II SA/Gd 1064/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-27	
Data wpływu	2025-12-30	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku	
Sędziowie	Wojciech Wycichowski /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono sprzeciw	
Powołane przepisy	Dz.U. 2025 nr 0 poz 1691; art. 145 par. 1 pkt 4; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks  postępowania administracyjnego	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor sądowy WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 lutego 2026 r. sprawy ze sprzeciwu A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S.G. od decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 12 listopada 2025 r. nr WI-I.7840.3.42.2025.PK w przedmiocie umorzenia postępowania wznowieniowego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala sprzeciw.	
Uzasadnienie
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Decyzją z 1 lipca 2021 r. Starosta Starogardzki (dalej: "Starosta", "organ pierwszej instancji") zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. N. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego (oznaczonego literą "A") wraz

z wewnętrzną instalacją gazu na działce nr [...] w S.

Następnie, decyzją z 12 października 2022 r., organ pierwszej instancji przeniósł ww. decyzję na rzecz "W." Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością (dalej: "Spółka").

Pismem z 22 marca 2023 r. A.A.-Z.Z. (dalej: "Wnioskodawcy") złożyli do Starosty wniosek o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z 1 lipca 2021 r., wskazując na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.) - dalej: "k.p.a.".

Postanowieniem z 25 maja 2023 r. Starosta wznowił postępowanie administracyjne zakończone wydaniem ostatecznej decyzji z 1 lipca 2021 r., a po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego decyzją z 4 lipca 2023 r. odmówił uchylenia swojej decyzji z 1 lipca 2021 r. stwierdzając, że Wnioskodawcom nie przysługuje przymiot strony

w postępowaniu dotyczącym przedmiotowego pozwolenia na budowę.

W wyniku odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez Wnioskodawców Wojewoda Pomorski (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy") decyzją z 23 listopada

2023 r. uchylił ją w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Po zwrocie akt sprawy przez Wojewodę i po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Starosta decyzją z 2 kwietnia 2024 r. odmówił uchylenia decyzji z 1 lipca 2021 r. o pozwoleniu na budowę.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał m.in., że działki Wnioskodawców znajdują się poza obszarem odziaływania projektowanej inwestycji w rozumieniu art. 3

pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.) - dalej: "Prawo budowlane", tym samym ich właścicielom w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 tej ustawy.

W wyniku odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez B.B.-W.W. Wojewoda decyzją z 20 sierpnia 2024 r. uchylił ją w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Rozpatrując po raz kolejny sprawę Starosta decyzją z 10 października 2024 r., orzekając w części dotyczącej wniosku o wznowienie postępowania złożonego przez B.B.-W.W., odmówił uchylenia własnej decyzji z 1 lipca 2021 r., stwierdzając,

że wskazanym osobom nie przysługuje przymiot strony.

Prowadząc dalej postępowanie wznowieniowe wszczęte na wniosek B.B.-W.W., organ pierwszej instancji stwierdził, że część realizowanych na działce inwestycyjnej robót budowlanych stanowi istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu, w związku z czym pismem z 4 listopada 2024 r. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Starogardzie Gdańskim (dalej: "PINB") o wszczęcie postępowania naprawczego na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 Prawa budowlanego w sprawie inwestycji realizowanej na działce nr [...].

W związku z powyższym, tego samego dnia, w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., Starosta zawiesił postępowanie wznowieniowe do czasu rozpoznania przez PINB wniosku o wszczęcie postępowania naprawczego.

W wyniku zażalenia wniesionego na powyższe rozstrzygnięcie przez Spółkę Wojewoda postanowieniem z 10 kwietnia 2025 r. uchylił je.

