II SA/Op 213/06 - Wyrok

Data orzeczenia	2006-06-13	
Data wpływu	2006-05-11	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu	
Sędziowie	Ewa Janowska
Grażyna Jeżewska /sprawozdawca/
Teresa Cisyk /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze	
Sygn. powiązane	II OZ 420/07	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w części	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Asesor sądowy Grażyna Jeżewska – spr. Protokolant sekretarz sądowy Dorota Rak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi Gminy Brzeg na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 6 marca 2006 r., nr PN. III – JSz – 0911 – 1 – 42 /06 w przedmiocie konsultacji 1) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w części stwierdzającej nieważność § 1 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej w Brzegu z dnia 27 stycznia 2006 r., nr XLVII/376/06 w sprawie zasad i trybu prowadzenia konsultacji z mieszkańcami Brzegu, 2) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz Gminy Brzeg kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów sądowych.	
Uzasadnienie
Rada Miejska w Brzegu uchwałą Nr XLVII/376/06 z dnia 27 stycznia 2006 r. w sprawie: zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Brzegu, podjętą na podstawie art. 5a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) – zwaną dalej ustawą o samorządzie gminnym, postanowiła, m. in. w § 1 ust. 2 uchwały, iż ważną dla miasta jest sprawa dotycząca ogółu mieszkańców Brzegu, zaś w § 5 ust 1 uchwały wskazała, że uprawnionymi do udziału w konsultacjach są osoby posiadające czynne prawo wyborcze, zamieszkałe na terenie Gminy Miasta Brzeg.

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 6 marca 2006 r., nr PN. III-JSz-091 -1 - 42/06 Wojewoda Opolski stwierdził nieważność powyższej uchwały, na podstawie art. 91 ust. 1 cyt. ustawy o samorządzie gminnym, z powodu istotnego naruszenia prawa.

W uzasadnieniu organ nadzoru podniósł, iż badana uchwała, w zakresie stanowiącym, że "uprawnionymi do udziału w konsultacjach są osoby posiadające czynne prawo wyborcze, zamieszkałe na terenie Gminy Miasta Brzeg" podjęta została z naruszeniem art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, ponieważ zapis "... posiadające czynne prawo wyborcze..." wprowadza, bez umocowania ustawowego, dodatkowe, zawężające kryterium uczestnictwa w konsultacjach w postaci obowiązku posiadania czynnego prawa wyborczego. Wskazany bowiem art. 5a ustawy o samorządzie gminnym jako wyłączną przesłankę, której spełnienie warunkuje udział w konsultacjach, wprowadza jedynie wymóg pozostawania mieszkańcem gminy. W tej sytuacji, zdaniem organu nadzoru, Rada nie jest uprawniona do pozbawiania możliwości wyrażenia swej opinii w trakcie przeprowadzanych konsultacji tych mieszkańców gminy, którzy nie posiadaj ą czynnego prawa wyborczego. Na potwierdzenie swojego stanowiska Wojewoda Opolski wskazał na art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003 r. nr 159, poz. 1547 z późn. zm.), według którego, prawo wybierania (czynne prawo wyborcze) do danej rady ma każdy obywatel, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat oraz stale zamieszkuje na obszarze działania tej rady. Nie mają prawa wybierania osoby pozbawione praw publicznych prawomocnym orzeczeniem sądowym, orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego oraz ubezwłasnowolnione. Konkludując uznał, iż okoliczność, że dana osoba jest pozbawiona praw publicznych, praw wyborczych bądź jest ubezwłasnowolniona nie pozbawia jej przymiotu bycia mieszkańcem i członkiem wspólnoty samorządowej, o której mowa w art. 5a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, skoro wskazany przepis ustawy o samorządzie gminnym jednoznacznie utożsamia pojęcie mieszkańca gminy z osobą stale mieszkającą na jej terenie, a nie z osobą posiadającą czynne prawo wyborcze.

