Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł (sprawozdawca), Asesor sądowy WSA Maja Pietrasik, Protokolant: Referent Agnieszka Gross, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2026 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 11 grudnia 2025 r., nr SKO Gd/2520/25 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia regulaminu strzelnicy oddala skargę.

M. W. (dalej jako: "wnioskodawca" lub "skarżący") w dniu 3 kwietnia 2025 r. złożył do Wójta Gminy L. wniosek o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy, zlokalizowanej na działce nr [...], położonej w obrębie [...] P., Gmina L.

W uzasadnieniu wniosku skarżący zaznaczył, że na obszarze wskazanym we wniosku znajduje się jeden budynek rekreacji indywidualnej (35 m²). Poza tym, na wskazanej nieruchomości, brak jest innych obiektów budowlanych, które wymagałyby przedłożenia stosownej dokumentacji wydanej przez organu architektoniczno-budowlane. Strzelnica otwarta, będąca przedmiotem wniosku, znajduje się na terenie otwartym i nie są na niej planowane jakiejkolwiek budowy.

Do wniosku załączono regulamin strzelnicy i dokumentację legalizacyjną budynku rekreacji indywidualnej.

Organ pismem z dnia 7 kwietnia 2025 r. wezwał skarżącego do złożenia, w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania, stosownych wyjaśnień, tj., czy zostało wydane przez właściwy organ architektoniczno-budowlany pozwolenie na budowę strzelnicy na działce oznaczonej nr [...], czy została wydana przez właściwy organ nadzoru budowlanego decyzja o dopuszczeniu do użytkowania strzelnicy położonej na ww. działce, bądź czy strona dokonywała zgłoszenia budowy strzelnicy na przedmiotowej działce do właściwego organu architektoniczno-budowlanego.

Wraz z wezwaniem organ zobowiązał skarżącego do przedłożenia: odpisu decyzji o dopuszczeniu do użytkowania strzelnicy położonej na działce nr [...] wydanej przez właściwy organ nadzoru budowlanego, stosownie do pkt 3 ppkt 2 załącznika do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 marca 2000 r. w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic (Dz. U. z 2000 r., poz. 234 ze zm.; dalej także jako: "rozporządzenie"); odpisu pozwolenia na budowę strzelnicy na działce nr [...] wydanego przez właściwy organ architektoniczno-budowlany; dowodu zgłoszenia budowy strzelnicy na działce nr [...] do właściwego organu architektoniczno-budowlanego. We wskazanym w wezwaniu terminie do organu nie wpłynęły żadne wyjaśnienia, ani dokumenty.

Wójt Gminy L., działając na podstawie m.in. art. 46 ust. 1-2 oraz art. 47 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz. U. z 2024 r., poz. 485 ze zm.; dalej jako: "u.b.a." lub "ustawa") w związku z rozporządzeniem, decyzją z dnia 30 kwietnia 2025 r., nr RG-OŚ.6220.3.2025.MK2, wniósł sprzeciw i odmówił zatwierdzenia regulaminu strzelnicy zlokalizowanej na terenie działki oznaczonej nr ewidencyjnym [...], obręb P., gmina L.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że zatwierdzenie regulaminu strzelnicy jest ograniczone przesłankami wyznaczonymi w art. 46 ust. 1 u.b.a. Oznacza to, że

w trakcie postępowania wyjaśniającego w sprawie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy wójt dokonuje stwierdzenia, czy podmiot wnioskujący o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy posiada uprawnienia do zlokalizowania strzelnicy w danym miejscu, czy strzelnica powstała zgodnie z prawem na podstawie odpowiednich zgód, m.in. organów architektoniczno-budowlanych.

Tym samym, organ zatwierdzający regulamin strzelnicy posiada kompetencję do weryfikowania czy strzelnica zbudowana jest z zachowaniem wymogów prawa budowlanego oraz czy jest dopuszczona do użytku w rozumieniu przepisów szczególnych. Weryfikowanie to odbywa się przez wyjaśnienie sprawy w przedmiotowym zakresie oraz żądanie przedłożenia przez wnioskodawcę zatwierdzenia regulaminu strzelnicy - pozwolenia budowlanego, zgłoszenia budowlanego, pozwolenia na użytkowanie strzelnicy jako obiektu budowlanego.

W ocenie organu, wbrew twierdzeniom skarżącego zawartym w treści wniosku, planowana strzelnica stanowi obiekt budowlany. Uznanie strzelnicy za obiekt budowlany nie wynika bowiem jedynie z faktu usytuowania na terenie działki i z wykorzystaniem jej naturalnego ukształtowania terenu, ale z regulacji prawa budowlanego definiujących obiekty budowlane w zestawieniu z przepisami szczególnymi normującymi jakie warunki powinna spełniać strzelnica.

Kwalifikacja konkretnego obiektu (wytworu) do kategorii obiektów budowlanych w myśl przepisów prawa budowlanego nie oznacza konieczności spełniania cech budynku. Obiektem budowlanym jest bowiem także budowla. Natomiast fakt, że ustawodawca sam wymienia wśród tymczasowych obiektów budowlanych - strzelnice, świadczy o tym, że nie wyłącza strzelnic z kategorii obiektów budowlanych, których powstanie jest reglamentowane przepisami prawa budowlanego.

W ocenie organu, zamierzenie zrealizowania strzelnicy na terenie otwartym, z wykorzystaniem naturalnego ukształtowania terenu nie wyklucza jej zakwalifikowania jako obiektu budowlanego. Nadal musi ona spełniać określone warunki prawne przystosowujące teren do prawidłowego funkcjonowania strzelnicy. Są nimi warunki ustawowe takie jak "nienaruszanie wymogów związanych z ochroną środowiska", "wykluczenie możliwości wydostania się pocisku wystrzelonego z broni poza obręb strzelnicy" (art. 46 ust. 1 u.b.a.). Dodatkowo występują warunki wynikające z wydanego na podstawie delegacji ustawowej przepisu, tj. art.48 u.b.a. - rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 kwietnia 2000 r. w sprawie wymagań z zakresu ochrony środowiska dotyczących budowy i użytkowania strzelnic.

Strzelnica zawsze (także strzelnica otwarta) stanowi obiekt budowlany będący albo budynkiem, albo budowlą. Wykonanie strzelnicy połączone jest, co do zasady, z intencjonalnym zagospodarowaniem przestrzeni mającym zapewnić bezpieczeństwo jej użytkowania. Podlega więc również, co do zasady, obowiązkowi uzyskania formalnoprawnych zgód organów administracji architektoniczno-budowlanej w formie pozwolenia na budowę, zgłoszenia budowlanego, uzyskania pozwolenia na użytkowanie bądź zawiadomienia o zakończeniu budowy, do którego nie zgłoszono sprzeciwu. Forma tej formalnoprawnej zgody będzie zależna od sposobu zorganizowania strzelnicy, tj. w szczególności tego jakie obiekty, instalacje czy urządzenia będą ją tworzyć.

Zatwierdzenie regulaminu strzelnicy może nastąpić wyłącznie w stosunku do obiektu, który spełnił wszystkie formalnoprawne warunki wynikające z przepisów. Regulamin strzelnicy nie może być zatwierdzony w stosunku do obiektu, który nie jest strzelnicą. Trudno uznać, aby zatwierdzenie regulaminu strzelnicy miało odnosić się abstrakcyjnie do mające i dopiero powstać strzelnicy lub miejsca, w którym faktycznie ma się odbywać użycie broni w celach szkoleniowych i sportowych, jeśli nie spełnia ono wymagań przewidzianych przepisami prawa.