W dniu 15 maja 2025 r. do Starosty wpłynął wniosek Spółki o umorzenie postępowania wznowieniowego, w którym podniesiono, że Wnioskodawcy nie dochowali określonego w art. 148 k.p.a. miesięcznego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. W ocenie Spółki Wnioskodawcy dowiedzieli się o wydaniu decyzji

o pozwoleniu na budowę znacznie wcześniej niż we wskazywanym przez nich dniu

15 marca 2023 r. W tym zakresie zwrócono uwagę, że roboty budowlane na działce nr [...] rozpoczęto 23 sierpnia 2021 r., co zostało poprzedzone umieszczeniem widocznej tablicy informacyjnej, na której wskazano numer decyzji o pozwoleniu na budowę. Wskazano również, że 10 listopada 2022 r. do Prezydenta Miasta Starogard Gdański (dalej: "Prezydent") wpłynęło pismo Wnioskodawców z 7 listopada 2022 r. zawierające prośbę

o kontrolę pozwolenia na budowę budynków na działce nr [...], co w ocenie Spółki przesądza o tym, że najpóźniej w dniu podpisania pisma powzięli oni informację na temat decyzji z 1 lipca 2021 r.

Decyzją z 8 lipca 2025 r. Starosta, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie wznowieniowe w sprawie zakończonej decyzją ostateczną tego organu

z 1 lipca 2021 r.

Zdaniem organu pierwszej instancji ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że Wnioskodawcy nie dowiedzieli się o decyzji o pozwoleniu na budowę - jak wskazali we wniosku o wznowienie postępowania - w dniu 15 marca 2023 r., lecz wiedzę na temat tego orzeczenia posiadali już 7 listopada 2022 r., na co jasno wskazuje treść skierowanego przez nich pisma do Prezydenta. W ocenie Starosty świadczy to o tym,

że wniosek o wznowienie postępowania został złożony 143 dni od daty dowiedzenia się

o decyzji o pozwoleniu na budowę, czyli po upływie miesięcznego terminu określonego

w art. 148 § 2 k.p.a., co skutkowało koniecznością umorzenia postępowania wznowieniowego.

W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu B.B.-W.W. zarzucili, że Starosta błędnie przyjął, iż o istnieniu decyzji z 1 lipca 2021 r. dowiedzieli się przed 15 marca 2023 r. Odwołujący wyjaśnili, że w rzeczywistości o istnieniu decyzji dowiedzieli się dopiero 15 marca 2023 r., wtedy też dowiedzieli się, że w istocie roboty budowlane na działce nr [...] realizowane są na podstawię czterech odrębnych decyzji

o pozwoleniu na budowę. Odwołujący podnieśli, że we wskazanym przez Starostę piśmie

z 7 listopada 2022 r., skierowanym przez nich do Prezydenta, wnosili jedynie o kontrolę prawidłowości realizacji inwestycji pod względem jej zgodności z pozwoleniem na budowę w zakresie przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2024 r.,

poz. 1087 ze zm.). Odwołujący oświadczyli, że do 15 marca 2023 r., kiedy za pośrednictwem poczty elektronicznej otrzymali ze starostwa kopię decyzji, ich wiedza na temat inwestycji opierała się głównie na tym, co widzieli na terenie działki nr [...] oraz pochodziła od operatora koparki, który poinformował ich, że na ww. nieruchomości zostaną wybudowane cztery budynki.

Decyzją z 12 listopada 2025 r. Wojewoda, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił

w całości decyzję Starosty z 8 lipca 2025 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania, przeprowadził wywód prawny dotyczący instytucji wznowienia postępowania wskazując następnie, że podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu, który wydał

w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 § 1 k.p.a.), zaś termin do złożenia podania o wznowienie postępowania

