Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia J.K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 marca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1513/14 o odmowie wstrzymania zaskarżonej uchwały Rady Gminy Michałowice z 28 marca 2011 r., nr V/26/2011 w sprawie ze skargi J.K. na uchwałę Rady Gminy Michałowice z 28 marca 2011 r. nr V/26/2011 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z 5 marca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił J.K. (dalej jako "skarżący") wstrzymania wykonania uchwały Rady Gminy Michałowice z 28 marca 2011 r. w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wyjaśnił, że jak wynika z uzasadnienia wniosku skarżącego, Wójt Gminy Michałowice "w dalszym ciągu wykłada plany miejscowe, co nie powinno mieć miejsca, gdy sprawa rozpatrywana jest przez Sąd i tam powinny znajdować się kompletne akta".

Odmawiając wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały Sąd I instancji wskazał, że wniosek nie zasługuje na uwzględnienie ze względu na charakter zaskarżonej uchwały. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2015, poz. 199 – dalej jako "u.p.z.p."), w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Jednocześnie zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Studium nie jest aktem prawa miejscowego, na co wskazuje art. 9 ust. 5 u.p.z.p. Sąd I instancji wyjaśnił, że jak wynika z powyższych przepisów, studium określa jedynie cel polityki przestrzennej gminy. Jest to akt kierownictwa wewnętrznego, który określa tylko kierunki i sposoby działania organów i jednostek pozostających w systemie organizacyjnym aparatu gminy przy sporządzaniu projektu przyszłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Sądu I instancji, zaskarżona uchwała nie wpływa na sytuację prawną właścicieli nieruchomości znajdujących się na terenie danej gminy lub gmin sąsiednich. Takie skutki o charakterze materialnoprawnym wywiera dopiero miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.).

Skarżący wniósł zażalenie na powyższe postanowienie. Podkreślił, że w studium nie uwzględniono przebiegu Trasy Książąt Mazowieckich przez działki należące do skarżącego, co "pozbawia ich ekwiwalentu wywłaszczeniowego". Skarżący podkreślił, że postanowienia studium są wiążące dla gminy przy uchwalaniu planu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a."), Sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

Zgodnie z art. 9 ust. 5 u.p.z.p., studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego, a co za tym idzie nie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego. Uchwała taka jedynie inicjuje proces planistyczny na terenie danej gminy, jest pierwszym z etapów procedury planistycznej, w wyniku której uchwalany jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będący aktem prawa miejscowego. Możliwość wszczęcia lub wszczęcie postępowania w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego treść, stosownie do treści art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zdeterminowana jest treścią obowiązującego studium, nie rodzi skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Bezpośrednie skutki mogą bowiem wystąpić jedynie na skutek wejścia w życie planu miejscowego (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 września 2009 r., sygn. akt II OZ 803/09, z 25 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OZ 359/07, z 7 grudnia 2007 r., sygn. akt II OZ 1267/07, z 15 listopada 2011 r., II OZ 1086/11). Brak jest więc bezpośrednich skutków uchwalenia studium, które należałoby oceniać w kategorii przesłanek zastosowania w niniejszej sprawie art. 61 § 3 p.p.s.a.

Oczywiście żaden z przepisów ustawy p.p.s.a. ani też żaden przepis szczególny nie wyłącza stosowania art. 61 § 3 p.p.s.a. wobec aktów, które nie wywołują bezpośrednich skutków, a więc nie podlegają wykonaniu, a w szczególności nie podlegają wykonaniu w drodze egzekucji administracyjnej. Przepis art. 61 § 3 p.p.s.a. zakreśla katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Do przesłanek tych należy niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Jednocześnie ustawodawca wyłączył stosowanie art. 61 § 3 p.p.s.a. w stosunku do przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie oraz aktów, które nie podlegają wstrzymaniu na podstawie odrębnych przepisów. Oznacza to, że każdy (ze wskazanymi wyżej wyjątkami) akt zaskarżony do wojewódzkiego sądu administracyjnego może podlegać wstrzymaniu, o ile wnioskodawca uprawdopodobni zaistnienie przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. W niniejszej sprawie skarżący takich przesłanek nie wskazał, podnosząc, że uchwalenie studium stanowi podstawę do wykładania przez Wójta Gminy Michałowice kolejnych projektów planów miejscowych. Kwestia zamieszczenia w studium Trasy Książąt Mazowieckich będzie przedmiotem oceny legalności tego aktu na etapie rozpoznania skargi. Natomiast plan miejscowy nie został jeszcze uchwalony, więc trudno stwierdzić, że wywołuje jakiekolwiek skutki, w tym skutki wobec praw i obowiązków skarżącego. Stąd też wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały nie zasługiwał na uwzględnienie, a zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 marca 2015 r. odpowiadału prawu.

Z tych względów i na podstawie art. 184 z związku z art. 197 § 1 i 2 ustawy p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.