Organ wskazał, że na przedmiotowej nieruchomości nie znajdują się żadne obiekty budowlane związane z funkcjonowaniem strzelnicy, z wyjątkiem budynku rekreacji indywidualnej o pow. 35 m². Wnioskodawca nie uzyskał żadnych zgód, które dotyczą legalnego funkcjonowania strzelnicy. Naturalne ukształtowanie terenu nie pozwala na to, aby - zgodnie zart.46 ust. 1 u.b.a. - wykluczyć możliwość wydostania się poza obręb strzelnicy pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska strzeleckiego.

Ponadto, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 4 kwietnia

2000 r. w sprawie wymagań w zakresie ochrony środowiska dotyczących budowy i użytkowania strzelnic (Dz. U. z 2000 r., Nr 27 poz.341), strzelnicy nie lokalizuje się na obszarach: 1) parków narodowych, 2) rezerwatów (§ 2 ust. 1). Strzelnicy, nie będącej budynkiem lub nie znajdującej się w budynku, na której będzie wykorzystywana broń palna, nie lokalizuje się na obszarach, na których głębokość zwierciadła wód gruntowych wynosi mniej niż 1 m oraz przeznaczonych: 1) pod zabudowę mieszkaniową, 2) pod szpitale i domy pomocy społecznej, 3) pod budynki związane ze stałym lub wielogodzinnym pobytem dzieci i młodzieży, 4) na cele uzdrowiskowe, 5) na cele rekreacyjno-wypoczynkowe (§ 2 ust. 2). Strzelnicy, nie będącej budynkiem lub nie znajdującej się w budynku, na której będzie wykorzystywana broń pneumatyczna, nie lokalizuje się na obszarach, na których głębokość zwierciadła wód gruntowych wynosi mniej niż 1 m (§ 2 ust.3). W § 3 przedmiotowego rozporządzenia wskazano, że strzelnice są lokalizowane w sposób zapewniający ochronę środowiska przed hałasem.

Zdaniem organu, biorąc pod uwagę fakt planowanej lokalizacji strzelnicy oraz okoliczności, iż ma być ona położona na terenie 3 form ochrony przyrody, tj. Obszaru Natura 2000 "J.", Obszaru Natura 2000 "B.", W. Parku Krajobrazowego, lokalizacja strzelnicy nie zapewniałaby zarówno ochrony środowiska przed hałasem, jak również naruszałaby wymogi związane z ochroną środowiska. Nadto, na nieruchomości, na której miałaby zostać zlokalizowana strzelnica, zgodnie z zaświadczeniem Starosty Kościerskiego nr [...] z dnia 24 października 2022 r., znajduje sic budynek rekreacji indywidualnej, przeznaczony do okresowego wypoczynku o pow. 35 m².

Stosownie do treści § 3 uchwały nr [...] Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie W. Parku Krajobrazowego, na terenie Parku wprowadzono m.in. zakazy wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym, przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub budową, odbudową, utrzymaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych.

Organ dodał, że przedłożony regulamin zawiera regulacje niezgodne

z wzorcowym regulaminem strzelnic o jakim mowa w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, rozpatrując odwołanie M. W., decyzją z dnia 11 grudnia 2025 r., nr SKO Gd/2520/25, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy L.

Organ odwoławczy wskazał, powołując się m.in. na orzecznictwo sądów administracyjnych, że prawidłowe funkcjonowanie strzelnicy uzależnione jest od zachowania odpowiedniej sekwencji zdarzeń, a mianowicie, najpierw potwierdzenia legalności lokalizacji i budowy strzelnicy oraz możliwości przystąpienia do użytkowania strzelnic, zaś końcowo - zatwierdzenie regulaminu strzelnicy. Bez potwierdzenia odpowiedniej lokalizacji strzelnicy oraz jej zbudowania i użytkowania zgodnie z obowiązującym prawem brak jest podstaw do stwierdzenia czy dana strzelnica będzie gwarantowała wespół z zatwierdzonym regulaminem osiągnięcie celu ustawy o amunicji i broni w postaci wymogów związanych z bezpieczeństwem i ochrona środowiska.

W tym zakresie, w trakcie postępowania dotyczącego zatwierdzenia regulaminu strzelnicy, wójt może jedynie dokonać ustaleń odnośnie faktu, czy wnioskodawca posiada uprawnienie do zlokalizowania strzelnicy w danym miejscu, czy strzelnica powstała zgodnie z prawem na podstawie odpowiednich zgód, m.in. organów architektoniczno-budowlanych.

Jeżeli w trakcie postępowania o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy organ ustali, że wnioskodawca nie uzyskał odrębnych zgód, które dotyczą prawidłowego, a więc legalnego funkcjonowania strzelnicy - brak jest tym samym podstaw do zatwierdzenia regulaminu strzelnicy. Kwestie związane z prawnym dopuszczeniem strzelnicy do użytkowania stanowią jeden z koniecznych elementów potwierdzających prawidłowe zorganizowanie strzelnicy, co ma wykluczać możliwość wydostania się poza obręb strzelnicy pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska strzeleckiego w sposób zgodny z regulaminem. Zatwierdzony regulamin ma takie gwarancje realizować, co jednak nie jest możliwe bez uprzedniego potwierdzenia w trybie prawa budowlanego, że użytkowanie strzelnicy jest zgodne z prawem. W tym zakresie mieszczą się stosowne wymogi dotyczące bezpieczeństwa, jak i ochrony środowiska.

Niezależnie od tego, czy strzelnica jest budynkiem, czy jest zorganizowana poza budynkiem, czy też zupełnie na terenie otwartym, zawsze będzie obiektem budowlanym, co będzie wymagało jego kwalifikacji jako budynku, budowli, bądź tymczasowego obiektu budowlanego. Nawet w przypadku gdy ukształtowanie terenu pozwala na jego adaptację, jako strzelnicy otwartej, będzie stanowiła ona obiekt budowlany. Strzelnica otwarta nie stanowi terenu naturalnego, zupełnie pozbawionego elementów umieszczonych na nim intencjonalnie, które z jednej strony nadają jej cechy definicyjne strzelnicy, a z drugiej nakazują zakwalifikować ją jako obiekt budowlany. Na strzelnicy muszą znajdować się stanowiska strzeleckie, punkt sanitarny, drogi ewakuacyjne, miejsca instalacji telefonu lub innych urządzeń łączności, sygnały alarmowe, kulochwyty, tarcze lub inne przedmioty stanowiące cel.

Zorganizowanie strzelnicy, w przedmiotowej sprawie, musiałoby się wiązać z posadowieniem na terenie działki tarcz strzelniczych, stanowisk strzelniczych, ewentualnie wiaty związanej z obsługą strzelnicy, utwardzenia terenu, co kolei wymagałoby odpowiedniej zgody m.in. organów architektoniczno-budowlanych.

Zatem wnioskodawca powinien najpierw zorganizować (wybudować) strzelnicę, zgodnie z przepisami prawa i za zgodą właściwych organów, i dopiero wówczas wystąpić do właściwego wójta z wnioskiem o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy, załączając do wniosku dokumenty potwierdzające legalność posadowionej strzelnicy.