z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.). Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych Wojewoda wyjaśnił, że zwrot "strona dowiedziała się o decyzji" należy rozumieć w ten sposób, iż strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Chodzi więc tu o takie dane, jak nazwa organu, który decyzję wydał oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy. Nie jest natomiast konieczne dokładne poznanie pełnej treści decyzji, w tym jej daty czy numeru. Wystarczy, jeżeli strona powzięła informację, czego dana decyzja dotyczy. Z kolei bez znaczenia z punktu widzenia zachowania terminu jest okoliczność, że strona nie dołożyła należytej staranności w celu zdobycia tej wiadomości.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy wskazał, że Wnioskodawcy o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę z 1 lipca 2021 r. dowiedzieli się 15 marca 2023 r., kiedy rozstrzygnięcie to zostało im doręczone pocztą elektroniczną. Odnosząc się do twierdzeń Spółki, że wiedzę na temat przedmiotowego rozstrzygnięcia Wnioskodawcy powzięli o wiele wcześniej, gdyż 23 sierpnia 2021 r. na działce nr [...], w związku z rozpoczęciem robót budowlanych, ustawiono tablicę zawierającą informację na temat ww. decyzji, Wojewoda ocenił, że okoliczność ta nie oznacza jednak, iż Wnioskodawcy już wówczas te informacje uzyskali. Odwołując się do judykatury organ odwoławczy podniósł, że wywieszenie na terenie budowy tablicy informacyjnej nie jest tożsame z dowiedzeniem się przez stronę o decyzji o pozwoleniu na budowę, wskazanej następnie we wniosku o wznowienie opartym na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Bieg terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a., powinien być bowiem liczony od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji, a nie od dnia, w którym miała taką możliwość. Zdaniem Wojewody powiązanie umieszczenia tablicy informacyjnej

z przepisem art. 148 § 2 k.p.a. jest tylko takie, że skoro do strony musi dotrzeć wiadomość o wydaniu decyzji i udzielonym w nim pozwoleniu na budowę, to wykazanie faktu zaznajomienia się w określonym czasie z treścią tablicy może stanowić dowód na to, z jaką chwilą strona dowiedziała się o decyzji. Nie ma jednak podstaw do domniemania, że dzień wywieszenia tablicy informacyjnej jest dniem dowiedzenia się o decyzji w rozumieniu

art. 148 § 2 k.p.a. Podkreślono, że termin, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a., ulega otwarciu z dniem, w którym wnioskodawca tę wiedzę uzyskał, a nie mógł uzyskać.

Odnosząc się do przedstawionego przez Spółkę i podzielonego przez Starostę argumentu, że Wnioskodawcy dowiedzieli się o decyzji w dniu 7 listopada 2022 r., ponieważ informacja na jej temat została zawarta w piśmie z tego dnia skierowanym do Prezydenta, organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w piśmie tym zawarto jedynie zwrot "prosimy o kontrolę pozwolenia na budowę domów na studniach i drenażach oraz o zajęcie się przedmiotową sprawą w myśl ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne". W ocenie Wojewody powyższe stwierdzenie nie pozwala uznać, że Wnioskodawcy posiadali wiedzę o decyzji o pozwoleniu na budowę budynku "A" na działce nr [...]. Organ odwoławczy powtórzył, że przez pojęcie "dowiedzenia się o decyzji" należy rozumieć powzięcie wiedzy o samym fakcie wydania rozstrzygnięcia w sposób umożliwiający złożenie podania

o wznowienie. Chodzi o takie dane, jak nazwa organu, który decyzję wydał oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem Wojewody z ww. pisma nie wynika, aby Wnioskodawcy mieli wiedzę na temat organu, który wydał przedmiotową decyzję.

Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy stwierdził, że Starosta błędnie uznał, iż wniosek o wznowienie postępowania został złożony z naruszeniem określonego

w art. 148 k.p.a. terminu, naruszając tym samym art. 80 tej ustawy. Wojewoda podkreślił, że organ powinien opierać swoje ustalenia na dowodach weryfikowanych pod kątem obowiązujących przepisów prawa, elementarnej wiedzy, doświadczenia życiowego

i zdrowego rozsądku. Nieprawidłowe przyjęcie, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony z naruszeniem miesięcznego terminu skutkowało zamknięciem Wnioskodawcom drogi do merytorycznej weryfikacji decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wojewoda zaznaczył, że wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy w rozpatrywanej sprawie było niemożliwe z uwagi na wskazane naruszenie art. 148 k.p.a. i związane z tym faktem nieprzeprowadzenie przez Starostę postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Podjęcie zaś takich działań przez organ odwoławczy naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.).

