Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca),, Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 września 2010 r. sprawy ze skargi J. i J. małżonków W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących J. i J. małżonków W. kwotę 517 (pięćset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] lutego 2010 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku inwentarskiego o obsadzie do 40 DJP z silosem na paszę, zbiornikiem na gnojowicę i płytą gnojową przewidzianych do realizacji na działkach oznaczonych numerem 22/1 i 23, położonych w miejscowości Ł. S., gmina W. i odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla wskazanego przedsięwzięcia.

U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia.

W dniu 8 maja 2009 r. J. i M. W. wystąpili do Wójta Gminy W. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku inwentarskiego o obsadzie do 40 DJP z silosem na paszę, zbiornikiem na gnojowicę i płytą gnojową, przewidzianych do realizacji na działkach oznaczonych numerem 22/1 i 23, położonych w miejscowości Ł. S., gmina W.

W następstwie rozpoznania powyższego wniosku organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. orzekł o ustaleniu warunków zabudowy zgodnie z żądaniem inwestora. W swoim rozstrzygnięciu organ pierwszej instancji wskazał, że odpowiadając na wniosek inwestora określił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania wnioskowanego do zabudowy terenu, wskazując warunki i wymagania ładu przestrzennego w kwestii wytycznych architektoniczno - urbanistycznych, a w szczególności: wysokość budynku, szerokość elewacji frontowej, wielkość powierzchni zabudowy oraz nieprzekraczalna linię zabudowy. W orzeczeniu tym zawarto ponadto warunki wynikające z przepisów odrębnych, dotyczące obsługi komunikacji i infrastruktury technicznej, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz wymagania w kwestii ochrony interesów osób trzecich.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem M. W. (właściciel działki sąsiedniej) wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Odwołujący podniósł, iż nie wyraża zgody na wskazaną we wniosku lokalizację planowanych obiektów. W ocenie odwołującego lokalizacja chlewni na wskazanym terenie (w pobliżu licznych zabudowań) stwarza zagrożenie dla ludzi, upraw i innych hodowli oraz środowiska naturalnego. Nadto podniósł, iż organ nie wziął pod uwagę wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zawartych w wyroku z dnia 25 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Lu 26/09.

Uchylając decyzję organu pierwszej instancji i odmawiając jednocześnie ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku inwentarskiego o obsadzie do 40 DJP z silosem na paszę, zbiornikiem na gnojowicę i płytą gnojową, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że w ocenie tego organu planowana inwestycja nie spełnia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Inwestycja ta nie daje się pogodzić z występującą w tym obszarze charakterystyką urbanistyczna i architektoniczną zabudowy istniejącej, jak również z projektowaną w przyszłym planie zagospodarowania przestrzennego funkcją osadnictwa wiejskiego. W otoczeniu wskazanych we wniosku działek znajdują się jedynie małe budynki inwentarskie, przystosowane do organizacji 2-3 stanowisk dla bydła i 1-2 stanowisk dla trzody chlewnej. W ocenie Kolegium w sprawie nie ma zastosowania art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ pojęcie zabudowy zagrodowej należy zdefiniować jako zespół budynków obejmujący dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położone w obrębie jednego podwórza. Planowana inwestycja wykracza natomiast poza obszar istniejącej zabudowy i realizowana będzie na terenach upraw polowych, gdzie dotychczas nie występuje żadna zabudowa gospodarska.

Na decyzję organu drugiej instancji J. i J. małżonkowie W. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W ocenie skarżących zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazali, iż przeprowadzenie inwestycji budowlanych związanych z więcej niż średnim co do wielkości gospodarstwem rolnym, nie wymaga sąsiedztwa zabudowanej działki ani ewentualnego dostosowania do istniejącej zabudowy.

Skarżący zarzucili, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze błędnie ogranicza pojęcie zabudowy zagrodowej i sprowadza je do pojęcia podwórza. Wskazali na inną niż przyjęta przez Kolegium definicję zabudowy zagrodowej, podaną w słowniku terminów budowlanych, nieodnoszącą się do pojęcia podwórza.

