Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Arkadiusz Koziarski, , Protokolant starszy specjalista Ewa Kielak-Niedźwiedzka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi L. D. na decyzję Ministra Cyfryzacji z dnia [...] kwietnia 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Cyfryzacji na rzecz skarżącego L. D. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wnioskiem z [...] lutego 2025 r., złożonym drogą poczty elektronicznej, L.D. (dalej: "skarżący") wystąpił do Ministra Cyfryzacji (dalej: "Minister", "organ"), powołując się na art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej: "u.d.i.p."), o udostępnienie "pełnego zakresu bazy danych, która zasila serwis >>[...]<< dostępny pod adresem www: [...] wedle stanu na chwilę realizacji wniosku". Dodał, że powyższa baza danych jest obsługiwana przez Instytut Łączności - Państwowy Instytut Badawczy, który Ministerstwo Cyfryzacji wskazało jako gestora bazy.

W szczególności skarżący zażądał udostępnienia informacji o:

1) wszystkich lokalizacjach stacji bazowych telefonii komórkowej i nadajników [...]na terenie Polski,

2) identyfikatorze stacji według metodyki Urzędu Komunikacji Elektronicznej,

3) współrzędnych geograficznych każdej z ww. stacji i nadajników,

4) adresie ([...]) każdej z ww. stacji i nadajników,

5) właścicielu każdej z ww. stacji i nadajników,

6) paśmie radiowym/technologii obsługiwanej na każdej z ww. stacji i nadajników.

Skarżący wskazał również, iż "dane mogą być udostępnione w jednym z powszechnie wykorzystywanych formatów, np. CSV lub JSON".

W piśmie z [...] lutego 2025 r. organ podał adresy stron internetowych Urzędu Komunikacji Elektronicznej, które - w jego ocenie - powinny okazać się wystarczające do uzyskania wnioskowanych danych. Jednak w piśmie z [...] marca 2025 r. skarżący stwierdził, że przekazane mu informacje nie spełniają jego oczekiwań i podtrzymał wniosek.

W związku z tym, Minister w piśmie z [...] marca 2025 r. nr [...] uznał, iż wniosek skarżącego powinien być rozpatrzony w odpowiednim trybie, ponieważ dane zawarte w systemie [...] należy traktować nie jako informację publiczną, lecz informacje sektora publicznego. Dlatego wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku, zgodnie z wymogami art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. z 2023 r., poz. 1524; dalej: "u.o.d.") - w terminie 7 dni od dnia otrzymania niniejszego wezwania pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania (vide art. 39 ust. 5 u.o.d.).

W odpowiedzi z [...] marca 2025 r. na powyższe wezwanie skarżący nie zgodził się z zakwalifikowaniem żądanych danych jako informacji sektora publicznego, ale "z ostrożności proceduralnej" złożył wniosek w trybie u.o.d. o udostępnienie wymienionych na wstępie w punktach 1-5 danych z zasobów [...] zasilających bazę [...]. Wyjaśnił, że żądane dane będą wykorzystane w działalności informacyjno-wydawniczej serwisu internetowego [...] do przedstawienia stanu i rozwoju rynku telekomunikacyjnego w Polsce ze szczególnym uwzględnieniem infrastruktury sieci mobilnych. Przedmiotowe dane będą udostępnione w ramach ww. serwisu (odpłatnie i bez opłat) każdemu zainteresowanemu, zarówno w formie nieprzetworzonej, jak i zagregowanej, a także posłużą do opracowania analiz i zestawień. Jako dogodną formę przekazania informacji skarżący wskazał plik elektroniczny w postaci archiwum ZIP lub RAR ze skompresowanymi bazami danych w formacie CSV na podany adres poczty elektronicznej. W przypadku konieczności poniesienia przez Ministra kosztów (w ramach realizacji wniosku), skarżący zwrócił się o przedstawienie ich wysokości wraz z uzasadnieniem.