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda zobowiązał Starostę do wzięcia pod uwagę poczynionych wyżej rozważań, przeprowadzenia postępowania w zakresie określonym w art. 149 § 2 k.p.a., a następnie wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa

w art. 151 k.p.a.

Od decyzji Wojewody Spółka, reprezentowana przez pełnomocników będących adwokatami, wniosła sprzeciw zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, niewyczerpanie inicjatywy dowodowej przez organ i w konsekwencji poczynienie błędnych ustaleń faktycznych prowadzących do przyjęcia, że osoby składające podanie o wznowienie postępowania zachowały przewidziany w art. 148 k.p.a. termin na jego wniesienie; w konsekwencji naruszenie 138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, w sytuacji, gdy decyzja wydana przez organ pierwszej instancji nie narusza przepisów postępowania.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody oraz zasądzenie od organu na rzecz Spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu sprzeciwu Spółka opisała chronologię zdarzeń wskazując m.in.,

że 7 listopada 2022 r. (po ponad roku od rozpoczęcia budowy) osoby podpisane pod wnioskiem o wznowienie postępowania zwróciły się do Prezydenta "w sprawie zaburzenia stosunków wodnych związanego z realizacją inwestycji na działce nr [...], obr. [...], przy ul. C. w S.". Zdaniem Spółki złożenie tego rodzaju pisma świadczy o tym, że Wnioskodawcy już 7 listopada 2022 r. mieli świadomość wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Na skutek ww. pisma na terenie prowadzonej inwestycji przy ul. C. odbyła się zorganizowana przez pracowników Urzędu Miasta Starogard Gdański wizja lokalna, na którą stawili się podpisani pod pismem mieszkańcy, co potwierdza notatka służbowa, zdjęcia z przeprowadzonej wizji lokalnej oraz lista obecności. Ze zdjęć wynika stan zaawansowania inwestycji w momencie odbywania wizji lokalnej. Na początku wizji lokalnej inwestor przedkładał dokumenty, które zostały później zabrane przez pracowników Urzędu Miasta, tj. pozwolenie na budowę wraz z zatwierdzonym projektem zagospodarowania terenu. Spółka zwróciła uwagę, że z notatki służbowej wynika, iż w dniu 3 stycznia 2023 r. sąsiadujący z przedmiotową inwestycją mieszkańcy, wskazujący we wniosku o wznowienie postępowania, że dopiero 15 marca 2023 r. dowiedzieli się o wydanym pozwoleniu na budowę, w rzeczywistości ponad dwa miesiące wcześniej stawili się na tej nieruchomości będącej wówczas placem budowy. Nie sposób zatem uznać, aby mieszkańcy dokonujący wizji lokalnej nie zapoznali się wówczas choćby z tablicą informacyjną znajdującą się od razu przy wejściu na teren inwestycji, skoro wykazywali duże zainteresowanie prowadzonymi pracami, w tym pracami dotyczącymi zagospodarowania wód opadowych oraz wszelkimi innymi aspektami dotyczącymi zgodności prowadzonych robót z obowiązującymi przepisami i wymogami stawianymi przez organy administracji publicznej (w tym także organy nadzoru budowlanego).

W ocenie Spółki o złożeniu przez ww. osoby wniosku o wznowienie postępowania

z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 148 k.p.a. świadczy ich stwierdzenie skierowane w piśmie do Prezydenta z 7 listopada 2022 r., że na sąsiadującej działce nr [...] prowadzona jest inwestycja polegająca na budowie czterech domów bliźniaczych. Tym samym, ocena pisma mieszkańców dokonana przez Wojewodę stanowi dowolną ocenę, która pomija wszelkie inne okoliczności w sprawie.