Nawet gdyby przyjąć odrębne stanowisko prezentowane w odwołaniu przez skarżącego, iż realizacja przedmiotowej strzelnicy nie będzie się wiązała z żadnymi pracami budowlanymi z użyciem materiałów budowlanych, a na przedmiotowym terenie nie powstaną żadne obiekty budowlane, ani budowle, a w związku z tym nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę, a nawet zgłoszenie użytkowania strzelnicy do właściwego organu budowlanego, to i tak - w ocenie organu odwoławczego - nie ulega wątpliwości, iż zorganizowanie strzelnicy na przedmiotowej działce nr [...], położonej w obrębie P., Gmina L., stanowiącej teren rolno-leśny, niezabudowany, w przeważającej części płaski z lekkimi wzniesieniami spowodowałoby zmianę sposobu zagospodarowania terenu i wymagało uzyskania, decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W przypadku, gdy strzelnica jeszcze nie powstała, jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie, wójt nie może stwierdzić, czy strzelnica będzie spełniać wymogi określone w art. 46 u.b.a., tj. czy została zlokalizowana, zbudowana i zorganizowana w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz wykluczający możliwość wydostania się poza ich obręb pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska strzeleckiego w sposób zgodny z regulaminem strzelnicy.

Możliwość ustalenia przez wójta (burmistrza, prezydenta), czy strzelnica spełnia wymogi określone w art. 46 u.b.a. i jej regulaminie jest niezwykle ważna w świetle jednego z celów ustawy o broni i amunicji, jakim jest zapewnienie bezpieczeństwa osób korzystających ze strzelnicy i osób przebywających na strzelnicy, a także w jej okolicy. Cel taki może zostać osiągnięty dopiero gdy strzelnica zostanie faktycznie zlokalizowana i zrealizowana, a organ w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia regulaminu strzelnicy będzie mógł ustalić czy spełnione zostały przesłanki określone w przepisach prawa.

Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska skarżącego, że strzelnica powstaje w momencie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy i nie wymaga dodatkowych uprawnień architektoniczno-budowlanych, a ponadto, że organ zatwierdzający regulamin strzelnicy nie jest uprawniony do badania zgodności lokalizacji strzelnicy z przepisami prawa, a jedynym warunkiem zatwierdzenia regulaminu jest jego zgodność z regulaminem wzorcowym określonym przez Ministra właściwego do spraw wewnętrznych, a w tym zakresie. Zdaniem organu odwoławczego, przyjęcie takiego stanowiska oznaczałoby, że organy samorządu nie mogłyby w żaden sposób ustalać czy strzelnica, której dotyczy wniosek o zatwierdzenie regulaminu spełnia wymogi określone w art. 46 u.b.a. w zakresie bezpieczeństwa i ochrony środowiska i w efekcie mogłoby dojść do rozpoczęcia działalności (w oparciu o zatwierdzony regulamin) strzelnicy, która nie spełnia takich wymogów.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku, zarzucił naruszenie:

1) prawa materialnego, tj.:

- art. 47 u.b.a. w zw. z art. 163 Konstytucji, poprzez przekroczenie delegacji wynikającej z art. 47 przez organ - odmawiając na tej podstawie zatwierdzenia regulaminu;

- art. 47 ust. 2 u.b.a., poprzez przekroczenie ustawowych kompetencji przez organ, poza granice wskazane przepisie;

- art. 6 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 7 Konstytucji, poprzez działanie organu bez podstawy prawnej oraz poza granicami prawa, a wręcz wbrew prawu (contra legem) w zakresie, w jakim organ przypisał sobie kompetencje niewynikające z przepisów prawa materialnego;

- art. 46 ust. 1 w zw. art. 47 u.b.a., poprzez uznanie przez organ, że wydanie rozstrzygnięcia zatwierdzającego regulamin strzelnicy może nastąpić wyłącznie po uprzednim rozstrzygnięciu we właściwym trybie, przez kompetentne organy architektoniczno-budowlane;

2) przepisów postępowania, tj.:

- art. 47 ust. 2 u.b.a. w zw. z art. 163b § 3 w zw. z art. 163e ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego - postępowanie dowodowe w przedmiocie zatwierdzenia regulaminu jest ograniczone do dowodów zgłoszonych przez stronę, łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania, oraz dowodów możliwych do ustalenia na podstawie danych, którymi dysponuje organ prowadzący postępowanie;

- art. 163e § 1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez bezpodstawne uznanie konieczności złożenia dokumentów innych niż te, które skarżący złożył zgodnie z obowiązkiem wynikającym z przepisu prawa materialnego;

- art. 6, art. 7, art. 8, art. 35 § 3a ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego;

- art. 163d ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez brak dokonania zmiany trybu procedowania z uproszczonego na zwykły i prowadzenie postępowania na zasadach trybu zwykłego - bezprawne rozszerzenie postępowania o żądanie dostarczenia dodatkowych dokumentów (strona nie powołała żadnych nowych okoliczności).

W obszernym uzasadnieniu skargi podkreślono m.in., że strzelnica będąca przedmiotem niniejszej sprawy ma charakter otwarty, a ukształtowanie terenu w pełni pozwala na wykorzystanie go pod zamierzoną strzelnice. Wbrew twierdzeniu organu, brak jest konieczności dokonania zmiany sposobu użytkowania terenu, gdyż będzie ona zorganizowana na bazie naturalnego ukształtowania terenu umożliwiającego użytkowanie broni palnej. Usytuowanie stanowisk strzeleckich, punktu sanitarnego, drogi ewakuacji, czy też miejsca instalacji telefonu, niewątpliwie nie stanowi wykonania robót budowlanych, które wymagałyby uzyskania stosownych uprawnień architektoniczno-budowlanych. Za bezpodstawne należy uznać twierdzenie organu, jakoby, strzelnica zawsze (także strzelnica otwarta) stanowiła obiekt budowlany będący albo budynkiem, albo budowla, oraz, że zawsze podlega ona obowiązkowi uzyskania formalnoprawnych zgód organów administracji architektoniczno-budowlanej w formie pozwolenia na budowę, zgłoszenia budowlanego, uzyskania pozwolenia na użytkowanie, bądź zawiadomienia o zakończeniu budowy, do którego nie zgłoszono sprzeciwu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości rzeczowej ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zakwestionowanego aktu.

Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty dotyczące słuszności bądź celowości zaskarżonego aktu. Badana jest jedynie jego legalność czyli zgodność danego aktu z przepisami prawa materialnego i prawidłowość postępowania poprzedzającego jego wydanie.

Przepis art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2026 r., poz. 143; powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "p.p.s.a.") stanowi, że uwzględnienie skargi stanowi, że uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3).

W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpatrywanej sprawie jest zaskarżona decyzja, utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy L., którą odmówiono skarżącemu zatwierdzenia regulaminu strzelnicy. Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 maja 1999 r. ustawy o broni i amunicji oraz wydanych na jej podstawie rozporządzeń.

I tak, zgodnie z art. 45 ustawy, broń palna oraz inna broń zdolna do rażenia celów na odległość może być używana w celach szkoleniowych i sportowych tylko na strzelnicach.

Stosownie do art. 46 ust. 1 u.b.a., strzelnice powinny być zlokalizowane, zbudowane i zorganizowane w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz wykluczający możliwość wydostania się poza ich obręb pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska strzeleckiego w sposób zgodny z regulaminem strzelnicy.

Szczegółowe zasady zachowania bezpieczeństwa na strzelnicy określa regulamin strzelnicy (ust. 2).

Minister właściwy do spraw wewnętrznych określi, w drodze rozporządzenia, wzorcowy regulamin bezpiecznego funkcjonowania strzelnic, uwzględniając warunki korzystania ze strzelnicy oraz sposób obchodzenia się z bronią i sposób zachowania się osób przebywających na strzelnicy (ust. 3).

Zgodnie z art. 48 ustawy, Minister właściwy do spraw klimatu w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw środowiska określi, w drodze rozporządzenia, wymagania w zakresie ochrony środowiska dotyczące budowy i użytkowania strzelnic.