W piśmie z [...] marca 2025 r. nr [...] organ przyznał, iż ocena, czy dana informacja stanowi informację publiczną czy też informację sektora publicznego, bywa problematyczna. Wprawdzie system [...] jest prowadzony przez podmiot publiczny, to gromadzi dane o infrastrukturze (stacjach bazowych i nadajnikach DVB-T) podmiotów co do zasady prywatnych, dlatego bardziej adekwatne jest potraktowanie tych danych jako informacje sektora publicznego, a nie informację publiczną. Dalej Minister, powołując się na art. 41 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 10 ust. 4 u.o.d., poinformował skarżącego o braku możliwości przekazania żądanych danych, ponieważ oczekiwana przez skarżącego forma ich przekazania wymagałaby podjęcia dodatkowego nakładu pracy (przygotowania odpowiednich plików). Organ stwierdził, że dane z portalu [...] można pozyskiwać "na zasadach jak dla każdego użytkownika". Ponadto nawet gdyby potraktować przedmiot wniosku jako informację publiczną, to w takim wypadku istnieje ustawowe ograniczenie możliwości uzyskania tzw. informacji przetworzonej (vide art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p), gdyż realizacja uprawnienia następuje jedynie "w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego".

Jednocześnie Minister pouczył skarżącego o prawie zakwestionowania jego stanowiska poprzez złożenie sprzeciwu, o którym mowa w art. 41 ust. 2 i ust. 3 u.o.d., przy czym ewentualny sprzeciw powinien spełniać wymagania określone w art. 63 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r., poz. 1691; dalej: "k.p.a."), w szczególności nie może zostać przesłany w formie maila (nawet jeżeli byłby to załącznik do podpisanej elektronicznie wiadomości).

Pismem z [...] kwietnia 2025 r. (podpisanym podpisem zaufanym) skarżący wywiódł sprzeciw, zarzucając Ministrowi, iż nie opisał działań, jakie trzeba podjąć w celu realizacji jego wniosku. Skarżący zastrzegł, że nie zna dokładnie systemu SI2PEM, ale eksport danych z reguły stanowi zwykłą czynność techniczną.

Po rozpatrzeniu sprzeciwu, organ decyzją nr [...], wydaną [...] kwietnia 2025 r. na podstawie art. 41 ust. 3 i art. 43 ust. 2 u.o.d. oraz art. 104 § 1 k.p.a., odmówił wyrażenia zgody na ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego, dotyczącej danych zawartych w Systemie Informacyjnym o Instalacjach Wytwarzających Promieniowanie Elektromagnetyczne w sposób określony w sprzeciwie z [...] kwietnia 2025 r. oraz wnioskach z [...] lutego i [...] marca 2025 r.

W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia Minister podniósł, iż System [...], z którego skarżący oczekuje danych, to system uregulowany w rozdziale 2b ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2025 r., poz. 311 ze zm.). Zgodnie z art. 29h ust. 1 ww. ustawy, zapewnia on publiczny i nieodpłatny dostęp do prezentowanych na stronie internetowej https://si2pem.gov.pl informacji o lokalizacjach instalacji radiokomunikacyjnych i wynikach pomiarów pól elektromagnetycznych pochodzących z tych instalacji.

Organ nie zgodził się z argumentem skarżącego, że skoro większość wnioskowanych danych jest publicznie dostępna na portalu [...], to należy je kwalifikować jako informację publiczną. Idąc bowiem tym tokiem rozumowania, dane zawarte na prywatnych stronach internetowych - jako publicznie dostępne - stanowiłyby informację publiczną. W kontekście prawa do ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego, Minister podkreślił użytkowy charakter informacji realizujący cele ekonomiczne i pozaekonomiczne użytkowników.

