawidłowości takiej osnowy orzeczenia wymaga przypomnienia treści wymogów, jakie formułowały ówcześnie obowiązujące przepisy dekretu z 27 lipca 1949 r. oraz przepisy rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym w zakresie tu rozważanym oraz odniesienia orzeczenia, stanowiącego przedmiot postępowań w obu trybach, do wskazanych przepisów.

Zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 dekretu z 27 lipca 1949 r. przejęcie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa możliwe było, gdy spełnione były kumulatywne następujące warunki: nieruchomość położona była w wymienionych powiatach i województwach, nieruchomość była nieruchomością ziemską i nie znajdowała się w faktycznym władaniu właściciela. W przepisie ust. 2 art. 1 uregulowano dalsze przesłanki dokonywania nacjonalizacji. Przejście na własność Państwa nieruchomości w trybie dekretu nie następowało z mocy prawa, lecz orzekały o tym organy administracji, a wydawane decyzje miały charakter konstytutywny. Dlatego istotnym było, aby decyzja, z mocy której dochodzić miało do zmiany w zakresie prawa własności, konkretyzowała nacjonalizowaną nieruchomość w sposób odpowiadający przepisom prawa. Wprawdzie przepisy dekretu nie wskazywały elementów składowych decyzji, to jednak konieczność dokładnego wskazania jej przedmiotu wynikała z art. 75 ust. 1 rozporządzenia z 22 marca 1928 r. stanowiącego, że decyzja – obok innych elementów – powinna zawierać osnowę. W doktrynie wskazuje się, że "Rozstrzygniecie, określane mianem "osnowy" decyzji, stanowi o ustaleniu prawa, o usunięciu sporu co do niego lub o jego tworzeniu na rzecz określonych podmiotów (...)" (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydanie 10 Wyd. C. H. Beck Warszawa 2009 r., s. 408). W sytuacji, gdy z mocy decyzji nastąpić miała zmiana w zakresie prawa własności konkretnej nieruchomości ziemskiej, to nieruchomość ta wymagała zidentyfikowania. Przepis art. 3 dekretu z 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe stanowił: "Nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej, stanowiące odrębny przedmiot własności". W aktualnym, ale też poprzednim stanie prawnym, identyfikacja nieruchomości gruntowej dokonywana jest w dwóch płaszczyznach: po pierwsze, w warstwie dokumentacyjnej (rejestry w postaci ksiąg wieczystych, katastru, ewidencji gruntów i budynków); po drugie, przez wytyczenie granic na gruncie (por. System Prawa Prywatnego Tom 3 Prawo rzeczowe pod red. T. Dylewskiego wyd. C.H. Beck Instytut Nauk Prawnych PAN Warszawa 2003 r. str. 242; tak też w wyroku NSA z 24 marca 2010 r., I OSK 775/09). W sprawie przejęcia nieruchomości ziemskiej obowiązek organu orzekającego posłużenia się danymi wynikającymi z dokumentacji poszczególnych rejestrów wynikał pośrednio również z art. 4 dekretu z 27 lipca 1949 r. Wymieniany przepis przewidywał bowiem, że orzeczenie o przejęciu nieruchomości ziemskiej na własność Państwa stanowiło podstawę do ujawnienia w księgach wieczystych i w zbiorach dokumentów przejęcia własności na rzecz Skarbu Państwa. W konsekwencji trzeba uznać, że wskazanie w decyzji tylko ogólnej powierzchni przejmowanych gruntów w danej miejscowości, bez indywidualizacji i opisu konkretnych działek gruntów, oznaczało nieokreślenie przedmiotu przejęcia, a więc brak istoty rozstrzygnięcia, co w konsekwencji rażąco naruszało przepisy art. 1, 2, 3 i 4 dekretu z 1949 r. oraz art. 75 ust. 1 rozporządzenia z 1928 r.

Powyższe stanowisko znajduje poparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 listopada 1999 r., sygn. akt IV SA 1632/97, z 25 lutego 2000 r., sygn. akt IV SA 146/98, z 16 maja 2000 r., sygn. akt IV SA 856/98, z 1 października 2001 r., sygn. akt IV SA 835/01, z 17 marca 2003 r., sygn. akt IV SA 1771/02).