Za niezrozumiałe Spółka uznała również pominięcie jej wniosku dowodowego

o wezwanie mieszkańców do złożenia oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej w zakresie wskazania daty dowiedzenia się o przedmiotowej decyzji, bądź też wezwanie do osobistego stawiennictwa w siedzibie organu w celu przesłuchania na powyższą okoliczność w oparciu o art. 86 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi,

że sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e P.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli zainicjowanej sprzeciwem w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Pomorskiego z 12 listopada 2025 r., wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy

z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r., poz. 1691), który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję

w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Charakter i zakres zaskarżonej decyzji, tj. decyzji kasacyjnej, powoduje,

że przedmiotem rozważań w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie mogą być kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym tego rodzaju decyzji, o czym stanowi art. 64e P.p.s.a. Wobec tego ocena Sądu orzekającego w niniejszej sprawie sprowadzała się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym sprawa wraca do organu pierwszej instancji

w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres dodatkowego postępowania wyjaśniającego, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e P.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (zob. np. wyrok NSA z 24 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 1484/21, przywołane

w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W judykaturze wskazuje się również, że orzekając w sprawie sprzeciwu wojewódzki sąd administracyjny co do zasady nie powinien dokonywać oceny zastosowania przepisów prawa materialnego, ponieważ ustawodawca ograniczył rozpoznanie sprawy jedynie do zasadności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc prawidłowości wydania przez organ decyzji kasacyjnej. W praktyce jednak nie jest to takie oczywiste i nie można kategorycznie stwierdzić, że rozpoznając sprzeciw sąd w żadnym wypadku nie ma możliwości

(i obowiązku) dokonania oceny zastosowania przez organ odwoławczy przepisów prawa materialnego. Każda bowiem sprawa administracyjna mieści się w granicach wyznaczonych przez przepisy prawa materialnego, a przesłanki wynikające z tych przepisów rzutują bezpośrednio na określone obowiązki organów w zakresie stosowania przepisów postępowania, przede wszystkim postępowania dowodowego i wyjaśniającego. Oznacza to, że zastosowanie lub wykładnia przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej może mieć zasadnicze znaczenie dla ustalenia, czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a zatem czy doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym wydanie decyzji kasacyjnej. W tym też znaczeniu rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje wykładni lub oceny zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego. Nie jest to zatem ocena, czy konkretne przepisy prawa materialnego powinny w danej sprawie stanowić podstawę do wydania rozstrzygnięcia o określonej treści, ale ocena, czy konieczność zastosowania danych przepisów prawa materialnego skutkuje koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w określonym zakresie (zob. wyrok NSA z 3 lutego 2022 r. sygn. akt III OSK 64/22).

Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie Wojewoda wydając decyzję kasacyjną wykazał wystąpienie przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., co uprawniało Sąd do zaakceptowania podjętego przez ten organ rozstrzygnięcia i oddalenia sprzeciwu.

Zgodnie z art. 148 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (§ 1), przy czym termin do złożenia podania

o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia,

w którym strona dowiedziała się o decyzji (§ 2).

Zasadnicza kwestia sporna dotyczy tego, w jakiej dacie Wnioskodawcy dowiedzieli się o decyzji Starosty Starogardzkiego z 1 lipca 2021 r. o pozwoleniu na budowę.

Z jednej strony Wnioskodawcy wskazywali, że o wydaniu ww. decyzji dowiedzieli się 15 marca 2023 r., kiedy otrzymali e-mailem jej kopię, w związku z czym składając w dniu 22 marca 2023 r. wniosek o wznowienie postępowania uczynili to z zachowaniem terminu. Z drugiej strony Spółka podnosi, że o wydaniu decyzji Wnioskodawcy wiedzieli najpóźniej w dniu 7 listopada 2022 r. (po ponad roku od rozpoczęcia budowy), o czym świadczy treść ich pisma skierowanego do Prezydenta Miasta Starogard Gdański "w sprawie zaburzenia stosunków wodnych związanego z realizacją inwestycji na działce nr [...], obr. [...], przy

ul. C. w S.".

