I OSK 876/11 - Wyrok

Data orzeczenia	2011-10-19	
Data wpływu	2011-05-16	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Janina Antosiewicz /przewodniczący/
Leszek Kiermaszek /sprawozdawca/
Małgorzata Pocztarek	
Symbol z opisem	6329 Inne o symbolu podstawowym 632	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna	
Sygn. powiązane	I SA/Wa 1079/10	
Skarżony organ	Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362; art. 130 ust. 2, art. 57 ust. 1 i art. 69 ust. 1; Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
Dz.U. 2003 nr 96 poz 873; art. 6; Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia NSA del. Leszek Kiermaszek (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 19 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fundacji "[...]" w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1079/10 w sprawie ze skargi Fundacji "[...]" w W. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za prowadzenie placówki bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 stycznia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1079/10, oddalił skargę wniesioną przez Fundację "[...]" w W. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za prowadzenie bez zezwolenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku. W uzasadnieniu tego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przytoczył następujący stan sprawy:

Fundacja "[...]" w W., dalej zwana Fundacją, złożyła w dniu [...] lipca 2008 r. wniosek o zezwolenie na prowadzenie placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, o której mowa w art. 67 ust. 2 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 ze zm.).

Pismem z dnia [...] lipca 2008 r. Fundacja została poinformowana, że konieczne jest uzupełnienie dokumentów niezbędnych do wydania zezwolenia, m. in. zaświadczenia właściwego organu potwierdzającego możliwość użytkowania obiektu określonego w kategorii XI załącznika do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Na przedłożenie tych dokumentów organ wyznaczył termin 14 dni od dnia doręczenia pisma pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania.

W dniu [...] lutego 2009 r. zespół inspektorów Wydziału Polityki Społecznej [...] Urzędu Wojewódzkiego przeprowadził kontrolę placówki działającej pod nazwą: [...] przy ul. [...] w W. W toku kontroli ustalono, że w placówce przebywa [...] osób, placówka ta nie spełnia standardu określonego w art. 68 ustawy o pomocy społecznej, bowiem liczba pomieszczeń sanitarnych jest niewystarczająca do liczby osób. Ponadto nie we wszystkich pomieszczeniach sanitarnych zamontowane były uchwyty dla osób mniej sprawnych. Z kontroli został sporządzony protokół, do którego nie wniesiono zastrzeżeń, zalecono w nim złożenie nowego wniosku o wydanie zezwolenia na prowadzenie placówki wraz z kompletem dokumentów oraz dążenie do osiągnięcia standardu zgodnego z ustawą.

Uwzględniając poczynione ustalenia Wojewoda M. w dniu [...] lipca 2009 r. wszczął oddzielne postępowanie administracyjne w sprawie prowadzenia przedmiotowej placówki bez wymaganego zezwolenia.

W dniu [...] października 2009 r. inspektorzy Wydziału Polityki Społecznej [...] Urzędu Wojewódzkiego w W. ponownie przeprowadzili kontrolę stwierdzając, że placówka funkcjonuje, jednak nadal nie spełnia standardu określonego w ustawie, bowiem liczba łazienek jest niewystarczająca w stosunku do liczby osób przebywających w placówce, brakuje również uchwytów ułatwiających osobom mniej sprawnym korzystanie z tych pomieszczeń. W sporządzonych zaleceniach pokontrolnych wskazano Fundacji, aby kontynuowała działania mające na celu uzyskanie wymaganego prawem zezwolenia oraz dążyła do osiągnięcia w placówce standardu wynikającego z ustawy. W dniu [...] listopada 2009 r. Fundacja poinformowała o sposobie realizacji zaleceń pokontrolnych.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] Wojewoda M. orzekł o wymierzeniu Fundacji kary pieniężnej w wysokości [...] zł za prowadzenie bez zezwolenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku działającą pod nazwą: [...] przy ul. [...] w W. Wojewoda uznał, że Fundacja prowadzi przedmiotową placówkę bez wymaganego zezwolenia od dnia [...] października 2004 r. Do momentu wydania decyzji Fundacja nie złożyła ponownego wniosku o udzielenie zezwolenia wraz z kompletem dokumentów. Zgodnie natomiast z art. 130 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej podmiot, który bez zezwolenia wojewody prowadzi placówkę zapewniającą całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym lub osobom w podeszłym wieku podlega karze pieniężnej w wysokości [...] zł.

W odwołaniu od decyzji wymierzającej karę pieniężna Fundacja podniosła, że nie prowadzi działalności gospodarczej, lecz jako organizacja pożytku publicznego prowadzi działalność statutową o charakterze odpłatnym i nieodpłatnym, zatem bez zysku. Organ pierwszej instancji nie uwzględnił ponadto, że nie z winy Fundacji nie doszło do wyrażenia zgody na zmianę sposobu użytkowania budynku, w którym placówka prowadzi działalność statutową.