Nie jest natomiast uzasadniony zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 16 września 1950 r. (Dz. U. 1950 nr 45 poz. 416). To dwie różne kwestie prawne: prawidłowe (konkretne) określenie przejmowanych nieruchomości oraz sposób określenia granic nieruchomości w przypadku uznania, że granice nieruchomości zostały zatarte. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z treści osnowy przedmiotowego orzeczenia, zawierającej ogólny opis przejmowanego mienia, nie można jednoznacznie wywieść wniosku, że granice nieruchomości, których właścicielem był poprzednik prawny skarżącej, były zatarte. Z tej przyczyny zgodzić się można ze skarżącym kasacyjnie, że skoro z jego treści właśnie nie sposób wywieść, jakie konkretne nieruchomości stanowiły własność P.P., to nasuwa się wniosek, że granice nieruchomości wskazanego adresata decyzji mogły ulec zatarciu. Stanowiska tego, że powyższe orzeczenie nie identyfikowało nieruchomości, których właścicielem był P.P. nie zmieniają twierdzenia Sądu I instancji, że dane konkretyzujące nieruchomości należące do tego właściciela, zawarte są w dokumentach ich dotyczących. Skutecznie postawiony przywołany zarzut musiałby znaleźć uzasadnienie w materiale akt sprawy. Organ odwoławczy stwierdził, że z dokumentów można odczytać, kto był właścicielem przejmowanych nieruchomości, a skarżący kasacyjnie tezy tej nie podważa. Stąd zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. nie można uznać za skuteczny, co jednak nie zmienia oceny zaskarżonego wyroku i decyzji go poprzedzającej.

Przechodząc do rozpoznania zarzutów natury procesowej, należy stwierdzić, że pierwszy z nich polega na zarzucie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez niezasadne zdaniem skarżącego oddalenie wniesionej skargi. Zarzut ten, co należy podkreślić, powiązany jest z zarzutem naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a., w zw. z art. 1, art. 2, art. 3 i art. 4 dekretu z 27 lipca 1949 r. w zw. z art. 75 ust. 1 rozporządzenia z 22 marca 1928 r. Zaznaczyć należy, że powyższy zarzut różni się od omówionego zarzutu natury materialnoprawnej wyłącznie dodatkowym powołaniem w jego postawie art. 156 § 1 pkt 5 kpa. Zarzut ten nie znajduje uzasadnienia, bowiem przesłanka ta nie była objęta zarzutami skargi do Sądu I instancji, nie była też przez ten Sąd rozważana, zaś zarzuty skargi kasacyjnej nie wskazują, na czym miałaby polegać niewykonalność decyzji, skoro była ona podstawą do skutecznego ujawnienia prawa własności Skarbu Państwa, czemu nie zaprzeczono.

Nie jest również uzasadniony zarzut obrazy przepisu prawa procesowego art. 170 p.p.s.a. Zgodnie z jego treścią orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W przepisie tym wyrażona została tzw. prawomocność materialna orzeczenia, której istota polega na tym, że inne sądy i inne organy państwowe, a w wypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby, muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego wyroku. Dla związania wyrokiem konieczne jest istnienie tożsamości podmiotowej przy istnieniu tożsamego stanu faktycznego sprawy. Powołane w skardze kasacyjnej wyroki dotyczą tego samego orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach, ale odnoszą się do innych osób. W tej sytuacji nie można mówić o związaniu prawomocnym wyrokiem w rozumieniu art. 170 p.p.s.a. Orzeczenie z 17 listopada 1949 r. zawierało większą liczbę indywidualnych rozstrzygnięć, wydawane w stosunku do takich indywidualnych rozstrzygnięć wyroki nie tworzą stanu res iudicata w stosunku do pozostałych i w nich nie wiążą.

Biorąc pod uwagę zestawienie powołanych przepisów oraz treść kontrolowanego orzeczenia konieczne było uchylenie zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji. Z kontrolowanego w postępowaniu nieważnościowym i wznowieniowym orzeczenia z 17 listopada 1954 r. nie wynika jakie grunty konkretnych osób i o jakiej powierzchni zostały przejęte przez Państwo. Tak sporządzone orzeczenie pozostaje w absolutnej niezgodności z jakimkolwiek prawem w państwie, w oczywistej i rażącej sprzeczności zarówno z treścią obowiązującego w dacie jego wydania art. 1, 2, 3 i 4 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. oraz art. 75 ust. 1 rozporządzenia z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, co słusznie stwierdzono w zaskarżonej decyzji z 30 listopada 2018 r. o stwierdzeniu wydania z naruszeniem prawa ostatecznej decyzji Wojewody Małopolskiego z 23 sierpnia 2016 r. o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z 17 listopada 1954 r. w części dotyczącej P.P.

Mając na uwadze podane argumenty i uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną do rozstrzygnięcia, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i rozpoznał skargę, która z przedstawionych wyżej powodów została uwzględniona na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien uwzględnić wykładnię prawa i rozważania prawne przedstawione przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym wyroku.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 c ppkt a i ust. 2 ppkt a Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (DZ.U. z 2026 poz. 118).