Przepis art. 47 ustawy stanowi, że zatwierdzenie regulaminu strzelnicy następuje w drodze decyzji administracyjnej wydawanej przez właściwego wójta, burmistrza (prezydenta miasta).

Na podstawie art. 46 ust. 3 u.b.a. wydane zostało ww. rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 marca 2000 r. w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic. Określa ono wzorcowy regulamin bezpiecznego funkcjonowania strzelnic, z uwzględnieniem:

1) warunków korzystania ze strzelnicy,

2) sposobu obchodzenia się z bronią,

3) sposobu zachowania się osób przebywających na strzelnicy.

W Rozdziale 1 punkcie 3 podpunkt 3) załącznika do rozporządzenia wskazano, że na strzelnicy, w miejscu widocznym, umieszcza się plan strzelnicy z oznaczeniem stanowisk strzeleckich, punktu sanitarnego, dróg ewakuacji, miejsca instalacji telefonu lub innych urządzeń łączności, wykaz sygnałów alarmowych, informację o możliwości i sposobie połączenia się z najbliższym punktem pomocy medycznej. Zgodnie z punktem 7 rozdziału 2 załącznika do rozporządzenia, strzelanie i celowanie na terenie strzelnicy odbywa się wyłącznie na wyznaczonych stanowiskach strzeleckich, do tarcz lub innych przedmiotów będących celem na strzelnicy.

W świetle unormowania rozporządzenia nie jest możliwe istnienie obiektu strzelnicy m.in. bez wyznaczenia stanowisk strzeleckich czy miejsc posadowienia celów strzeleckich. Ich umiejscowienie jest niezbędne dla oceny kwestii możliwości wydostania się poza obręb strzelnicy wystrzelonego z broni pocisku. Konieczne jest również wytycznie dróg ewakuacji czy też oznaczenie miejsca instalacji telefonu lub innych urządzeń łączności. Zatem w przypadku nawet gdy realizacja strzelnicy nie wiąże się z pracami budowlanymi lub z powstaniem określonych obiektów budowlanych, zorganizowanie strzelnicy powoduje niewątpliwie zmianę dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu (nieruchomości). Jak słusznie zauważył organ, w sytuacji, gdy strzelnica jeszcze nie powstała nie można stwierdzić czy będzie ona spełniać wymogi z art. 46 u.b.a.

Analiza uzasadnień zaskarżonych decyzji wskazuje, że rozstrzygnięcia organów obu instancji oparto na stanowisku, że na gruncie obowiązujących przepisów, w tym art. 46 ustawy o broni i amunicji, wynika obowiązek wykazania przez osobę ubiegającą się o zatwierdzenie regulaminu, że konkretny obiekt jest strzelnicą, spełniającą określone w tym przepisie wymogi, który został wykonany i będzie użytkowany zgodnie z obowiązującym prawem. Przepis art. 46 ust. 1 ustawy, stanowi jakie warunki strzelnica musi spełniać oraz wprost mówi o:

1. zlokalizowaniu,

2. zbudowaniu,

3. zorganizowaniu strzelnicy.

Powyższa regulacja oznacza po pierwsze, że strzelnica jako obiekt, powinna być tak zlokalizowana, zbudowana i zorganizowana aby wykluczać możliwość wydostania się poza jej obręb pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska strzeleckiego oraz nie naruszać wymogów związanych z ochroną środowiska, i to niezależnie od rodzaju strzelnicy czy miejsca jej położenia. Po drugie, ustawodawca odnosi się w niej do obiektu już powstałego. Tym samym organ może zatwierdzić regulamin strzelnicy, która już istnieje albowiem musi mieć wiedzę i pewność, że zatwierdza regulamin obiektu prawidłowo zrealizowanego, a więc zlokalizowanego, zbudowanego i zorganizowanego w sposób nienaruszający wymogów prawa.

Ponadto, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 48 ustawy o broni i amunicji, Minister Środowiska wydał rozporządzenie z dnia 4 kwietnia 2000 r. w sprawie wymagań w zakresie ochrony środowiska dotyczących budowy i użytkowania strzelnic. Minister Środowiska ustala w nim jakie wymagania w zakresie ochrony środowiska powinny być spełnione przy budowie i użytkowaniu strzelnic. Wymogi te, odnoszą się "do strzelnic niebędących budynkami lub niezlokalizowanych w budynkach", a więc również do strzelnic otwartych.

Z rozporządzenia wynika, że strzelnice niebędące budowlami lub nie znajdujące się w budynkach, na których będzie wykorzystywana broń pneumatyczna nie mogą być lokalizowane na obszarach, na których głębokość zwierciadła wód gruntowych wynosi mniej niż 1 m (§ 2 ust. 3 rozporządzenia) ani na obszarach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, pod szpitale i domy pomocy społecznej, pod budynki związane ze stałym lub wielogodzinnym pobytem dzieci i młodzieży, na cele uzdrowiskowe i na cele rekreacyjno-wypoczynkowe (§ 2 ust. 2 ww. rozporządzenia). Przepisy § 3 i 4 rozporządzenia określają zasady ochrony przed hałasem oraz obowiązek wyznaczenia i odpowiednio wyposażenia miejsca gromadzenia odpadów. Przepis § 5 rozporządzenia określa natomiast wymagania stawiane strzelnicom niebędącym budynkami lub nieznajdującymi się w budynkach, na których wykorzystywana jest amunicja zawierająca pociski ołowiane.

Postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego z dnia 3 kwietnia 2025 r., do którego załączono: regulamin strzelnicy, dokumenty legalizacji budynku rekreacji indywidualnej i dowód opłaty skarbowej. W uzasadnieniu wniosku skarżący podniósł m.in., że strzelnica znajdować się będzie na terenie otwartym i nie są planowane jakiekolwiek "budowy" wobec czego nie ma "na co" uzyskiwać pozwolenia na budowę a kolejno dopuszczać do użytkowania. Do wniosku nie zostały zatem dołączone dokumenty dotyczące obiektu strzelnicy.

Skarżący domagał się zatwierdzenia regulaminu strzelnicy otwartej na terenie działki nr [...], położonej w obrębie [...] P., Gmina L., stanowiącej grunt rolny i leśny. Strzelnica obejmuje teren: Obszaru Natura 2000 "J.", Obszaru Natura 2000 "B." oraz W. Parku Krajobrazowego. (okoliczności poza sporem). Bezsporne było, że na przedmiotowej działce nie znajdują się żadne obiekty związane z funkcjonowaniem strzelnicy (tylko budynek rekreacji indywidualnej o pow. 35 m²).

W toku postępowania, jak i w skardze, skarżący nie kwestionował, że "nie uzyskał żadnych zgód, które dotyczą legalnego funkcjonowania strzelnicy" oraz podnosił, że naturalne ukształtowanie terenu i podjęte czynności organizacyjne wykluczają możliwość wydostania się poza obręb strzelnicy pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska strzeleckiego "bez konieczności dokonywania jakichkolwiek robót budowlanych". Brak jakichkolwiek dokumentów wydanych przez organy administracji architektoniczno-budowalnej czy organy nadzoru budowlanego, odnoszących się do strzelnicy, pozostawał również poza sporem w rozpoznawanej sprawie.