Ponadto stwierdził, że art. 5a ustawy o samorządzie gminnym obliguje radę gminy wyłącznie do określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy. W ocenie organu nadzoru, w oparciu o ten przepis rada nie może konkretyzować przepisu ustawowego poprzez zawężenie kręgu osób uprawnionych do wzięcia udziału w konsultacjach, pozbawiając ich jednocześnie możliwości współdecydowania o sprawach ważnych dla lokalnej społeczności.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca zarzuciła naruszenie art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, wnosząc na podstawie art. 148 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego całości i zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazała, że z rozstrzygnięcia nadzorczego wynika, iż Wojewoda Opolski uzasadnił jedynie swoją decyzję dotyczącą nieważności zapisu "..posiadające czynne prawo wyborcze" zawartego w § 5 ust. 1 uchwały, nie uzasadnił zaś rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia nieważności § 1 ust. 2 uchwały, co stanowi rażące naruszenie art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Powołując się na liczne orzecznictwo sądów administracyjnych skarżąca stwierdziła, iż rozstrzygnięcie powinno informować o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi organ nadzoru kierował się przy załatwianiu sprawy, bowiem podstawą stwierdzenia nieważności uchwały jest wydanie jej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem konkretnego przepisu prawa materialnego, przeto organ nadzoru powinien wskazać, jaki konkretny przepis prawa materialnego został naruszony oraz wnioskowanie, które doprowadziło go do stwierdzenia nieważności przepisu uchwały. Skarżąca nie zgodziła się także z rozstrzygnięciem nadzorczym w przedmiocie stwierdzenia nieważności § 5 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej w Brzegu, albowiem jej zdaniem, gdy Rada Gminy została upoważniona do określenia w uchwale zasad i trybu przeprowadzania konsultacji, to tym samym może także doprecyzować kategorię podmiotów uprawnionych do udziału w konsultacjach. Podkreśliła zgodność § 5 ust. 1 uchwały z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Ponadto powołała się na inne uchwały Rad Miejskich, w tym Wrocławia, Poznania i Koszalina, zawierające przepisy określające kategorię podmiotów uprawnionych do udziału w konsultacji w identyczny sposób jak § 5 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej w Brzegu, które nie zostały zakwestionowane przez właściwy organ nadzoru, stając się prawem miejscowym.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o oddalenie skargi w części stwierdzającej nieważność zapisu " ... posiadające czynne prawo wyborcze" wprowadzonego w § 5 ust. 1 ww. uchwały. Organ nadzoru, wyjaśniając brak uzasadnienia faktycznego i prawnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności § 1 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej w Brzegu, zgodził się z zarzutami skargi, iż okoliczność ta stanowi naruszenie art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, która jednak winna skutkować uchyleniem rozstrzygnięcia nadzorczego, wyłącznie w części dotyczącej wskazanego paragrafu uchwały.

Następnie nie zgodził się z zaprezentowaną interpretacją art. 5a ust.2 ustawy o samorządzie gminnym, w myśl której w ramach przewidzianego w tym przepisie upoważnienia do określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji mieści się określenie kategorii podmiotów uprawnionych do udziału w konsultacjach wywodząc, iż przez zasady należy rozumieć tezy, w których treści zawarte jest prawo rządzące jakimiś procesami. Natomiast z pojęciem trybu wiąże się jednoznacznie sposób postępowania. Ponownie organ nadzoru, powołując się na wyrok NSA z dnia 26 lipca 2002 r. (sygn. akt II SA/Wr 1116/02, niepublikowany) stwierdził, że z art. 5a ust. 2 ww. ustawy o samorządzie gminnym jednoznacznie wynika, iż jedynym kryterium określającym osoby uprawnione do wzięcia udziału w konsultacjach jest fakt pozostawania mieszkańcem gminy. Rada Gminy nie posiada kompetencji do zawężania kręgu osób uprawnionych do wzięcia udziału w konsultacjach tylko do tych mieszkańców gminy, którzy posiadają czynne prawo wyborcze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1 §1 i §2) ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269).

Tak przeprowadzona kontrola w oparciu o art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych wykazała, że skarga jest tylko częściowo zasadna.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest działalność uchwałodawcza organu samorządu terytorialnego, jaką jest Rada Miejska, a konkretnie zgodność z prawem jej uchwały Nr XLVII/376/06 z dnia 27 stycznia 2006 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Brzegu, podjętej na podstawie art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.