Brak w tej sytuacji w ocenie skarżących podstaw do ograniczania inwestowania przez rolników posiadających gospodarstwa produkcyjne nawet wówczas, gdy nowy budynek inwentarski miałby zostać zlokalizowany za istniejącą stodołą.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Skarżący domagają się ustalenia warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku inwentarskiego o obsadzie do 40 DJP z silosem na paszę, zbiornikiem na gnojowicę i płytą gnojową na terenie, dla którego brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zastosowanie mieć będą zatem przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa". Zgodnie z przepisem art. 59 ust. 1 ustawy, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Stosownie do przepisu art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Zgodnie natomiast z art. 61 ust. 4 ustawy przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Oznacza to, że w sytuacji, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z projektowaną zabudową zagrodową jest większa od średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w danej gminie, organ właściwy w sprawie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie określa wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W takim bowiem przypadku nie nawiązuje się do istniejącej na działkach sąsiednich zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji oraz parametrów cech i wskaźników kształtowania zabudowy.

W rozpoznawanej sprawie decydujące znaczenie ma zatem ustalenie, czy projektowana inwestycja dotyczy zabudowy zagrodowej w rozumieniu przepisu art. 61 ust. 4 ustawy.

Jest poza sporem, że skarżący prowadzą gospodarstwo rolne. Z ustaleń organu pierwszej instancji wynika, że wielkość tego gospodarstwa przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie W. Ustalenie to nie jest kwestionowane. Nie budzi ponadto wątpliwości, że wskazane we wniosku działki nr 22/1 i 23 stanowią użytki rolne, częściowo zabudowane (por. wypis z rejestru gruntów, dołączony do wniosku). Z analizy dokonanej przez organ pierwszej instancji oraz znajdujących się w aktach administracyjnych map wynika, że nieruchomość objęta wnioskiem użytkowana jest przez skarżących jako teren zabudowy zagrodowej i upraw polowych. Planowana inwestycja to budynek inwentarski, związany z prowadzonym przez skarżących gospodarstwem rolnym.

W tej sytuacji nie sposób podzielić poglądu Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż projektowana inwestycja, polegająca na budowie budynku inwentarskiego o obsadzie do 40 DJP z silosem na paszę, zbiornikiem na gnojowicę i płytą gnojową nie stanowi zabudowy zagrodowej w rozumieniu art. 61 ust. 4 ustawy.

Przede wszystkim wyjaśnienia wymaga, że przepisy ustawy nie definiują pojęcia zabudowy zagrodowej, odwołać się więc należy do rozumienia tego pojęcia w języku polskim oraz prób jego zdefiniowania w orzecznictwie. W wyrokach z dnia 4 grudnia 2008 r. (II OSK 1536/07) oraz z dnia z dnia 23 sierpnia 2007 r. (II OSK 1118/06) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że nie do przyjęcia byłaby definicja zabudowy zagrodowej ograniczająca zakres tego pojęcia wyłącznie do budynków w rodzinnych gospodarstwach rolnych. Nie zachodzą bowiem żadne przesłanki do różnicowania możliwości zabudowy gospodarstw rolnych w zależności od ich możliwości produkcyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że zgodnie z definicjami zawartymi w słowniku języka polskiego, zabudowa to "budynki znajdujące się na określonym terenie", zaś zagroda to "dom wiejski z podwórzem i zabudowaniami gospodarskimi". Odwołując się do tych definicji, Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym już wyżej i przytaczanym również przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyroku z dnia z dnia 4 grudnia 2008 r. (II OSK 1536/07) stwierdził, że pojęcie zabudowy zagrodowej należy zdefiniować jako zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza.

W świetle przytoczonej definicji, wbrew odmiennemu stanowisku Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wskazana we wniosku inwestycja, polegająca na budowie - na działkach użytkowanych już obecnie przez skarżących dla celów zabudowy zagrodowej - budynku inwentarskiego o obsadzie do 40 DJP z silosem na paszę, zbiornikiem na gnojowicę i płytą gnojową stanowi element zabudowy zagrodowej. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjmowania, że zabudowę zagrodową stanowią tylko małe budynki inwentarskie (takie jak w bezpośrednim sąsiedztwie działek objętych wnioskiem) oraz że wszystkie budynki znajdować się mają w niewielkiej od siebie odległości, tylko wówczas bowiem znajdować się będą w obrębie jednego podwórza. Nie ma również podstaw do przyjmowania, że zabudowę zagrodową stanowią tylko te budynki, które przylegają do podwórza. Należy zauważyć, że podwórze to plac wśród zabudowań stanowiących pewną całość. Wielkość tego placu może być różna. Także na zabudowę zagrodową składać się może wiele zabudowań gospodarczych, rożnie usytuowanych. Nie sposób bowiem nie zauważyć, że częstokroć kształt i rozmiar działki zajętej pod zabudowę zagrodową wymuszać będą określone usytuowanie budynków, nie zawsze - jak zdaje się to przyjmować Kolegium – wokół wąsko rozumianego podwórza.