W pierwszej kolejności określenia wymagały uprawnienia organu zatwierdzającego regulamin strzelnicy. Zarówno skarżący, jak i organ odwoławczy, zgodnie wskazali na zmianę treści art. 47 ustawy o broni i amunicji. Na podstawie art. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo Budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), została bowiem "zdjęta" z organu kompetencja do dopuszczenia strzelnicy do użytkowania. Przepis ten w swym pierwotnym brzmieniu stanowił, że dopuszczenie strzelnicy do użytkowania oraz zatwierdzenie jej regulaminu następuje w drodze decyzji administracyjnej wydawanej przez właściwego wójta, burmistrza (prezydenta miasta). W literaturze prawa podnosi się, do czego odwołuje się również orzecznictwo sądów administracyjnych, że zmiana brzmienia art. 47 ustawy, polegająca na pozbawieniu organu wykonawczego gminy właściwości w zakresie rozstrzygania "o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania", miała na celu pełne skorelowanie przepisów ustawy z przepisami Prawa budowlanego, likwidując możliwość wystąpienia sporu kompetencyjnego pomiędzy wójtem, burmistrzem (albo prezydentem miasta) a organami administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego (por. wyrok NSA z 30 sierpnia 2023 r., II OSK 2884/20 i powołane tam poglądy: S. Szustera [w:] Komentarz do niektórych przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw). Obecnie organ zatwierdzający regulamin strzelnicy nie dopuszcza strzelnicy do użytkowania, ale wyłącznie zatwierdza regulamin strzelnicy. Nie oznacza to jednak, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym obowiązek dopuszczenia strzelnicy do użytkowania został pominięty, a tego rodzaju zagadnienie nie jest w sposób prawny uregulowane. Jest bowiem oczywiste, że ustawa o broni i amunicji w art. 46 ust. 1 wyraźnie formułuje przesłanki, zgodnie z którymi każda strzelnica powinna być odpowiednio zlokalizowana, zbudowana i zorganizowana. Dodatkowe wymagania, poza przewidzianymi w tym przepisie ustawy, dotyczące samej strzelnicy jako obiektu, muszą zostać tym samym ocenione w ramach innych procedur. Takich informacji nie zawiera regulamin strzelnicy, określający jedynie warunki korzystania ze strzelnicy, sposób obchodzenia się z bronią oraz sposób zachowania się osób przebywających na strzelnicy.

Istotę sporu w niniejszej sprawie zasadniczo stanowiła wykładnia przywołanych powyżej przepisów prawa materialnego. Innymi słowy, spór sprawdzał się do rozstrzygnięcia, czy zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami, organy miały podstawy do odmowy zatwierdzenia regulaminu strzelnicy otwartej z uwagi na to, że wnioskodawca nie przedstawił żadnego dokumentu, z którego wynikałoby, że strzelnica może być użytkowana, została legalnie urządzona i dzięki temu zagwarantowane jest, że jest bezpieczna. Skarżący stał na stanowisku, że w związku z zaistniałymi zmianami prawnymi, w tym obejmującymi także sposób procedowania przez organ (tryb uproszczony) w aktualnym stanie prawnym organ powinien zatwierdzić regulamin na podstawie złożonego wniosku, bez konieczności badania, czy strzelnica posiada stosowne zezwolenia i spełnia warunki określone przepisami prawa, w tym w prawie budowlanym, podkreślając, że strzelnica otwarta nie jest obiektem budowlanym ani budowlą w rozumieniu prawa budowlanego. Nadto, skarżący podkreślał, że nie planuje również prac budowlanych. W konsekwencji skarżący nie załączył do wniosku żadnych dokumentów potwierdzających legalność strzelnicy, gdyż "takowe dokumenty z uwagi na brak obiektu budowlanego nie były wymagane". Organy natomiast nie akceptowały powyższego poglądu skarżącego uznając, że warunkiem zatwierdzenia regulaminu jest nie tylko jego zgodność z regulaminem wzorcowym.

W ocenie Sądu, należy podzielić stanowisko organów, które uznały, że do wniosku o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy powinny zostać załączone dokumenty potwierdzające jej legalność, zaś brak stosownych zezwoleń wydanych przez uprawnione organy jest przeszkodą do zatwierdzenia regulaminu.

Odnoszą się do tej podstawowej kwestii spornej, należy podnieść, że aktualny stan prawny wskazuje, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) nie posiada na podstawie przepisów ustawy o broni i amunicji kompetencji do zatwierdzania lokalizacji, budowy czy użytkowania strzelnicy. Natomiast bez potwierdzenia odpowiedniej lokalizacji strzelnicy, jej zbudowania i użytkowania zgodnie z obowiązującym prawem brak jest, w ocenie Sądu, podstaw do stwierdzenia czy dana strzelnica będzie gwarantowała osiągnięcie celu ustawy o amunicji i broni jakim jest zapewnienie bezpieczeństwa i ochrona środowiska. Już na tle poprzedniej regulacji prawnej wskazywano, że ustalenia czy strzelnica została zlokalizowana legalnie, wójt (burmistrz, prezydent miasta) dokonuje na podstawie zgód w przedmiocie jej zorganizowania udzielonych przez właściwe organy architektoniczno-budowlane. Przy czym, jeżeli w trakcie postępowania o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy organ gminy ustali, że wnioskodawca nie uzyskał odrębnych zgód, które dotyczą prawidłowego, a więc legalnego funkcjonowania strzelnicy, nie jest możliwe zatwierdzenie regulaminu strzelnicy (zob. wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2020 r., II OSK 2131/19 i wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r., II OSK 1097/19). Tym samym dodatkowe wymagania, poza przewidzianymi w art. 46 ust. 1 ustawy o broni i amunicji, dotyczące organizacji czy lokalizacji strzelnicy, powinny być ocenione w ramach innych procedur objętych prawem, gdyż takich informacji, jak już zaznaczono, regulamin nie zawiera.

Jest oczywiste, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), w toku postępowania administracyjnego stoją na straży praworządności (art. 7 k.p.a.) oraz zobowiązane są do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), a także do oceny okoliczności na podstawie jego całokształtu (art. 80 k.p.a.). Normy prawne, w szczególności wynikająca z art. 6 k.p.a. zasada legalizmu, nie mogą być stosowane w oderwaniu od ich źródła, tj. Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która w art. 7 zobowiązuje organy do działania na podstawie przepisów prawa (zasada legalizmu) oraz w jego granicach (zasada praworządności).

Organy, wbrew zarzutom skargi, nie działały w niniejszej sprawie bez podstawy prawnej czy wbrew prawu (contra legem). Jak słusznie wywiódł WSA w Krakowie w wyroku z dnia 17 czerwca 2025 r., III SA/Kr 55/25, wskazując na powyższe zasady "organy działają zatem w granicach swoich kompetencji w konkretnym stanie faktycznym sprawy. Powinny jednak również przestrzegać wypracowanych w danym porządku prawnym wartości oraz mieć wzgląd na rozwiązania systemowe tego porządku prawnego. Inaczej rzecz ujmując przepisy prawa należy stosować z uwzględnieniem obowiązującego porządku prawnego w jego całokształcie a nie wybiórczo. Tak rozumiany model stosowania prawa wymaga, aby dokonać systemowej wykładni art. 46 oraz art. 47 u.b.a. i stwierdzić, że organ zatwierdzający regulamin strzelnicy posiada kompetencję do weryfikowania czy strzelnica zbudowana jest z zachowaniem wymogów prawa budowlanego oraz czy jest dopuszczona do użytku w rozumieniu przepisów szczególnych".