W końcowej części decyzji organ ustosunkował się do argumentacji sprzeciwu odnośnie eksportu danych. W tej kwestii Minister stwierdził, iż "wnioskowane dane nie znajdują się w plikach płaskich i bez znajomości struktury bazy danych nie jest możliwe ich zrozumienie. Zatem realizacja wniosku wymagałaby uprzedniego przekształcenia danych w pliki płaskie, co wpisuje się w przesłanki określone w (...) art. 10 ust. 4 ustawy o otwartych danych".

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisaną wyżej decyzję skarżący wniósł o stwierdzenie jej nieważności, zarzucając w szczególności naruszenie art. 5 pkt 2 u.o.d.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że jest kilka znaczeń pojęcia "plik płaski", zaś eksport danych z baz danych do formatów "płaskich" (jak CSV, TXT, JSON lub XML) stanowi jedną z podstawowych funkcji programów do zarządzania bazami danych. Z tego powodu nie można przyjąć argumentacji Ministra, iż realizacja wniosku wymaga "podjęcia nieproporcjonalnych działań przekraczających proste czynności". Dla przykładu skarżący podał, że regularnie dokonuje eksportu danych z bazy danych [...], na której oparty jest serwis internetowy [...], nie posiadając większej wiedzy informatycznej. Organ nie wyjaśnił ani w stanowisku z [...] marca 2025 r. ani w zaskarżonej decyzji, dlaczego realizacja wniosku "przekracza proste czynności", a nadto nie odniósł się w ogóle do kwestii oszacowania ewentualnych kosztów realizacji jego wniosku, czym uchybił art. 18 i art. 21 u.o.d. Podsumowując, skarżący uznał, iż brak jest przekonujących podstaw do uznania, że realizacja jego wniosku wymaga "podjęcia nieproporcjonalnych działań przekraczających proste czynności", a zawarta w zaskarżonej decyzji odmowa wyrażenia zgody na ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego nie została wystarczająco uzasadniona.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z [...] sierpnia 2025 r. organ uzupełnił argumentację zaprezentowaną w odpowiedzi na skargę. Wyjaśnił, iż w celu zapewnienia plików, których oczekuje skarżący, nie jest wystarczające wyeksportowanie danych do plików płaskich. Otóż, aby pliki zawierały dane w sposób zrozumiały dla odbiorcy, konieczne jest wykonanie opisu struktury bazy danych wraz z opisem relacji zachodzących pomiędzy poszczególnymi tabelami, którego czasochłonność jest szacowana na tydzień pracy. Okoliczność ta potwierdza spełnienie przesłanki z art. 10 ust. 4 u.o.d. Obciążenie chociaż jednego pracownika tygodniową pracą, której nie wykonuje w ramach swoich bieżących zadań, to przykład "nieproporcjonalnych działań przekraczających proste czynności". Zresztą działania te musiałby podjąć nadzorowany przez organ Instytut Łączności - Państwowy Instytut Badawczy, który zapewnia obsługę techniczną systemu (Minister formalnie odpowiada za system). Natomiast w myśl art. 4 ust. 1 pkt 3 u.o.d. w związku z art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2024 r. poz. 1571 ze zm.), instytuty badawcze są wyłączone ze stosowania u.o.d.

Na rozprawie w dniu 18 grudnia 2025 r. skarżący oświadczył, że wykonał testy próbne polegające na eksporcie do plików płaskich danych zbliżonych do tych objętych wnioskiem; w pierwszym przypadku (plik 68 MB) trwało to ok. sekundy, a w drugim przypadku (plik 9 GB) - ok. minuty.

Pełnomocnik organu stwierdził, iż wykonanych przez skarżącego testów w żaden sposób nie można odnieść do ogromnej bazy danych posiadanej przez Instytut Łączności, która to baza została stworzona w celu oceny ryzyka promieniowania elektromagnetycznego oraz informowania o tym obywateli.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przepis art. 10 ust. 4 u.o.d. stanowi, że podmiot zobowiązany nie ma obowiązku tworzenia informacji sektora publicznego, ich przetwarzania w sposób lub w formie wskazanych we wniosku o ponowne wykorzystywanie oraz sporządzania z nich wyciągów, jeżeli spowoduje to konieczność podjęcia nieproporcjonalnych działań przekraczających proste czynności.