W ocenie Sądu nie można w tej sytuacji uznać, że planowany przez skarżących budynek inwentarski nie stanowi – jak przyjmuje Kolegium - zabudowy zagrodowej. Nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że budynek ten realizowany będzie poza istniejącym obszarem zabudowy zagrodowej. Przeciwnie, z map znajdujących się w aktach administracyjnych wynika, że budynek ten miałby być usytuowany w nawiązaniu do istniejącej zabudowy, aczkolwiek w pewnym od niej oddaleniu. Z decyzji organu pierwszej instancji wynika jednak, że dla inwestycji tej określona została nieprzekraczalna linia zabudowy, uniemożliwiająca sytuowanie budynku w znacznej odległości od istniejącej zabudowy i w oderwaniu od niej. Porównanie nieprzekraczalnej linii zabudowy dla tej inwestycji z liniami zabudowy już istniejącej na działkach sąsiednich, ujętych w obszarze analizowanym przez organ pierwszej instancji, wskazuje, że nie jest to inwestycja usytuowana całkowicie poza obszarem istniejącej zabudowy zagrodowej, jak twierdzi Kolegium. Dodać należy, że z uwagi na brak planu miejscowego nieprzekraczalna linia zabudowy dla całego obszaru nie została określona. Nie zostały także określone granice upraw polowych. Nieuzasadnione jest odwoływanie się przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze do ustaleń Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy W. Wprawdzie ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy uchwalaniu planów miejscowych, jednak samo studium - jako akt jednostki samorządu terytorialnego nie będący aktem prawa miejscowego - nie może stanowić podstawy decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy na terenie, dla którego plan nie został sporządzony.

Ponadto zauważyć należy, że projektowany budynek to budynek inwentarski przeznaczony do hodowli zwierząt w gospodarstwie rolnym, niewątpliwie jest to zatem budynek związany z prowadzonym przez skarżących gospodarstwem rolnym. Również i ta okoliczność przemawia za uznaniem planowanej inwestycji za należącą do zabudowy zagrodowej.

Odmienne stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a w konsekwencji przyjęcie, że w rozpoznawanej sprawie nie ma zastosowania art. 61 ust. 4 ustawy jest błędne i narusza powołany przepis. Powoduje to konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), nie ulega bowiem wątpliwości, że wykazane naruszenie prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy. Zastosowanie przepisu art. 61 ust. 4 ustawy pozwala na określenie warunków zabudowy bez spełnienia wymagań określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Tymczasem Kolegium odmówiło ustalenia warunków zabudowy powołując się na niespełnienie wymogów wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Uchylenie zaskarżonej decyzji oznacza konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy. Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy uwzględni przedstawione uwagi i dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów ustawy. Kolegium rozważy, czy spełnione zostały pozostałe przesłanki, określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 56 ustawy, mającym z mocy art. 64 ust. 1 ustawy odpowiednie zastosowanie do decyzji o warunkach zabudowy, nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

W doktrynie i orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że w przypadku spełnienia warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 ustawy organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli nie sprzeciwiają się temu inne przepisy. Podkreśla się, że wymóg łącznego spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 wiąże organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy w tym sensie, że spełnienie tych przesłanek wraz ze stwierdzeniem braku innych przepisów sprzeciwiających się inwestycji obliguje organ do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy (por. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, wyd. 3, C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 489).

Odmowa ustalenia warunków zabudowy wskazywać musi wyraźnie normę prawną, będącą podstawą takiego rozstrzygnięcia. Należy bowiem podkreślić, że zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza obowiązek oparcia każdej czynności organu na obowiązującej normie prawnej. Organ administracji publicznej obowiązany jest wykazać działanie na podstawie prawa w ciągu całego postępowania. Ma też obowiązek przytoczenia w decyzji podstawy prawnej i uzasadnienia prawnego (art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.). Wydając decyzję odmowną organ powinien zatem wskazać przepis lub przepisy, które stanowią podstawę prawną odmowy uwzględnienia żądania strony.

Uzasadnienie decyzji musi odpowiadać wymogom określonym w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., czyli powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "a" ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 tej ustawy oraz § 14 ust. 2 pkt 1 litera "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz. 1349 ze zm.).