Pogląd ten należy w pełni zaaprobować. Tak więc, organ orzekając o zatwierdzeniu regulaminu strzelnicy, opiera się na wykładni systemowej przepisów ustawy o broni i amunicji. Taka też wykładnia przepisów prawa została dokona przez organ rozpoznający wniosek skarżącego, a jej prawidłowość, nie nasuwa wątpliwości Sądu.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalone jest stanowisko, że z tych przepisów wynika również, że warunkiem rozpoczęcia legalnej działalności w zakresie używania na strzelnicach broni zdolnej do rażenia celów na odległość (w celach szkoleniowych lub sportowych) jest zachowanie odpowiedniej sekwencji zdarzeń, a mianowicie: w pierwszej kolejności potwierdzenie legalności lokalizacji i budowy strzelnicy, następnie potwierdzenie możliwości przystąpienia do użytkowania strzelnicy, zaś końcowo - zatwierdzenie regulaminu strzelnicy (por. wyroki NSA z dnia 30 września 2021 r., II OSK 186/21, z dnia 22 czerwca 2020 r., II OSK 162/20, z dnia 24 stycznia 2018 r., II OSK 1462/17). Zatwierdzenie regulaminu strzelnicy stanowi zatem ostatni etap realizacji (powstania) strzelnicy a prawidłowe funkcjonowanie strzelnicy uzależnione jest od zachowania odpowiedniej kolejności zdarzeń. Tym samym zatwierdzenie regulaminu strzelnicy nie może nastąpić szybciej niż dojdzie do faktycznego zorganizowania strzelnicy oraz uzyskania stosownych pozwoleń czy zgód. W obowiązującym stanie prawnym nie jest wystarczająca decyzja zatwierdzająca regulamin strzelnicy.

Wbrew przekonaniu skarżącego strzelnice otwarte są obiektami budowlanymi (budowlami), których powstanie i użytkowanie jest regulowane przepisami prawa budowalnego. Zgodnie z art. 3 pkt 1 prawa budowlanego, obiektem budowlanym jest budynek, budowla bądź obiekt małej architektury wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Pojęcie obiektu budowlanego nie dotyczy więc tylko samego budynku, ale również budowli. Stosownie zaś do art. 3 pkt 3 prawa budowlanego, budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, a w szczególności: obiekt liniowy, lotnisko, most, wiadukt, estakada, tunel, przepust, sieć techniczna, wolno stojący maszt antenowy, wolno stojąca trwale związana z gruntem tablica reklamowa i urządzenie reklamowe, budowla ziemna, obronna (fortyfikacje), ochronna, hydrotechniczna, zbiornik, itd. Budowla ziemna oznacza budowlę, której podstawowym tworzywem jest ziemia. Budowla taka jest wykonana w gruncie lub z gruntu (np. budowlą ziemną może być wykonany z ziemi wał czy kopiec). Budowla ziemna musi mieć charakter kubaturowy, być widoczna i istnieć w kategoriach obiektywnych. Przykładem budowli ziemnej jest strzelnica otwarta czyli strzelnica nie będąca odrębnym budynkiem.

Należy podkreślić, że budowla ziemna jest obiektem budowlanym (budowlą) z woli ustawodawcy. Jednak, co istotne, pogląd, że strzelnica otwarta zawsze jest obiektem budowalnym (budowlą) był wielokrotnie wyrażany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego np. wyrok z dnia 20 stycznia 2023 r., II GSK 825/22, i pozostaje on nadal aktualny. Takie stanowisko reprezentowane jest również przez WSA w Gdańsku (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 stycznia 2022 r., III SA/Gd 517/21).

W wyroku z dnia 9 grudnia 2020 r., II OSK 1915/18, Naczelny Sąd Administracyjny wskazując na brzmienie art. 3 pkt 1 i art. 3 pkt 3 prawa budowlanego stwierdził, że pod pojęciem budowli należy rozumieć strzelnicę tzw. otwartą, czyli niestanowiącą odrębnego budynku. Strzelnica nie jest tworem naturalnym występującym w przyrodzie, ale zostaje urządzona przez człowieka i to nawet wtedy, gdy dany teren jest tak ukształtowany, że pozwala na realizację na nim takiej budowli. Nawet gdyby przyjąć, że strzelnica ma mieć charakter otwarty, a sam teren jest tak ukształtowany, że pozwala na taki sposób jego wykorzystywania, to i tak inwestor ma obowiązek dokonania zmiany sposobu użytkowania danego terenu na jego użytkowanie jako strzelnicy. Może to wiązać się z wykonaniem robót ziemnych, budowlanych lub instalowaniem urządzeń niezbędnych do funkcjonowania samej strzelnicy. Zarówno prowadzenie robót budowlanych, jak i zmiana sposobu zagospodarowania terenu wymaga zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Tym samym strzelnica zawsze stanowi obiekt budowlany będący albo budynkiem albo budowlą. Prawidłowa realizacja strzelnicy to jej zlokalizowanie, zbudowanie i zorganizowanie w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz wykluczający możliwość wydostania się poza ich obręb pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska strzeleckiego. Celem ustawy o broni i amunicji w odniesieniu do strzelnic jest zapewnienie prawidłowego ich funkcjonowania, to znaczy w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz niepowodujący zagrożenia bezpieczeństwa. W związku z tym kwestię zorganizowania strzelnicy należy uzależnić od uzyskania odpowiednich zgód właściwych organów na jej zrealizowanie lub użytkowanie. W innym wypadku nie można stwierdzić, czy strzelnica jako obiekt budowlany spełnia określone wymagania, ponieważ wójt gminy (burmistrz, prezydent miasta) nie posiada na podstawie przepisów ustawy o broni i amunicji kompetencji do zatwierdzania lokalizacji budowy i użytkowania strzelnicy, zaś ustawa o broni i amunicji wyraźnie formułuje wymóg, zgodnie z którym strzelnice powinny być odpowiednio zlokalizowane i zbudowane (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2018 r., II OSK 1462/17; wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r., II OSK 1097/19; wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2020 r., II OSK 2131/19).

Należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny w ostatnim z wydanych wyroków z dnia 25 września 2025 r., II GSK 462/25 podniósł, że "zagadnienie odnoszące się do klasyfikacji strzelnicy otwartej w kontekście art. 3 pkt 1 i art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, było już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko oraz argumentację, iż otwarta strzelnica sportowa, stanowi szczególną kategorię obiektu budowlanego (art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane), jaką jest budowla ziemna (art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane) i jako taka wymaga oceny z punktu widzenia zachowania wymogów Prawa budowlanego, przedstawioną w wyrokach NSA z 22 marca 2022 r., II OSK 942/21 czy z 2 lipca 2025 r., II OSK 319/23.

Wskazać bowiem należy, że strzelnica otwarta nigdy nie jest tworem naturalnym występującym w przyrodzie, zaś zawsze jest efektem działań człowieka adaptującego środowisko naturalne do realizacji własnych potrzeb, nawet wtedy, gdy dany teren jest tak ukształtowany, że pozwala na realizację na nim takiej budowli. Jak wskazuje zaś NSA w wyroku z 20 stycznia 2023 r., II GSK 825/22 - nawet gdyby przyjąć, że strzelnica ma mieć charakter otwarty, a sam teren jest tak ukształtowany, że predysponuje do takiego sposobu jego wykorzystywania, co w tej sprawie akcentuje skarżący opisując uksztaltowanie terenu przeznaczonego pod urządzenie spornej strzelnicy, to i tak inwestor ma obowiązek dokonania zmiany sposobu użytkowania danego terenu na jego użytkowanie jako strzelnicy, zgodnie z przepisami Prawa budowlanego". Sąd w pełni zgadza się z tymi poglądami.

