Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Anna Falkiewicz-Kluj Protokolant referent – stażysta Beata Karczewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2020 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta [...] z [...] marca 2020 r. nr [...].

Wnioskiem z [...] marca 2020 r. M. M. (Skarżąca), wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad A. G. (matką Skarżącej).

Decyzją z [...] marca 2020 r. Prezydent Miasta [...] (Prezydent), odmówił przyznania Skarżącej wnioskowanego świadczenia.

W uzasadnieniu wskazał, że Skarżąca posiada ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie decyzji z [...] listopada 2019 r. nr [...], a zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U z 2018 r. poz. 2220, powoływanej dalej jako "ustawa") jest to przesłanka do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Ponadto Prezydent ustalił, że z orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z [...] sierpnia 2015 r. nr [...] wynika, że matka Skarżącej posiada znaczny stopień niepełnosprawności od [...] lipca 2015 r., natomiast daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić. Prezydent wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 1b ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Organ przywołał również wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, wskazując, że jest to wyrok typowo zakresowy, a więc nie stwierdza utarty mocy obowiązującej art. 17 ust. 1b ustawy, a jedynie nakazuje przy wykładni tego przepisu pomijać kryterium momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Zdaniem, organu I instancji, skutkiem tego wyroku nie jest więc uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy, gdyż Trybunał orzekł o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z 17 ust. 1b ustawy, wskazując jednocześnie, że "poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy do ustawodawcy". Zatem Trybunał nie wyeliminował w jakimkolwiek zakresie kontrolowanego przepisu z porządku prawnego, przepis art. 17 ust. 1b ustawy nie uległ zamianie, jego brzmienie jest identyczne, a wykładnia językowa, która ma pierwszeństwo przed innymi metodami wykładni – nie nasuwa wątpliwości, co do zakresu przedmiotowego zastosowania tego przepisu. Końcowo Prezydent podkreślił, że ww. wyrok Trybunału nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego. Tym samym Prezydent uznał, że w niniejszej sprawie prawo do świadczenia pielęgnacyjnego uzależnione jest m.in. od daty powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, natomiast data powstania niepełnosprawności matki Skarżącej jest trudna do ustalenia, co w ocenie organu stanowi negatywną przesłankę przyznania Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Na skutek odwołania Skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. (Kolegium) decyzją z [...] maja 2020 r. nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że organ I instancji prawidłowo uznał, że Skarżąca nie spełnia warunków do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż pobiera już specjalny zasiłek opiekuńczy. Organ podkreślił, że stronie przysługuje prawo do wyboru z którego świadczenia chce korzystać, jak również prawo do zmiany zdania w tym zakresie i w tym znaczeniu ustalenia prawa do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy, po spełnieniu warunków ubiegania się o jego przyznanie. Warunkiem jednak jego wypłaty jest rezygnacja z dotychczas otrzymywanego świadczenia.

Odnosząc się do treści art. 17 ust. 1b ww. ustawy Kolegium wyjaśniło, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, uznał, że oceny przesłanek niezbędnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem kryterium wieku osoby wymagającej opieki, w jakim powstała niepełnosprawność.

Skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit b ustawy, polegającą na pominięciu celów ustawy i przyjęciu, że okoliczność pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego;

niezastosowanie art. 27 ust. 5 w związku z art. 17 ust. 5 lit. b ustawy i nieuwzględnienie, że w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń, a w szczególności nie pouczenie o tym przez organ, celem złożenia stosownego oświadczenia, podczas gdy taki obowiązek nakłada art. 9 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz U. z 2020 r. poz. 256), powoływana dalej jako "K.p.a."

niezastosowanie się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13;

naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 7, 9 i 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a., które miało istotne znaczenie dla rozpoznania sprawy, poprzez nieprzeprowadzenie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, braku zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, a nadto nie rozpoznania całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego.

W związku z powyższym wniosła o uchylenie decyzji obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Kolegium utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tego powodu, że Skarżąca pobiera specjalny zasiłek dla opiekuna przyznany decyzją z [...] listopada 2019 r.

Na wstępie Sąd zwraca uwagę, że organ I instancji odmowę przyznania tego prawa uzasadnił zaistnieniem przesłanki negatywnej, tj. brakiem ustalenia daty powstania stanu niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki po 25 roku życia (art. 17 ust. 1b ustawy), a dodatkowo przyznaniem Skarżącej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego (art. 17 ust. 5 pkt. 1 lit. b ustawy). Z kolei jedynie na tę ostatnią przesłankę negatywną powołał się organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rację miało Kolegium, że art. 17 ust. 1b ustawy nie mógł być podstawą do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Należy zgodzić się ze stanowiskiem Kolegium, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części art. 17 ust. 1b ustawy, która wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. K 38/13 została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny jednoznacznie bowiem stwierdził, że art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Wyrok ten został ogłoszony w Dzienniku Ustaw RP z 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i w tym dniu wszedł w życie, ponieważ Trybunał Konstytucyjny nie określił innego terminu w tym zakresie.