Przesłanki zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego są wyznaczone w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gdzie stwierdza się, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały. W wypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 ustawy).

Artykuł 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wyznacza podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały rozstrzygnięciem nadzorczym przez określenie kategorii wad (istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa). Rozstrzygnięcie nadzorcze zgodne z prawem to takie, które nie narusza granic dopuszczalnej ingerencji nadzorczej, wyznaczonych w art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym. W ust 3 art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, zaś wskazano obowiązkowe składniki rozstrzygnięcia nadzorczego.

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, iż zarzut skarżącej wskazujący na naruszenie art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, jest uzasadniony. Stosownie bowiem do treści art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające, m. in. nieważność § 1 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej w Brzegu nie zawiera w ogóle wymaganego uzasadnienia faktycznego, jak też prawnego. Wobec powyższego Sąd uwzględnił skargę, uchylając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w tej części, gdyż doszło do naruszenia prawa materialnego w tym zakresie.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej wskazującego na naruszenie art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym należy uznać, iż jest on całkowicie chybiony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu podziela stanowisko Wojewody Opolskiego co do sprzeczności zapisu "... posiadające czynne prawo wyborcze" zawartego w § 5 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej w Brzegu z przepisem art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.

Przedmiotowa uchwała została podjęta na podstawie art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi ogólną normę kompetencyjną do podejmowania uchwał przez radę gminy w sprawach określania zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy. Nie można się zgodzić z interpretacją tegoż przepisu ustawy o samorządzie gminnym, według której w ramach przewidzianego w tym przepisie upoważnienia do określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji mieści się również określenie kategorii podmiotów uprawnionych do udziału w konsultacjach. We wskazanej delegacji ustawowej, zdaniem Sądu, nie mieści się ustalanie kategorii podmiotów uprawnionych do udziału w konsultacjach. Kompetencja zawarta w tym przepisie upoważnia rady gminy jedynie do określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji. Należy zgodzić się z organem nadzoru, że przez zasady należy rozumieć tezy, w których treści zawarte jest prawo rządzące jakimiś procesami, podstawa na której coś się opiera, a z pojęciem trybu wiąże się sposób postępowania. Następnie trzeba wskazać, iż zarówno w art. 5a ust. 2, jak też w ust. 1art. 5a ustawy o samorządzie gminnym, ustawodawca postanowił, że uprawnionymi do konsultacji są mieszkańcy gminy. Norma ta nie zawiera żadnych ograniczeń, ani też nie odsyła w tym zakresie do innych aktów prawa. W art. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zdefiniowano pojęcie gminy, przyjmując, że mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową (ust. 1) a przez gminę należy rozumieć wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium (ust. 2). Wspólnotę tworzą osoby trwale z nią związane, a więc stale zamieszkujące w danej gminie. Wykładnia celowościowa wskazuje więc na potrzebę utożsamienia pojęcia "mieszkaniec gminy" z pojęciem "osoby stale zamieszkujące" na obszarze tej gminy. Ponieważ w zasadzie miejsce zamieszkania zależne jest od zamiaru, a więc od woli konkretnej osoby, a o charakterze pobytu decydują również okoliczności faktyczne wskazujące na zamiar rzeczywisty, przeto osoby, które spełniają wymienione przesłanki są mieszkańcami gminy, żadne inne kryteria nie powinny decydować o uznaniu danej osoby za mieszkańca gminy. Wobec tego stwierdzenie skarżącej wskazujące na zgodność § 5 ust. 1 uchwały z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, nie ma żadnego znaczenia prawnego w niniejszej sprawie.