Nadto, okoliczność, że strzelnice stanowią obiekty budowalne, systemowo potwierdza także treść art. 3 pkt 5 prawa budowlanego, definiująca pojęcie tymczasowego obiektu budowalnego, gdzie przykładowo wymieniona jest również strzelnica. Z treści tego przepisu można wnioskować, że skoro strzelnica może być tymczasowym obiektem budowlanym, to w szerszym ujęciu jest wprost uznawana przez ustawodawcę za obiekt budowlany.

Konstatując, strzelnica otwarta wykorzystująca masy ziemi czy ukształtowane terenu w taki sposób, aby wykluczyć możliwość wydostania się pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska strzeleckiego poza jej obręb, jest budowlą ziemną, a więc obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 1 prawa budowlanego. Strzelnica zawsze stanowi obiekt budowlany będący albo budynkiem albo budowlą. W kategorii budowli, jak już wskazano, mieszczą się budowle ziemne, do których należy zaliczyć strzelnicę otwartą.

Dla stwierdzenia więc, że obiekt o zatwierdzenie regulaminu, którego stara się wnioskodawca, został prawidłowo zlokalizowany, zbudowany i zorganizowany w rozumieniu art. 46 ust. 1 ustawy o broni i amunicji, organ może żądać przedłożenia dokumentów, które w świetle przepisów prawa budowlanego będą dokumentować, że obiekt ten (strzelnicę) można zgodnie z prawem (legalnie) użytkować. W sytuacji więc gdy podmiot, który chce zorganizować strzelnicę nie przedstawia tego rodzaju dokumentów, jak też wprost twierdzi, że ich nie posiada, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, nie może on oczekiwać pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku. Brak takich dokumentów, stanowi zdaniem Sądu, podstawę do odmowy zatwierdzenia regulamin strzelnicy. Tym samym, ważne w rozpoznawanej sprawie było, że skarżący żadnymi dokumentami dotyczącymi strzelnicy otwartej nie dysponował. Nie uzyskał żadnych zgód i zezwoleń w tym przedmiocie. Zatem wniosek skarżącego nie mógł zostać przez organ uwzględniony.

Podsumowując, to jak już podniesiono, celem ustawy o broni i amunicji w odniesieniu do strzelnic, w tym strzelnic otwartych, jest zapewnienie prawidłowego ich funkcjonowania, w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska i niepowodujący zagrożenia bezpieczeństwa. Zatwierdzenie regulaminu obiektu, co do którego nie wydano stosowanych pozwoleń, gwarantujących jego bezpieczeństwo, stanowiłoby naruszenie przez organ art. 46 ust. 1 ustawy. Bez dokumentów, organ nie może przyjąć, że strzelnica jest obiektem legalnym i bezpiecznym, nie może stwierdzić spełnienia wymogów wynikających z przywołanych powyżej regulacji, w tym związanych z ochroną środowiska oraz bezpieczeństwa (art. 46 ust. 1 ustawy). Urządzenia strzelnicy otwartej jest to przedsięwzięcie złożone, mające na celu zapewnić funkcjonalność określonej lokalizacji jako strzelnicy, która musi być, poza wykonaniem określonych prac, odpowiednio zorganizowana, aby mogła być wykorzystywana zgodnie z przeznaczeniem, a jednocześnie bezpiecznie dla jej użytkowników oraz tych osób, które znajdą się w pobliżu strzelnicy. Obiekt, będący budowlą ziemną podlega regulacji prawa budowlanego i w przypadku strzelnic otwartych obowiązkowi uzyskania zgody na użytkowanie.

Zdaniem Sądu, organy dokonały prawidłowej (systemowej) wykładni przepisów prawa materialnego i w konsekwencji słusznie odmówiły skarżącemu zatwierdzenia regulaminu strzelnicy otwartej. Zarzuty skargi wskazujące na naruszenie przepisów prawa materialnego nie są uzasadnione albowiem jak wynika z powyżej dokonanych rozważań nie doszło do naruszenia przepisu art. 46 i art. 47 ustawy o broni i amunicji. Organ, jest uprawniony do domagania się od wnioskodawcy, że legitymuje się dokumentami, które stanowią dowód, że właściwe organy wydały akty dotyczące danego obiektu, w realiach rozpoznawanej sprawy strzelnicy otwartej.

Na marginesie można dodać, że WSA w Gdańsku w wyroku z dnia z 7 sierpnia 2025 r., III SA/Gd 241/25 wyjaśnił, że w odniesieniu do strzelnicy otwartej (budowli ziemnej), będą miały zastosowanie ogólne reguły wynikające z prawa budowlanego a mianowicie z art. 28 ust. 1, zgodnie z którym roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 prawa budowlanego. Analiza wyjątków wskazanych w art. 29, gdzie zamiast pozwolenia na budowę wymagane jest zgłoszenie, zdaniem Sądu, nie obejmuje budowy strzelnic. Do strzelnic nie odnosi się również art. 29a cyt. ustawy dotyczący budowy przyłączy stacji ładowania bez obowiązku zgłoszenia, art. 30 cyt. ustawy dotyczący procedury zgłoszenia budowy lub wykonywania innych robót budowlanych, art. 30a cyt. ustawy dotyczący rodzajów zgłoszeń budowlanych, publikowanych w Biuletynie informacji publicznej, ani art. 30b i art. 31 cyt. ustawy dotyczące wniosku o pozwolenie na rozbiórkę oraz zgłoszenia rozbiórki. "Z powyższego wynika, że zgodnie z przepisami prawa budowlanego wykonanie budowli ziemnej (w tym wraz z tymi instalacjami, które dodatkowo zaplanowano dla zapewnienia możliwości użytkowania takiego rodzaju obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem) wymaga uzyskania pozwolenia na budowę stosownie do art. 28 ust. 1 pr. bud. Podkreślenia wymaga, iż dla kwalifikacji otwartej strzelnicy jako budowli ziemnej - obiektu budowlanego - bez znaczenia pozostaje, że usypanie wałów nie będzie wymagało użycia materiałów budowlanych w ścisłym znaczeniu tego pojęcia". Sąd też podniósł, że z art. 55 ust. 1 pkt 1 lit. a prawa budowlanego wynika, że przed przystąpieniem do użytkowania strzelnicy należy uzyskać decyzję o pozwoleniu na jej użytkowanie.

W świetle powyższych uwag, nie można podzielić argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi, jak też w przytoczonych w niej orzeczeniach, w tym stanowiska wyrażonego przez WSA w Krakowie w wyroku z dnia 27 lutego 2024 r., II SA/Kr 1532/23, że "strzelnice otwarte mogą, ale nie muszą stanowić obiektu budowalnego", gdzie odwoływano się przede wszystkim do takiego zorganizowania strzelnicy, która nie wymaga żadnych prac budowalnych z uwagi na naturalne ukształtowanie terenu. Nie może ujść uwadze, że pogląd ten został wyrażony w sprawie w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych, zaś WSA w Krakowie w cyt. już wyroku z dnia 17 czerwca 2025 r., III SA/Kr 55/25 wydanym w sprawie dotyczącej odmowy zatwierdzenia regulaminu strzelnicy, zajął jednoznaczne stanowisko, że strzelnica będzie zawsze stanowiła obiekt budowalny, zaś "w obowiązującym porządku prawnym obowiązuje zasada reglamentacji procesu budowlanego, zgodnie z którą uzyskanie stosownych zgód formalnoprawnych następuje przed zrealizowaniem inwestycji - to podlega tym samym zasadom również strzelnica" (obie ww. sprawy dotyczyły tego samego podmiotu wnoszącego skargę).