Starosta podzielił stanowisko Spółki, natomiast Wojewoda w kwestii tej odmiennie ocenił materiał dowodowy i podzielił stanowisko Wnioskodawców.

Wbrew oczekiwaniu Spółki, w niniejszym postępowaniu Sąd nie może rozstrzygnąć powyższej kwestii, będąc związany granicami kontroli sprawowanej w ramach instytucji sprzeciwu. Rozstrzygnięcie to wpłynęłoby bowiem na prawa stron w postępowaniu wznowieniowym dotyczącym pozwolenia na budowę, choć nie biorą oni udziału

w postępowaniu wywołanym sprzeciwem (art. art. 64b § 3 P.p.s.a.). Osoby te nie są uczestnikami postępowania zainicjowanego sprzeciwem: nie doręcza się im wyroku wydanego na skutek rozpoznania sprzeciwu, nie mają prawa do jego zaskarżenia. Nie mają żadnej możliwości przedstawienia swojego stanowiska ani też obrony swoich racji.

W związku z takim stanem prawnym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że art. 64e oraz art. 151a § 1 P.p.s.a. należy wykładać

w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na treść art. 64b § 3 P.p.s.a. nie mogą brać udziału

w postępowaniu przed sądem administracyjnym (zob. wyrok NSA z 5 września 2023 r. sygn. akt II OSK 1642/23 i wskazane tam wyroki NSA: z 30 września 2020 r. sygn. akt

II OSK 1984/20, z 3 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 3552/1, z 5 listopada 2019 r.

sygn. akt II OSK 3238/19, z 29 sierpnia 2019 r. sygn. akt II OSK 2030/19, z 21 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OSK 2182/18 i z 7 czerwca 2018 r. sygn. akt II OSK 1319/18).

Powyższe nie oznacza jednak, że kwestia terminowości wniesienia podania

o wznowienie postępowania przez Wnioskodawców została już w sposób wiążący przesądzona i że Spółka nie może już na dalszym etapie postępowania podnosić tego zarzutu. Przeciwnie, kwestia ta będzie mogła podlegać weryfikacji w postępowaniu głównym, w którym udział biorą wszystkie zainteresowany podmioty. Kwestia ta będzie mogła być również podnoszona w ewentualnej skardze do sądu administracyjnego na ostateczną decyzję Wojewody rozstrzygającą sprawę. W takim postępowaniu sądowym udział biorą wszystkie strony postępowania przed organami administracji publicznej. Inny (szerszy) jest w związku z tym zakres kontroli sprawowanej przez Sąd.

Podsumowując należy wskazać, że na tym etapie postępowania Sąd nie może rozstrzygnąć zarysowanej na wstępie kwestii spornej, a musi ograniczyć się wyłącznie do oceny, czy przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach materialnoprawnych przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. jawią się jako spełnione - natomiast to, czy owe założenia są trafne musi pozostać kwestią otwartą. W tym świetle zaskarżona sprzeciwem decyzja Wojewody jest prawidłowa. Wobec stwierdzenia, że Starosta błędnie uznał wniosek

o wznowienie postępowania za złożony z przekroczeniem określonego w art. 148 k.p.a. terminu, konieczne okazało się uchylenie decyzji tego organu umarzającej postępowanie

i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w celu przeprowadzenia postępowania

w zakresie określonym w art. 149 § 2 k.p.a., a następnie wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 151 k.p.a. Wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy w rozpatrywanej sprawie było niemożliwe z uwagi na wskazane naruszenie art. 148 k.p.a.

i związane z tym faktem nieprzeprowadzenie przez organ pierwszej instancji postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Podjęcie takich działań przez Wojewodę naruszałoby określoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Istota tej zasady polega na dwukrotnym rozpatrzeniu

i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy

(A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, art. 15.).

Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a., oddalił sprzeciw.

Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 P.p.s.a.[pic]