Powyższa konstatacja prowadzi do wniosku, że niedopuszczalne jest zatem doprecyzowanie postanowieniami uchwały rady gminy, kręgu osób uprawnionych do wzięcia udziału w konsultacjach. Przeto zawężenie pojęcia mieszkańca gminy do osoby posiadającej "czynne prawo wyborcze", jest rażącym naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Tut. Sąd w pełni podziela pogląd Naczelnego Sąd Administracyjny wyrażony w wyroku z dnia 26 lipca 2002 r. (sygn. akt II SA/Wr 1116/02, niepublikowany), iż "wśród zasad i trybu przeprowadzania konsultacji nie mieści się określenie praw podmiotowych decydujących o prawie jednostki do udziału w konsultacjach. Wszyscy są równi wobec prawa i wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne (art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Ograniczenie w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw może być ustanowione tylko w ustawie (art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Stąd też przyjąć należy, iż ograniczenie liczby osób uprawnionych do wzięcia udziału w konsultacjach wyłącznie do tych co posiadają czynne prawo wyborcze stanowi naruszenie powyższych zasad konstytucyjnych." Nieuprawnione jest także powoływanie się skarżącej na wskazane uchwały niezakwestionowane i opublikowane przez właściwe organy nadzoru, albowiem publikacja uchwały w Dzienniku Urzędowym danego województwa nie oznacza automatycznie, że jest ona zgodna z prawem.

W tym stanie rzeczy, skoro jednak zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze we wskazanym zakresie narusza art. 91 ust 3 ustawy o samorządzie gminnym, na mocy art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.

U Z A S A D N I E N I E do wyroku z dnia 8 lutego 2007 r.

Wyrokiem z dnia 13 czerwca 2006r. (sygn. akt II SA/Op 213/06) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 6 marca 2006r., nr PN.III – JSz – 1 – 42/06 w części stwierdzającej nieważność § 1 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej w Brzegu z dnia 27 stycznia 2006 r., nr XLVII/367/06, w sprawie zasad i trybu prowadzenia konsultacji z mieszkańcami Brzegu, zaś w pkt 2 zasądził od Wojewody Opolskiego na rzecz Gminy Brzeg kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów sądowych. Sąd jednak nie orzekł o oddaleniu skargi w zakresie, w którym rozstrzygnięcie nie zostało uchylone.

W tej sytuacji Wojewoda Opolski wystąpił o uzupełnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez wydanie orzeczenia rozstrzygającego tę kwestię.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 157 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) -zwaną dalej P.p.s.a., strona może w ciągu czternastu dni od doręczenia wyroku z urzędu - a gdy wyroku nie doręcza się stronie od dnia ogłoszenia - zgłosić wniosek o uzupełnienie wyroku, jeżeli sąd nie orzekł o całości skargi albo nie zamieścił w wyroku dodatkowego orzeczenia, które według przepisów ustawy powinien był zamieścić z urzędu.

Wojewoda Opolski złożył w terminie wniosek o uzupełnienie wyroku z dnia 13 czerwca 2006 r. wskazując, że w sentencji wyroku, uchylającego rozstrzygnięcie nadzorcze tylko w części, powinno się również znaleźć rozstrzygnięcie oddalające skargę w pozostałym zakresie.

Wniosek Wojewody Opolskiego zasługuje na uwzględnienie. Wniosek o uzupełnienie wyroku może zostać zgłoszony, jeżeli sąd nie orzekł o całości skargi. Z taką sytuacją możemy mieć do czynienia wówczas, gdy sąd orzekł tylko co do części rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym akcie, nie odnosząc się do pozostałej części zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu powołanym wyrokiem, działając na podstawie art. 148 P.p.s.a., uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze w części stwierdzającej nieważność § 1 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej w Brzegu z dnia 27 stycznia 2006 r., nr XLVII/367/06 w sprawie zasad i trybu prowadzenia konsultacji z mieszkańcami Brzegu, lecz nie ustosunkował się do pozostałej części zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd uwzględnił tylko część zarzutów kwestionujących rozstrzygnięcie nadzorcze podniesionych w skardze przez skarżącą Gminę Brzeg. Z pozostałymi zarzutami nie zgodził się, czemu dał wyraz w uzasadnieniu wyroku. W wyroku jednak nie orzekł o oddaleniu skargi w tej części. Wedle zaś art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę. Reguła ta ma zastosowanie również w sytuacji, gdy sąd podziela stanowisko skarżącego tylko co do części zarzutów zawartych w skardze.

W tej sytuacji należało orzec, jak w sentencji na podstawie art. 157 § 1 i 3 w związku z art. 151 P.p.s.a.