Konsekwencją powyższego jest niedopuszczalność wydania po tej dacie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o tę część art. 17 ust. 1b ustawy, która uznana została za niezgodną z Konstytucją RP (por. np. wyrok NSA z 6 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 223/16).

Odmienne stanowisko organu I instancji zaprezentowane w tej kwestii w uzasadnieniu decyzji z [...] marca 2020 r. jest wadliwe.

Odnosząc się natomiast do treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy, wskazać należy, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Z powyższego wynika, że strona pobierająca zasiłek dla opiekuna nie może uzyskać prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Z unormowania zawartego w art. 17 ww. ustawy jednoznacznie wynika, że dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przewidzianego w tym przepisie – poza wypełnieniem przesłanek podmiotowych – muszą zaistnieć łącznie dwie przesłanki natury przedmiotowej. Pierwsza z nich ma charakter pozytywny i polega – co do zasady – albo na niepodejmowaniu, albo na rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą uprawnioną – stosownie do art. 17 ust 1 ww. ustawy. Druga zaś ma charakter negatywny, a mianowicie świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do świadczeń wymienionych w jej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a lub b ustawy.

Skarżąca pobiera zasiłek dla opiekuna. Dopiero jednak organ drugiej instancji poinformował Skarżącą, że uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego wymaga rezygnacji z zasiłku opiekuńczego. Równocześnie dopiero na tym etapie postępowania wyjaśnione zostało, że przesłanka wieku, w jakim powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1b ustawy nie może być podstawą do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Kwestia możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, w której dana osoba pobiera już zasiłek opiekuńczy była analizowana w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Sąd rozpoznający sprawę w pełni podziela i przyjmuje za własny pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 grudnia 2018 r., sygn. akt. I OSK 1175/18. NSA wyjaśnił w nim, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy należy wykładać w ten sposób, że wprawdzie wyklucza on możliwość pobierania dwu świadczeń jednocześnie, jednakże nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. By ustawowo zagwarantowany wybór, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy, mógł być skutecznie dokonany, nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. Wymaganie organu, by strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej decyzją świadczenia przed zbadaniem przez organ, czy spełnia ona pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawia ją w trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego. Trudno się dziwić, że strona nie chce zrezygnować z otrzymywanego świadczenia przed uzyskaniem pewności, że spełnia warunki do otrzymania świadczenia korzystniejszego.

Kierując się zasadami zawartymi w art. 7, 8 i 9 K.p.a. organ winien w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy strona spełnia pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie poinformować ją, że wyłączną przeszkodą do jego przyznania pozostaje jedynie pobieranie zasiłku dla opiekuna. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie - winien przedsięwziąć takie czynności, by strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać.

Sąd podkreśla, że organy obowiązane są poszukiwać rozwiązań proceduralnych gwarantujących stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 ustawy prawo wyboru świadczenia, bowiem organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 K.p.a.).

W grę może wchodzić przykładowo jednoczesne (tego samego dnia) przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy, czy nawet rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w jednej decyzji. Wprawdzie na gruncie prawa administracyjnego obowiązuje, wyprowadzana z art. 1 pkt 1 w zw. z art. 104 K.p.a. zasada "jedna sprawa (uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisu prawa) - jedna decyzja" tym niemniej z uwagi na to, że z przepisu prawa wynika, że strona może otrzymywać w tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych tylko jedno ze świadczeń wybrane przez nią, to kwestia tego wyboru, a tym samym i rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego, stanowi element faktyczny sprawy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co wskazuje na możliwość uchylenia decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego (art. 155 K.p.a.) w odrębnym punkcie decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego (por. pogląd wyrażony przez NSA w cytowanym wyroku z 12 grudnia 2018 r.).

Dla uniknięcia zbiegu powyższych świadczeń możliwe jest również wydanie decyzji o ustaleniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego pod warunkiem zrzeczenia się ustalonego już zasiłku dla opiekuna. Podejście takie odpowiadać będzie zasadzie, zgodnie z którą ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego możliwe jest jedynie w sytuacji niekorzystania przez opiekuna z innych konkurencyjnych świadczeń (por. stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 13 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 82/18).

Ponownie rozpoznając sprawę organy winny uwzględnić przedstawioną wyżej wykładnię art. 17 i art. 27 ust. 5 ww. ustawy. Organ pierwszej instancji winien podjąć działania zmierzające do tego, aby dokonany przez Skarżącą wybór świadczenia został urzeczywistniony i sam w sobie nie stanowił przesłanki uniemożliwiającej skorzystanie właśnie z tego świadczenia, które Skarżąca wybrała.

Uznając zatem zarzuty skargi za uzasadnione, oraz stwierdzając, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem art. 17 ust. 5 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 ww. ustawy oraz z naruszeniem 7, 8, 9, 12 § 1 K.p.a. mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c, należało orzec jak w sentencji.

-----------------------

6