W razie zaistnienia przesłanki, określonej w cytowanym wyżej przepisie, podmiot zobowiązany informuje o przyczynach braku możliwości przekazania informacji sektora publicznego i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacje sektora publicznego mogą zostać przekazane (vide art. 41 ust. 1 pkt 4 in fine u.o.d.). Od takiego sposobu rozpatrzenia wniosku o ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego można wnieść sprzeciw (vide art. 41 ust. 2 u.o.d.). W przypadku otrzymania sprzeciwu podmiot zobowiązany, w drodze decyzji, rozstrzyga o warunkach ponownego wykorzystywania lub o wysokości opłat za ponowne wykorzystywanie lub w przypadku, o którym mowa w art. 10 ust. 4, odmawia wyrażenia zgody na ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego (vide art. 41 ust. 3 u.o.d.). Stosownie zaś do treści art. 43 ust. 2 u.o.d., w zakresie nieuregulowanym u.o.d., do decyzji o odmowie wyrażenia zgody na ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego oraz do decyzji o warunkach ponownego wykorzystywania lub o wysokości opłat za ponowne wykorzystywanie stosuje się przepisy k.p.a.

Tutejszy Sąd stwierdza, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z 43 ust. 2, art. 41 ust. 3 oraz art. 10 ust. 4 u.o.d. Odmawiając wyrażenia zgody na ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego, organ powinien dokładnie wyjaśnić, z jakich konkretnie powodów uznał, że realizacja wniosku skarżącego (ostatecznie złożonego w trybie przepisów art. 39 u.o.d.) wymaga "podjęcia nieproporcjonalnych działań przekraczających proste czynności". Dopiero w ostatnim akapicie zaskarżonej decyzji Minister w jednym zdaniu powołał się na "konieczność uprzedniego przekształcenia danych w pliki płaskie". Jednocześnie nie wskazał, ile czasu zajęłoby wzmiankowane przekształcenie, na czym ono polega i czy wymagałoby zaangażowania więcej niż jednego pracownika (jeżeli tak, to ilu). Zabrakło też przybliżenia pojęcia "plików płaskich", które - jak podnosi skarżący - może mieć kilka znaczeń. Uzasadnienie decyzji winno m.in. spełniać rolę edukacyjną w stosunku do adresatów decyzji oraz innych podmiotów, a także musi umożliwiać kontrolę poprawności decyzji, w tym również przez sąd administracyjny, który nie zastępuje organu w podaniu motywów uzasadnienia decyzji o oznaczonej treści. Zatem zaskarżona decyzja powinna zawierać - odnoszące się do okoliczności sprawy - argumenty przemawiające za przyjętą przez Ministra kwalifikacją żądania skarżącego jako nieproporcjonalnych działań przekraczających proste czynności. Nie wystarczą w tym zakresie ogólne twierdzenia; organ winien ocenić zaistnienie przesłanki z art. 10 ust. 4 u.o.d. z perspektywy specyfiki swoich zadań i organizacji, a przede wszystkim systemu teleinformatycznego, którym dysponuje. Tymczasem motywy zaskarżonej decyzji w tym zakresie są bardzo ogólne i lakoniczne; Minister nieco je rozwinął w piśmie procesowym z [...] sierpnia 2025 r., ale ww. pismo (podobnie jak odpowiedź na skargę) nie stanowią aktu podlegającego kontroli sądu administracyjnego.

Ponownie rozpatrując sprawę, organ uwzględni powyższe wskazania Sądu i właściwie uzasadni podjęte rozstrzygnięcie.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania (obejmujących wpis sądowy od skargi w kwocie 200 zł) rozstrzygnięto w punkcie drugim sentencji wyroku w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 1 ww. ustawy.