Po rozpatrzeniu tego odwołania Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją

z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody M. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia zwrócił uwagę na błędny zapis zawarty w osnowie decyzji organu pierwszej instancji stwierdzający, że placówka prowadzona jest "w ramach działalności gospodarczej związanej z działalnością statutową Fundacji". Zgodnie bowiem z aktualnym odpisem z Krajowego Rejestru Sądowego placówka prowadzona jest w ramach odpłatnej działalności statutowej. Minister podkreślił jednak, że sformułowanie to nie wpływa na ocenę całości postępowania i rozstrzygnięcia, bowiem Wojewoda właściwie wskazał podstawę prawną, dokonał prawidłowego rozstrzygnięcia i jego uzasadnienia, a także przeprowadził w sprawie postępowanie, które odnosiło się do działalności statutowej Fundacji.

Minister podkreślił, że podmiot ubiegający się o wydanie zezwolenia na prowadzenie placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, chorym lub w podeszłym wieku chcąc uzyskać zezwolenie musi dołączyć wszystkie wymagane przez przepisy prawa dokumenty i od tych wymogów formalnych nie można odstąpić. Tymczasem Fundacja prowadząc działalność statutową polegającą na zapewnieniu całodobowej opieki osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku nie posiada wymaganego zezwolenia na prowadzenie tego typu działalności. Nadto Fundacja przez okres 6 lat nie dopełniła obowiązku złożenia odpowiedniego wniosku wraz z wymaganymi załącznikami.

Na powyższą decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] marca 2010 r., Fundacja wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jej uchylenia w całości. W uzasadnieniu skargi Fundacja przyznała, że nie posiada zezwolenia niezbędnego do prowadzenia działalności, lecz brak tego dokumentu wynika z przyczyn niezależnych od skarżącej, ponieważ został spowodowany błędami administracyjnymi urzędników, którzy nie byli w stanie ustalić, czy nieruchomość będąca w dyspozycji Fundacji jest terenem kolejowym zamkniętym.

Fundacja zaznaczyła, że w celu przyspieszenia zmiany sposobu użytkowania budynku na bieżąco przeprowadzano remonty obiektu oraz uzyskano akceptację Państwowej Straży Pożarnej na zastosowanie rozwiązań zastępczych poprawiających warunki ochrony przeciwpożarowej. Fundacja podkreśliła, że zobowiązała się do złożenia dokumentów niezwłocznie po zakończeniu prac. Dodała również, że do dnia złożenia skargi żaden z urzędów nie poczuwał się właściwym do załatwienia sprawy dotyczącej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, zaś z uwagi na wielomiesięczne odsyłanie do kolejnych organów administracji właściwych w tej sprawie nie miała możliwości zakończenia procedury uzyskania zezwolenia na prowadzenie placówki.

Udzielając odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w pisemnych motywach wyroku oddalającego skargę wskazał, że zgodnie z art. 67 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, działalność gospodarcza w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku może być prowadzona, ale dopiero po uzyskaniu zezwolenia wojewody. W przypadku prowadzenia przez Kościół Katolicki, inne kościoły, związki wyznaniowe oraz organizacje społeczne, fundacje i stowarzyszenia, w ramach działalności statutowej, placówek zapewniających całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, na osobach tych również ciąży obowiązek uzyskania stosownego zezwolenia (art. 69 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej).

Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje kwestia prowadzenia przez Fundację od dnia [...] października 2004 r. placówki, o której mowa w art. 67 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Fakt ten potwierdza pismo Fundacji z dnia [...] lipca 2008 r. oraz treść zawartej w dniu [...] października 2004 r. umowy dzierżawy, nr [...]. W ocenie Sądu nie budzi również wątpliwości, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji Fundacja nie posiadała zezwolenia Wojewody Mazowieckiego na prowadzenie placówki pod nazwą [...] z siedzibą w W. Wojewoda Mazowiecki prawidłowo zatem wydał decyzję nakładającą na skarżącą karę pieniężną w wysokości [...] zł, skoro, mimo dwukrotnie przeprowadzonej kontroli, Fundacja nadal prowadziła placówkę bez zezwolenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że podjęcie bez wymaganego zezwolenia działalności polegającej na prowadzeniu placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku zagrożone jest dolegliwą sankcją administracyjną, co podyktowane jest troską ustawodawcy o los podopiecznych tego rodzaju placówek oraz koniecznością zagwarantowania pensjonariuszom godnych i bezpiecznych warunków pobytu. Z przepisów art. 130 ust. 2 i art. 131 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej (w brzmieniu obowiązującym na dzień 30 marca 2010 r.) wynika, że wymierzając tego rodzaju karę organ, po stwierdzeniu stanu rzeczy opisanego w art. 130 ust. 2 tej ustawy, miał obowiązek nałożenia na podmiot prowadzący placówkę kary w stałej wysokości. Powołane wyżej przepisy nie dawały bowiem organowi żadnego luzu decyzyjnego, jeżeli chodzi o ocenę celowości nałożenia kary, czy też miarkowania jej wysokości, w zależności od rodzaju podmiotu prowadzącego działalność, rozmiaru prowadzonej działalności, stopnia, liczby i społecznej szkodliwości stwierdzonych uchybień.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd pierwszej instancji wskazał, że dla rozstrzygnięcia sprawy nie miało znaczenia, z jakich przyczyn podmiot prowadzący placówkę, o której mowa w art. 67 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, w dacie wymierzenia kary, nie legitymował się zezwoleniem na prowadzenie przedmiotowej działalności. Poza przedmiotem sprawy jest również to, czy dany podmiot spełnił wymogi do uzyskania zezwolenia. Dla zastosowania przepisu z art. 130 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej istotne znaczenie miało jedynie to, czy w momencie wydania decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej dany podmiot posiadał zezwolenie. Skoro zatem zarząd Fundacji podjął decyzję o rozpoczęciu w 2004 r. działalności opisanej

w art. 130 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej bez wymaganego prawem zezwolenia (w dacie rozpoczęcia działalności obowiązywała już ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej), a o wydanie zezwolenia wystąpił dopiero w 2008 r. to musiał wkalkulować ryzyko obciążenia Fundacji finansową sankcją administracyjną.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżyła Fundacja "[...]" w W. W skardze kasacyjnej z powołaniem się na podstawy z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej w skrócie Ppsa, podniesione zostały zarzuty:

1) naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 3 § 2 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia w toku postępowania przed organem przepisów art. 7,art. 8, art. 9 i art. 77 § 1 Kpa;

- art. 134 § 1 Ppsa oraz art. 141 § 4 Ppsa w związku z art. 7, art. 8, art. 9 i art. 77 § 1 Kpa poprzez nierozpoznanie charakteru działalności prowadzonej przez Fundację i przyjęcie, że była ona obowiązana do uzyskania zezwolenia Wojewody M.

2) naruszenia prawa materialnego:

- art. 130 ust. 2 w związku z art. 67 i art. 68 ustawy o pomocy społecznej poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tych przepisów uznając, że na Fundacji spoczywał obowiązek uzyskania zezwolenia wojewody na faktycznie prowadzoną działalność, podczas gdy podmiot ten nie jest obowiązany do uzyskania takiego zezwolenia;

- art. 6 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. Nr 96, poz. 873 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że Fundacja obowiązana była do uzyskania zezwolenia na prowadzenie działalności.

Podnosząc te zarzuty wnoszący skargę kasacyjną wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 2095/06, w którym wskazano, że nie sposób odczytywać treści art. 130 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej w oderwaniu od art. 67 tej ustawy. Przepisy te akcentują gospodarczy charakter działalności jako element przesądzający o tym, że podmiot podejmujący działalność w zakresie prowadzenia placówki, zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym i osobom w podeszłym wieku, jest obowiązany uzyskać zezwolenie na taką działalność, zaś przy analizie charakteru działalności prowadzonej przez stowarzyszenie nie powinno się pomijać faktu, że posiada ono status organizacji pożytku publicznego. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną przywołany wyrok zapadł w sprawie bardzo zbliżonej do obecnie rozpatrywanej. Przystępując do wyjaśnienia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy organ winien zatem w sposób niebudzący jakichkolwiek wątpliwości określić charakter działalności prowadzonej przez Fundację w kontekście art. 67 ustawy o pomocy społecznej. Do nałożenia kary konieczne było wykazanie, że podmiot ten prowadzi działalność gospodarczą w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym i osobom w podeszłym wieku, przy czym pojęcie działalności gospodarczej należało interpretować zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. Nr 173, poz. 1807 ze zm.).