Sąd nie dopatrzył się również naruszeń przepisów prawa procesowego, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy. Nie można uznać za zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 47 ust. 2 ustawy w zw. z art. 163b § 3 i art. 163e k.p.a. oraz argumentacji w zakresie postępowania uproszczonego. Trzeba przypomnieć, że nie każde stwierdzenie naruszenie prawa pozwala Sądowi na uchylenie kontrolowanych decyzji w całości lub w części. Unormowanie zawarte w art. 145 § 1 pkt 1 a, b, c p.p.s.a. przywołane na wstępie rozważań - stanowi o naruszeniu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszeniu prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Organ wydając zaskarżoną decyzję procedował w trybie postępowania uproszczonego. W dniu 28 lipca 2023 r. weszła w życie nowelizacja ustawy o broni i amunicji dokonana w art. 10 ustawy z dnia 23 stycznia 2023 r. o zmianie ustaw w celu likwidowania zbędnych barier administracyjnych i prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 803). Znowelizowano przepis art. 47 ustawy o broni i amunicji, dodając ust. 2 o stosowaniu w tym postępowaniu przepisów działu II rozdziału 14 k.p.a., to jest przepisów o postępowaniu uproszczonym.

Przesłankami prowadzenia postępowania w trybie uproszczonym są: istnienie przepisu szczególnego pozwalającego na załatwienie sprawy w trybie uproszczonym (art. 163b § 1 k.p.a.); gdy dotyczy jednej strony postępowania (art. 163b § 2 k.p.a.); na wniosek której wszczyna się postępowanie (art. 163c w zw. z art. 163e § 1 k.p.a.); oraz brak powołania przez stronę w toku postępowania nowych okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, których uwzględnienie doprowadzi do jego przedłużenia (art. 163d k.p.a.). W niniejszej sprawie został spełniony warunek prowadzenia postępowania w tym trybie gdyż jest przepis szczególny pozwalający na załatwienie sprawy w tym trybie - art. 47 ust. 2 ustawy o broni i amunicji. Zgodnie z treścią art. 163 b § 3 k.p.a. w sprawie rozpoznawanej w postępowaniu uproszczonym stosuje się przepisy o milczącym załatwieniu sprawy, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Przepis art. 122c k.p.a. stanowi, że milczące załatwienie sprawy następuje w dniu następującym po dniu, w którym upływa termin przewidziany do wydania decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie albo wniesienia sprzeciwu. W przypadku gdy organ przed upływem terminu do załatwienia sprawy zawiadomi stronę o braku sprzeciwu, milczące załatwienie sprawy następuje w dniu doręczenia tego zawiadomienia (§ 1) Jeżeli podanie nie spełnia wymagań wskazanych w przepisach lub jest konieczne doprecyzowanie treści żądania, stosuje się przepis art. 64. Termin, o którym mowa w art. 122a § 2, biegnie od dnia uzupełnienia braków lub doprecyzowania treści żądania (§ 2). Nie budzi wątpliwości Sądu, że rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie podjęte zostało przez organ w terminie miesiąca od złożenia wniosku przez skarżącego.

W myśl art. 163e k.p.a. postępowanie dowodowe prowadzone w ramach postępowania uproszczonego jest ograniczone do dowodów zgłoszonych przez stronę, łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania, oraz dowodów możliwych do ustalenia na podstawie danych, którymi dysponuje organ prowadzący postępowanie (§ 1). W sprawach rozpoznawanych w postępowaniu uproszczonym nie stosuje się przepisu art. 81 (§ 2).

Podstawę wydanej decyzji stanowił wniosek skarżącego (bez jakichkolwiek dokumentów dotyczących strzelnicy) oraz ustalenia dokonane przez organ, który wyjaśnił m.in., że nie zostały wydane warunki zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości, ani decyzja o pozwoleniu na budowę strzelnicy czy decyzja o dopuszczeniu do użytkowania strzelnicy. Rację ma skarżący, że skoro organ pismem z dnia 7 kwietnia 2025 r. wezwał go do wyjaśnień i przedstawienia dokumentów dotyczących strzelnicy w terminie 7 dni, powinien na odpowiedź zaczekać, zapewniając możliwość jej udzielenia w zakreślonym terminie. Skarżący wezwanie odebrał bowiem w dniu 23 kwietnia 2025 r., a organ wydał decyzję w dniu 30 kwietnia 2025 r. Jednak uchybienie to, w ocenie Sądu, nie miało wpływu na wynik sprawy. Po pierwsze, organ dokonał ustaleń niezbędnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy; po drugie, nie było kwestionowane w sprawie, że skarżący nie posiada żadnych dokumentów dotyczących strzelnicy. Skarżący konsekwentnie, od początku zainicjowanego postępowania, stał na stanowisku, że strzelnica otwarta nie jest obiektem budowalnym ani budowlą i w związku z tym nie musi posiadać pozwoleń i zgód mających źródło w prawie budowlanym (vide: wniosek i jego uzasadnienie). Zebrany materiał dowodowy był zatem wystarczający do prawidłowego rozpoznania sprawy. Nie było również w zaistniałej sytuacji podstaw do zmiany trybu procedowania w celu kontynuowania postępowania dowodowego. Trzeba też wyjaśnić, że wezwanie z dnia 7 kwietnia 2025r. zostało skierowane do skarżącego na podstawie art. 50 § 1 k.p.a., co wynika z jego treści, a nie w trybie art. 64 § 2 k.p.a., jak sugerował skarżący. To, że organ w trakcie postępowania poczynił wyjaśnienia dotyczące pozwoleń/zgód budowlanych, nie stanowi naruszenia ograniczeń postępowania dowodowego trybu uproszczonego i jest zgodne, co ważne, z podstawową zasadą postępowania administracyjnego - zasadą prawdy obiektywnej. W przypadku powoływania się na naruszenie przepisów prawa, skuteczne podniesienie zarzutów w tym zakresie wymaga wykazania, że powołane naruszenie miało wpływ lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, w świetle poczynionych uwag, nie pozwala na stwierdzenia istnienia takiego rodzaju wadliwości w niniejszej sprawie. Kontrola Sądu w rozpoznawanej sprawie obejmowała przede wszystkim ocenę legalności zapadłego rozstrzygnięcia, i co do zasady sprawowana jest ona pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Jak już podniesiono, Sąd uchyla zaskarżoną decyzję tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Istnienia takiego charakteru naruszeń w niniejszej sprawie skarżący nie wykazał.

Organ zatwierdzający regulamin strzelnicy nie może samodzielnie rozstrzygać kwestii legalności powstania strzelnicy lub zmiany sposobu użytkowania danego obiektu bądź terenu na strzelnicę w oparciu o przepisy prawa budowlanego oraz przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie wymagań w zakresie ochrony środowiska dotyczących budowy i użytkowania strzelnic. Zorganizowanie więc strzelnicy uzależnione jest od uzyskania odpowiednich zgód właściwych organów na jej zrealizowanie lub użytkowanie gdyż w przeciwnym wypadku nie byłoby możliwe stwierdzenie, czy strzelnica jako obiekt budowlany spełnia określone wymagania. Organ bowiem na podstawie przepisów ustawy o broni i amunicji, nie posiada uprawnienia do zatwierdzania lokalizacji budowy i jej użytkowania. Tym samym w realiach rozpoznawanej sprawy organ nie mógł zatwierdzić regulaminu strzelnicy.

Uznawszy w reasumpcji zarzuty podniesione w skardze za niezasadne, jak i nie znajdując podstaw do stwierdzenia z urzędu, że wydana w sprawie decyzja narusza prawo (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).