Zdaniem autora skargi kasacyjnej powyższa okoliczność została całkowicie pomięta w sprawie, nie uwzględniono również, że Fundacja posiada status organizacji pożytku publicznego i zgodnie z art. 6 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, statutowa działalność tego podmiotu nie jest działalnością gospodarczą, może być natomiast prowadzona jako działalność nieodpłatna lub odpłatna. Wnoszący skargę kasacyjną zwrócił uwagę na szczególny charakter regulacji art. 6 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie w stosunku do art. 69 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej , wskazując przy tym, że stosowanie przepisu art. 6 jest wyłączone w przypadkach określonych w art. 9 w/w ustawy, lecz kwestia ta nie była w przedmiotowej sprawie rozpatrywana.

Jednocześnie autor skargi kasacyjnej zaakcentował naruszenie przez organ proceduralnych przepisów art. 7, art. 8 i art. 9 Kpa poprzez nieuwzględnienie faktu, że nieuzyskanie przez Fundację zezwolenia na przedmiotowej działalności było spowodowane błędami administracyjnymi w Urzędach Dzielnicy [...] i [...] Urzędu Wojewódzkiego, a więc nastąpiło bez winy Fundacji, zaś kara została nałożona przez organ, który pośrednio sam był winny temu stanowi rzeczy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy. W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty naruszenia zarówno wskazanych w niej przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. Mając to na uwadze w pierwszej kolejności należało się odnieść do zarzutów realizowanych w granicach podstawy naruszenia przepisów postępowania, gdyż dopiero po ustaleniu, że właściwie ustalona została podstawa faktyczna orzeczenia można przejść do oceny prawidłowości zastosowania przepisów materialnoprawnych względnie ich wykładni.

Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 i art. 3 § 2 pkt 2 Ppsa w powiązaniu z przytoczonymi przepisami procedury administracyjnej (art. 7, art. 8, art. 9 i art. 77 § 1 Kpa). Wbrew odmiennym twierdzeniom autora skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w granicach rozpoznawanej sprawy dokonał właściwej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w jej całokształcie. Uwaga Sądu koncentrowała się na kompletności zebranego w sprawie materiału dowodowego, sposobu jego gromadzenia i zachowania w tym zakresie reguł kodeksowych. Zasadnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, że w toku postępowania administracyjnego wyjaśniona została kwestia charakteru działalności prowadzonej przez Fundację "[...]" w W., przede wszystkim zaś rodzaju i zakresu działalności [...] w W. przy ulicy [...], w kontekście celów i zadań tej organizacji. Miał również Sąd w polu widzenia okoliczność, co szczególnie usilnie wyartykułował wnoszący skargę kasacyjną, że Fundacja posiada status organizacji pożytku publicznego, a nadto, że placówka zapewniająca całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym i w podeszłym wieku prowadzona jest w ramach działalności statutowej. W postępowaniu administracyjnym nie było zaś kwestionowane, że placówka, która rozpoczęła działalność statutową w 2004 r., nie posiada zezwolenia właściwego organu. Upatrywanie zasadności naruszenia przepisu art. 134 § 1 Ppsa w tym, że Sąd nie wziął pod uwagę treści orzeczenia wydanego w podobnej sprawie (wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 lutego 2007 r., sygn. akt I SA 2095/06) jest o tyle chybione, że obowiązkiem Sądu pierwszej instancji było podjęcie rozstrzygnięcia w konkretnej, rozpoznawanej sprawie mając na uwadze wszystkie jej istotne okoliczności. Pozbawiony usprawiedliwionych podstaw okazał się zaś zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w pisemnym uzasadnieniu wyroku uzewnętrznił w sposób przejrzysty wynik dokonanej kontroli zaskarżonego postanowienia. Zgodnie z konstrukcją prawidłowego uzasadnienia w części wstępnej przedstawił zwięźle stan sprawy, wskazał na sposób dochodzenia przez organy do ustalenia podstawy faktycznej mającego zapaść orzeczenia administracyjnego, omówił stanowiska stron w kontekście zarzutów skarżącego i twierdzeń organu administracyjnego, następnie podał z jakich przyczyn uznaje zaskarżone postanowienie, wydane na podstawie art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), za odpowiadające prawu. Oznacza to, że wyjaśnił również podstawę prawną zaskarżonego wyroku.

Przystępując do oceny zasadności zarzutów realizowanych w granicach podstawy naruszenia prawa materialnego w punkcie wyjścia należy stwierdzić, że zgodnie z art. 67 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej podjęcie działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku wymaga uzyskania zezwolenia właściwego wojewody. Jest to zrozumiałe, jeśli się weźmie pod uwagę potrzebę zapewnienia takim osobom odpowiednich warunków bytowych, opiekuńczo-pielęgnacyjnych, a ponadto konieczność uprzedniego poznania koncepcji prowadzenia placówki i sposobu jej finansowania. Trafnie zwraca uwagę wnoszący skargę kasacyjną, że pojęcie działalności gospodarczej, które zostało użyte w treści art. 67 ust. 1 wymienionej ustawy, należy rozumieć zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 ze zm.) jako działalność zarobkową wykonywaną w sposób zorganizowany i ciągły. Jednakże ustawa o pomocy społecznej prowadzenie placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku umożliwia nie tylko w ramach działalności gospodarczej w rozumieniu powołanych przepisów. Placówkę taką mogą również prowadzić podmioty, o których mowa w art. 57 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, w ramach działalności statutowej, tj. jednostki samorządu terytorialnego, Kościół Katolicki, inne kościoły, związki wyznaniowe oraz organizacje społeczne, fundacje i stowarzyszenia, inne osoby prawne oraz osoby fizyczne. Podjęcie przez te podmioty w ramach działalności statutowej prowadzenia takiej placówki wymaga także uzyskania zezwolenia właściwego wojewody. Wynika to w sposób wyraźny z treści art. 69 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, zawierającego odesłanie do stosowania m. in. przepisów art. 67 ust. 1-3 tej ustawy (w ust. 1 tego przepisu mowa jest o zezwoleniu wojewody na prowadzenie placówki). Nie można zgodzić się z poglądem autora skargi kasacyjnej, że przepis art. 6 ustawy z dnia 24 kwietnia

2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2010 r. Nr 234, poz. 1536 ze zm.) jako przepis szczególny wyłącza stosowanie art. 69 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w tym znaczeniu, że fundacja będąca organizacją pożytku publicznego nie jest zobowiązana do uzyskania zezwolenia wojewody na prowadzenie placówki w ramach działalności statutowej. Należy więc stwierdzić, że art. 6 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie stanowi jedynie, że działalność pożytku publicznego nie jest, z zastrzeżeniem art. 9 ust. 1, działalnością gospodarczą w rozumieniu przepisów o swobodzie działalności gospodarczej, i może być prowadzona jako działalność nieodpłatna lub jako działalność odpłatna. Ani wymieniony przepis, ani żaden inny przepis ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie oraz ustawy o pomocy społecznej nie zawiera normy pozwalającej skutecznie twierdzić, że fundacja posiadająca status organizacji pożytku publicznego może prowadzić placówkę, o której mowa w art. 69 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej bez zezwolenia wojewody.

Sformułowanie w petitum skargi kasacyjnej kolejnego zarzutu naruszenia art. 67 i art. 68 ustawy o pomocy społecznej bez wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej tych przepisów (oba przepisy zawierają szereg ustępów, punktów i podpunktów) uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do tych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd kasacyjny nie jest zaś uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji. Właściwe oznaczenie podstawy kasacji i wskazanie w sposób precyzyjny zarzutów należy do podstawowych obowiązków wnoszącego skargę kasacyjną.

Zgodnie z art. art. 130 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy, kto bez zezwolenia prowadzi placówkę zapewniającą całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku podlega karze pieniężnej w wysokości [...] zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopuścił się błędnej wykładni ostatnio wymienionego przepisu przyjmując, że adresatem administracyjnej kary pieniężnej za prowadzenie placówki bez zezwolenia wojewody jest zarówno podmiot prowadzący taką placówkę w ramach działalności gospodarczej, jak i podmiot wymieniony w art. 57 ust. 1 pkt 2 prowadzący placówkę w ramach działalności statutowej. Skoro, zgodnie z tym co rozważono, także fundacja mająca status organizacji pożytku publicznego, obowiązana jest uzyskać zezwolenie wojewody na prowadzenie placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku w ramach działalności statutowej o charakterze odpłatnym lub nieodpłatnym, podjęcie takiej działalności przez fundację bez zezwolenia upoważnia organ do nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 130 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej.

W ustalonym stanie faktycznym sprawy Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia powołanego przepisu także przez jego zastosowanie, gdyż prowadzenie przez Fundację "[...]" w W. placówki bez uprzedniego zezwolenia Wojewody M. stwarzało podstawę do wydania zaskarżonego postanowienia. Słusznie przy tym Sąd ten stwierdził, że bez znaczenia dla wyniku sprawy było wyjaśnianie kwestii, jakie przyczyny spowodowały nieuzyskanie zezwolenia przez Fundację. W konsekwencji nie do obrony jest ostatni z zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, bowiem w wyniku kontroli sądowej Sąd pierwszej instancji zasadnie doszedł do przekonania, że brak było podstaw do uwzględnienia skargi przez uchylenie zaskarżonego postanowienia.

Z tych wszystkich powodów, wobec braku podstaw które należało wziąć pod rozwagę z urzędu, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną.