II SA/Op 101/16 - Wyrok

Data orzeczenia	2016-04-07	
Data wpływu	2016-02-12	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu	
Sędziowie	Daria Sachanbińska
Elżbieta Naumowicz
Jerzy Krupiński /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Planowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II OSK 1663/16	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 2015 nr 0 poz 199;  art,. 17, art. 20; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Dz.U. 2012 nr 0 poz 270;  art. 147 par. 1; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi T. K. na uchwałę Rady Miasta Opola z dnia 29 listopada 2012 r., Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej działkę nr a oznaczoną symbolem 5ZP na rysunku planu, stanowiącym załącznik nr 1 i opisaną w § 13 ust. 1 pkt 66, 2) zasądza od Rady Miasta Opola na rzecz T. K. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez T. K. jest uchwała Rady Miasta Opola z dnia 29 listopada 2012 r., Nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w [...].

Podjęcie zaskarżonej uchwały poprzedzone zostało działaniami z zakresu procedury planistycznej, w ramach których Rada Miasta Opola podjęła w dniu 28 grudnia 2007 r. uchwalę Nr [...], w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w [...], a Prezydent Miasta Opola, ogłoszeniem i obwieszczeniem z dnia 26 czerwca 2012 r., zawiadomił o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu miejscowego planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, w dniach od 11 lipca do 13 sierpnia 2012 r., o planowanej na dzień 13 sierpnia 2012 r. publicznej dyskusji nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie planu oraz o możliwości wnoszenia pisemnie uwag do projektu planu w terminie do dnia 3 września 2012 r.

W ustalonym terminie do organu wpłynęło 5 uwag. Prezydent Miasta Opola zarządzeniem z dnia 18 września 2012 r., uwzględnił dwie dotyczące nieruchomości przy ul. [...] i [...] oraz przy ul. [...], a co do trzech pozostałych rozstrzygnął o ich nieuwzględnieniu. Ponadto częściowo uwzględnił uwagę z dnia 6 września 2012 r., dotyczącą nieruchomości przy ul. [...] i [...], ale nie uwzględnił uwagi z dnia 11 września 2012 r., co do nieruchomości przy ul. [...] stwierdzając, że wniesiona została po terminie.

T. K. uwagi do projektu planu wniósł pismem w dniu 5 listopada 2012 r. Kwestionując zapisy § 66 wskazał, że w granicach terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 5ZP z przeznaczeniem na zieleń urządzoną, w obrębie terenów mieszkaniowo - usługowych oznaczonych symbolem 21MW/U, znajduje się wydzielona geodezyjnie nieruchomość oznaczona w ewidencji gruntów i budynków numerem a, stanowiąca jego własność. Na nieruchomości tej istnieje budynek gospodarczy jednokondygnacyjny o powierzchni [...] m², w dobrym stanie technicznym, który zamierzał w przyszłości zaadaptować na cele usługowo - mieszkaniowe. Tymczasem, zgodnie z zapisami § 66 projektu uchwały planu miejscowego, przedmiotowy budynek planowany jest do likwidacji i obowiązuje zakaz jego przebudowy, rozbudowy, nadbudowy i odbudowy. Ponadto, zgodnie z projektem teren przewidziany jest na zieleń urządzoną, gdzie zakazuje się lokalizacji budynków i tymczasowych obiektów budowlanych, z wyjątkiem podziemnego garażu wielostanowiskowego. T. K. podniósł, że likwidacja użytkowanego przez niego budynku gospodarczego jest nieuzasadniona, ponieważ budynek może być po dokonaniu niezbędnego remontu użytkowany na cele usługowo - mieszkaniowe. Wskazał, że wokół budynku jest zieleń, a przy budynku rośnie drzewo oznaczone jako pomnik przyrody. Likwidacja budynku i przeznaczenie terenu pod zieleń wiąże się z kolei z istotnym ograniczeniem dotychczasowego użytkowania i planowanego zagospodarowania, a także utratą wartości nieruchomości, o czym brak jest zapisów w uchwale. Dostrzegł również, że teren 5ZP nie posiada ustalonych zasad i warunków komunikacji wewnętrznej w przypadku dopuszczalnej realizacji garażu podziemnego wielostanowiskowego. Wyburzenie natomiast zabudowy, zwłaszcza mieszkaniowej dla celów garażu i dojazdu do niego w dzisiejszych realiach jest raczej niemożliwe, dlatego plan powinien wskazać okres przejściowy dla funkcjonowania istniejącej zabudowy. Stosownie do przedstawionego stanowiska T. K. zawnioskował o dopuszczenie adaptacji budynku z możliwością przebudowy wewnętrznej na cele usługowo – mieszkaniowe.

W dniu 29 listopada 2012 r. Rada Miasta Opola podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w [...]. Uchwała ta podjęta została na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 [obecnie Dz. U. z 2015 r., poz. 199, ze zm.]) zwanej dalej ustawą, zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm. [obecnie: Dz. U. z 2015 r., poz. 1515, ze zm.]) oraz w związku z uchwałą podjętą w dniu 28 grudnia 2007 r., Nr [...], w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w [...], przy stwierdzeniu w niej, że nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...]. W § 1 pkt 2 uchwały wskazano, że integralną częścią uchwały jest rysunek planu, stanowiący załącznik nr 1. W § 1 pkt 2 określono z kolei, że załącznikami do uchwały są ponadto: wykaz zabytków (załącznik nr 2), rozstrzygnięcie o sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasady ich finansowania (załącznik nr 3) oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu (załącznik nr 4). W załączniku nr 4 Rada Miasta Opola w pięciu punktach rozstrzygnęła: o odrzuceniu uwag dotyczących nieruchomości przy ul. [...], ul. [...], ul. [...] (pkt 1-3) oraz częściowym odrzuceniu uwag dotyczących obiektów przy ul. [...] i [...] (pkt 4), a także rozstrzygnęła o odrzuceniu uwagi oraz części innej uwagi "dotyczącej rezygnacji z poprowadzenia ciągu pieszego obok budynku przy ul. [...]" (pkt 5). W pkt 4 postanowiono o odrzuceniu części uwagi dotyczącej rezygnacji ze znaków "obiekt do likwidacji" na rysunku planu na obiektach gospodarczych przy ul. [...] i [...] w [...] z uwagi na to, że oznaczenie w planie "obiekt do likwidacji" nie oznacza nakazu rozbiórki, a jedynie ograniczenie do zakazu przebudowy, rozbudowy, nadbudowy i odbudowy, co wynika z wprowadzonego dla całego planu ograniczenia dla zabudowy pawilonowej, gospodarczej i garażowej, a to z kolei wynika z ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...] dla obszaru 3UM.

W uzasadnieniu uchwały wskazano, że w związku z wyłożeniem projektu do publicznego wglądu wpłynęło 7 uwag (5 w terminie i 2 po terminie), z których 2 uwzględniono w całości, 1 uwzględniono częściowo, a 4 nie uwzględniono. Wyjaśniono, że uzasadnieniem dla odrzucenia uwag są zapisy zawarte w Studium, a także dbałość o lepszą komunikację, ład przestrzenny, walory estetyczne oraz zabytkowy charakter zabudowy [...].

Pismem z dnia 29 marca 2013 r. T. K. wezwał Radę Miasta Opola do usunięcia naruszenia prawa, tj. art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 i art. 6, art. 17 ust. 12 i ust. 14 ustawy oraz art. 21 i 64 Konstytucji RP, a także art. 140 Kodeksu cywilnego - na skutek nieuwzględnienia i bezzasadnego odrzucenia wniosków i uwag zgłoszonych przez niego do projektu planu, a także podjęcia uchwały, która bezpośrednio narusza jego interes prawny, jak również w nieuzasadniony sposób ingeruje w przysługujące mu prawo własności. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 17 ust. 12 i ust. 14 ustawy T. K. podniósł, że nie zostały uwzględnione jego wnioski składane w sprawie uwag do projektu planu miejscowego na etapie jego wyłożenia. Argumentacja organu w zakresie nieuwzględnienia uwag, przedstawiona w załączniku nr 4 do uchwały, jest nietrafna i zaprzecza racjonalnej polityce ekonomicznego wykorzystania terenów w mieście, z poszanowaniem prawa własności, co stanowi naruszenie art. 21 i 64 Konstytucji RP, a także art. 140 Kodeksu cywilnego. Nawiązując do uwag jakie zgłosił do planu wywiódł, że nałożone uchwałą na jego nieruchomość ograniczenia w zakresie sposobu korzystania, nie zostały poparte żadnymi racjonalnymi argumentami, a organ ograniczył się do enigmatycznego stwierdzenia, iż "na terenie całego planu wprowadzono ograniczenia dla zabudowy pawilonowej, gospodarczej i garażowej". Podniósł, że wprawdzie Rada może ustalać w planach takie przeznaczenie terenów, które nie odpowiada ich właścicielom, jednak przeznaczenie takie nie może być dowolne, ale oparte na racjonalnych przesłankach, wynikających zwłaszcza z art. 1 ustawy, a wskazany w art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy interes jednostki nie może zostać pominięty w procedurze kształtowania polityki przestrzennej. Plan zagospodarowania może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności, jednakże należy mieć na uwadze interes indywidualny właściciela. Natomiast jego indywidualny interes jako właściciela został pominięty, a organ w żaden sposób przedmiotowego pominięcia nie uzasadnił.

W dniu 25 kwietnia 2013 r. Rada Miasta Opola podjęła uchwałę Nr [...], dotyczącą odpowiedzi na wezwanie T. K. do usunięcia naruszenia prawa. Wyrażając swoje stanowisko w załączniku do uchwały stwierdziła, że uchwała z dnia 29 listopada 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w [...] nie zawiera wad prawnych, ani nie narusza interesu prawnego, wobec czego nie ma podstaw do jej uchylenia. Wskazała, że pismo T. K. zawierające uwagi do projektu planu odnośnie nieruchomości, której jest użytkownikiem wieczystym, wniesione zostało po terminie do składania uwag, który minął dnia 3 września 2012 r. Jednocześnie, przy uchwalaniu planu miejscowego bezwzględnie była przestrzegana procedura opracowania planu zawarta w art. 17 ustawy. W szczególności, złożone do projektu uwagi zostały rozpatrzone zarządzeniem Prezydenta Miasta Opola z dnia 18 września 2012 r., a następnie, zgodnie z art. 17 pkt 14 ustawy przedstawione Radzie, która rozstrzygnęła o ich rozpatrzeniu w załączniku nr 4 do uchwały. Rada zaznaczyła, że oceny zgodności kwestionowanej uchwały z przepisami prawa dokonał również Wojewoda Opolski, który stwierdził, że uchwała oraz tryb sporządzania planu jest zgodny z przepisami ustawy.

Zaskarżając powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu T. K. zarzucił zaskarżonemu aktowi rażące naruszenie przepisów prawa tj.:

- art. 6 ustawy, poprzez ograniczenie uchwałą prawa skarżącego jako właściciela do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny z uwagi na fakt, że przedmiotowa uchwała zmienia przeznaczenie nieruchomości skarżącego;

- art. 17 ust. 12 i ust. 14 ustawy, poprzez nieuwzględnienie przez organ wniosków składanych przez skarżącego na etapie wyłożenia planu zagospodarowania miejscowego oraz brak uzasadnienia odmowy uwzględnienia wniosków skarżącego;

- art. 140 K.c., poprzez podjęcie uchwały, która przez ograniczenie możliwości rozbudowy, przebudowy, nadbudowy, odbudowy budynku na działce nr a ogranicza skarżącemu jako właścicielowi korzystanie z nieruchomości zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa;

- art. 21 i art. 64 Konstytucji RP, poprzez podjęcie uchwały, która bezpośrednio ogranicza przysługujące skarżącemu prawo własności, jak również narusza jego interes prawny.

Przytaczając wyjaśnienia zawarte w piśmie formułującym uwagi do planu, a także prezentując stanowisko przedstawione w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki nr a i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Opola stwierdziła, że zaskarżona uchwała, w której działka skarżącego została oznaczona symbolem 5ZP i przeznaczona na zieleń urządzoną, nie zawiera wad prawnych, ani nie narusza interesu prawnego skarżącego i wniosła o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 17 pkt 12 i pkt 14 ustawy organ wskazał, że nie doszło do naruszenia tych przepisów, albowiem uwagi do projektu planu zostały wniesione przez skarżącego po terminie, natomiast wszystkie uwagi, które zostały złożone w terminie zostały rozpatrzone zarządzeniem Prezydenta Miasta Opola z dnia 18 września 2013 r. i następnie przedstawione Radzie Miasta Opola, która zamieściła rozstrzygnięcie w sprawie rozpatrzenia uwag do planu w załączniku nr 4 do zaskarżonej uchwały. W kwestii naruszenia interesu prawnego skarżącego organ powołując regulacje art. 35 ustawy podniósł, że przeznaczenie terenu w planie na zieleń urządzoną nie ogranicza praw skarżącego, gdyż zieleń urządzona nie mieści się w pojęciu celu publicznego, a więc nie zachodzi tu groźba przymusowej zmiany sposobu użytkowania tego terenu. W planie nie ustalono również innego sposobu tymczasowego zagospodarowania. Ponadto działka skarżącego nie jest działką budowlaną, gdyż nie posiada dostępu do drogi publicznej, podczas gdy zgodnie z art. 2 pkt 12 ustawy jest to element niezbędny, by działka spełniała kryteria działki budowlanej. Dostrzegając, że nieruchomość zabudowana jest budynkiem magazynowym organ wyjaśnił, że przeznaczenie budynku jako "do likwidacji" nie oznacza w istocie rozbiórki obiektu, a jedynie ograniczenie możliwości rozbudowy, nadbudowy, przebudowy i odbudowy. Dotyczy to przy tym wszystkich budynków gospodarczych i garażowych uznanych w [...] jako zabudowa substandardowa i wynika z polityki miasta wyrażonej w Studium. Wskazując na władztwo planistyczne, w oparciu o art. 6 ustawy organ wywiódł, powołując się na orzecznictwo sądowe, że nie można żądać ochrony prawnej własności ponad to, co przewiduje art. 64 Konstytucji RP i w ślad za nim art. 140 K.c. Podkreślił, iż ograniczenia, które mogą pojawiać się w związku z uchwaleniem planu, jeżeli mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały. Organ stwierdził, że działania podejmowane w związku z uchwaleniem zaskarżonej uchwały, w ramach tzw. "władztwa planistycznego", mieszczą się w granicach wyznaczanych przepisami prawa, zawartych zarówno w przepisach prawa zagospodarowania przestrzennego, jak i w innych przepisach szczególnych. Zaznaczył, że uwzględnienie prawa własności nieruchomości nie oznacza zakazu ograniczania tego prawa, gdy weźmie się pod uwagę treść art. 6 ustawy. Niemniej jednak pozbawienie właściciela czy użytkownika wieczystego części - nawet znacznej - atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności lub użytkowania wieczystego. Zarzut skarżącego, dotyczący ograniczenia realizacji uprawnień użytkowania wieczystego, opiera się, zdaniem organu, na czysto hipotetycznym naruszaniu uprawnień i nie stanowi faktycznej szkody, albowiem nie dochodzi tu do jakiejkolwiek zmiany sytuacji. Na działce skarżącego znajduje się bowiem duża ilość zieleni, a przeznaczenie terenu, w tym działki skarżącego na zieleń urządzoną wynika z polityki miasta wyrażonej w Studium.

W piśmie procesowym z dnia 26 lipca 2013 r., odnosząc się do wskazanego przez organ w odpowiedzi na skargę faktu, iż nieruchomość skarżącego nie była przeznaczona na cele budowlane z uwagi na brak dostępu do drogi publicznej, skarżący podniósł, że przysługują mu instytucje zmierzające do uzyskania takiego dostępu i w tym celu w dniu 6 sierpnia 2012 r. złożył do Sądu Rejowego w [...] wniosek o ustanowienie służebności drogi koniecznej. Wniosek ten został jednak cofnięty, z uwagi na podjęcie zaskarżonej uchwały i związane z nią daleko idące zmiany zagospodarowania nieruchomości, które spowodowały, że sens gospodarczy, dla którego miała być ustanowiona służebność, stał się bezprzedmiotowy. W tych okolicznościach, w ocenie skarżącego, nie można się zgodzić ze stanowiskiem organu, że nie doszło do zmiany, albowiem sytuacja prawna nieruchomości przeznaczonej do likwidacji uległa zmianie. Ponadto, wobec zmiany przeznaczenia budynku, uległa obniżeniu wartość nieruchomości, co stanowi rzeczywistą szkodę i narusza interes prawny. Zmiana planu miejscowego wprowadzająca istotne ograniczenia w możliwości wykonywania uprawnień właścicielskich nie pociąga przy tym za sobą żadnej rekompensaty z tego tytułu.

Wyrokiem z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt II SA/Op 301/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę, nie dopatrując się naruszenia przepisów planistycznych w zakresie procedury i zastrzeżonego dla organu władztwa planistycznego.

W wyniku wniesionej przez skarżącego skargi kasacyjnej, wyrokiem z dnia 24 września 2015 r., sygn. akt II OSK 76/14, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania.

W motywach tego rozstrzygnięcia wskazano m. in., że należy uznać za usprawiedliwione zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 6 ust. 1 i 2 ustawy oraz art. 140 K.c. i art. 64 Konstytucji RP. NSA zauważył, że plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności (art. 140 K.c.). Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego zawierają ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem. W tak szacowanych granicach właściciel (użytkownik wieczysty) może korzystać z gruntu, rozporządzać nim i dokonywać jego zabudowy. Plany ustalają możliwość (lub zakaz) prawa zabudowy danej nieruchomości, a przez to określają granice interesu prawnego jednostki. Sąd jednak podkreślił, że samodzielność planistyczna gminy nie oznacza nieskrępowanej władzy gminy w tym zakresie. Władza ta w demokratycznym państwie prawa doznaje ograniczeń przewidzianych prawem. I tak, zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Przyjęte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego, a także uwzględnienia aspektów racjonalności działań, proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, chronionego Konstytucją RP. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, w tym interesu gminy z interesem obywateli wynikającym np. z prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych. Ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną podmiotu, naruszająca atrybuty właścicielskie, dla swej legalności wymaga bezwzględnie wykazania, że gmina stanowiąc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu terenu i sposobie jego zagospodarowania nie nadużyła władztwa planistycznego. Powinno to nastąpić w uzasadnieniu uchwały w sprawie miejscowego planu, wyjaśniającym przesłanki, którymi gmina kierowała się przyjmując konkretne rozwiązania planistyczne, wpływające na sposób wykonywania prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego przez dysponenta prawa. Uzasadnienie uchwały winno zawierać argumentację pozwalającą uznać, że gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, w tym rozważyła inne warianty zrealizowania zamierzenia planistycznego w ramach przyjętej koncepcji, albo że przyjęte rozwiązanie planistyczne, mimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawa własności, jest jedynym możliwym w danych warunkach. NSA zauważył, że w niniejszej sprawie – czego nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji – zaskarżona uchwała zawiera ogólnikowe i lakoniczne stwierdzenia, z których trudno wyprowadzić wniosek o dokonaniu stosownych ustaleń, wyważeniu spornych interesów i należytym uzasadnieniu zajętego stanowiska – także w świetle przeznaczenia działki będącej w użytkowaniu wieczystym skarżącego oraz ewentualnych skutków prawnych. Odnośnie stanowiska organu, iż nieruchomość skarżącego nie była przeznaczona na cele budowlane z uwagi na brak dostępu do drogi publicznej, skarżący podniósł, że przysługują mu instytucje prawne do uzyskania takiego dostępu i złożył do Sądu Rejowego w [...] wniosek o ustanowienie służebności drogi koniecznej, lecz zaskarżona uchwała niweczy sens gospodarczy, dla którego miała być ustanowiona służebność, a to potwierdza, że sytuacja prawna nieruchomości przeznaczonej do likwidacji uległa zmianie. Podnoszony przez Sąd pierwszej instancji i organ - jako argument uzasadniający przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości pod zieleń urządzoną i wprowadzenie wskazanych w planie miejscowym ograniczeń w zagospodarowaniu tej nieruchomości - przepis art. 35 ustawy nie może przy tym stanowić decydującego w sprawie argumentu. Przepis art. 35 ustawy nie zwalnia organów od rozważenia, czy zmiana przeznaczenia określonych terenów i wprowadzone zakazy nie stanowią nadmiernej ingerencji w prawa właścicieli (użytkowników wieczystych ) nieruchomości. Sama tylko możliwość wykorzystywania nieruchomości w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem nie oznacza, że zmiana przeznaczenia określonego terenu i wprowadzone zakazy nie stanowią nadmiernej ingerencji w prawa właścicieli nieruchomości. Ponadto zastanowienia wymaga, czy rzeczywiście, przy wprowadzonych przez plan miejscowy zakazach, zagwarantowana jest możliwość wykorzystywania nieruchomości w sposób dotychczasowy. Oceny takiej należy dokonać mając na uwadze także okres, na jaki zawarto umowę użytkowania wieczystego i czas, jaki pozostał do upływu tego terminu. Zakazy obejmują m.in. zakaz odbudowy obiektu, a to rodzi pytanie, czy w razie niemożliwych do przewidzenia wydarzeń losowych (np. pożar) skarżący nadal będzie mógł korzystać z prawa, jakie daje art. 35 ustawy i prawo użytkowania wieczystego. Skarżącemu przysługuje prawo użytkowania wieczystego gruntu (do 5 grudnia 2089 r.) i prawo własności budynku magazynowego stanowiącego odrębną nieruchomość. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji nie rozważył, czy przeznaczenie nieruchomości skarżącego pod zieleń urządzoną nie stanowi w istocie swoistego "wywłaszczenia". Poza oceną Sądu pierwszej instancji pozostała kwestia, czy zamierzony cel – likwidacja zabudowy substandardowej – mógł być osiągnięty w inny sposób, np. przez dopuszczenie zabudowy określonego rodzaju, o określonych parametrach i gabarytach bądź też przebudowy czy rozbudowy istniejącego obiektu w taki sposób, aby pozbawić ten obiekt niechcianego charakteru. Okoliczność, iż zieleń urządzona nie mieści się w pojęciu celu publicznego i nie zachodzi w tej sytuacji groźba przymusowej zmiany sposobu użytkowania tego terenu, nie usuwa wątpliwości co postanowień planu. Sąd pierwszej instancji winien rozważyć, czy przeznaczenie działki w planie na zieleń urządzoną (5ZP) i dopuszczenie wyłącznie budowy podziemnego garażu wielostanowiskowego w istocie nie jest działaniem dającym prymat celom ogólnospołecznym i czy takie działanie nastąpiło z należytym wyważeniem interesu indywidualnego. Niedostatecznie też Sąd pierwszej instancji rozważył kwestie dotyczące zgodności planu ze Studium. Teren objęty planem oznaczony jest jako C-42 i jednocześnie położony na obszarze (strefie) oznaczonym w Studium jako 3UM (usługowo-mieszkaniowy). Sąd pierwszej instancji winien ocenić, czy okoliczność, iż w Studium, w ogólnych postanowieniach dotyczących strefy mieszkaniowo – usługowej, określając najważniejsze kierunki polityki przestrzennej wskazano m.in. zagospodarowanie strefy zielenią urządzoną, uzasadnia i pozwala na wprowadzenie takich postanowień planu, a więc przeznaczenie całej działki pod zieleń urządzoną. Sąd pierwszej instancji, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, winien rozważyć, czy okoliczność, iż na skutek uchwalenia planu skarżący został całkowicie pozbawiony możliwości budowy nowego budynku, jak też przebudowy, rozbudowy, nadbudowy i odbudowy budynku istniejącego (obiektu oznaczonego na rysunku planu jako obiekt do likwidacji) nie ogranicza praw skarżącego w sposób nadmierny, czy nie niweczący istoty przysługującego mu prawa użytkowania wieczystego i prawa własności. NSA zwrócił też uwagę na to, że zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy, przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Sąd Naczelny nie uznał natomiast za usprawiedliwiony zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 17 pkt 12 i pkt 14 ustawy. Uwagi, o których mowa w przepisach art. 17 pkt 12 i pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to uwagi wniesione w terminie, o jakim mowa w art. 17 pkt 11 tej ustawy. Przekroczenie terminu do składania wniosków i uwag powoduje pozostawienie ich bez rozpoznania. Przepisy powołanej ustawy nie przewidują obowiązku przedkładania radzie gminy do oceny spóźnionych uwag czy wniosków. W niniejszej sprawie uwagi do projektu planu miejscowego zgłoszone zostały przez skarżącego po upływie terminu wyznaczonego na zgłaszanie uwag, przy czym termin ten został wyznaczony zgodnie z art. 17 pkt 11 ustawy. Termin ten upływał w dniu 3 września 2012 r., zaś skarżący złożył uwagi w dniu 5 listopada 2012 r. To zaś oznacza, iż zarówno Prezydent Miasta Opola, jak i Rada Miasta Opola byli zwolnieni z rozpatrywania tych uwag.

W toku ponownego rozpatrywania sprawy strony podtrzymały swoje dotychczasowe stanowiska procesowe, przy czym pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że do chwili obecnej nie ustanowiono służebności gruntowej, zapewniającej dostęp do spornej nieruchomości. Pełnomocnicy organu stwierdzili, że przeznaczenie działki na tereny zielone nie zmienia sposobu jej dotychczasowego wykorzystania, natomiast w postępowaniu planistycznym organ mógł mieć na względzie tylko rzeczywiście istniejący stan faktyczny działki nr a, jako działki nieposiadającej dostępu do drogi publicznej, a nie stan hipotetyczny, możliwy do osiągnięcia. Podnieśli też, że skarżącemu służy z mocy art. 36 ustawy prawo żądania wykupu nieruchomości za odpowiednim odszkodowaniem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Na zasadzie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że skarga - z uwagi na materię podlegającą regulacji w drodze zakwestionowanej uchwały - dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej. Kompetencje do podjęcia zaskarżonej uchwały przez organ stanowiący gminy określone zostały w art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Natomiast jej uchwalenie następuje na podstawie przepisów ustawy. Plan miejscowy jako akt prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy), którego uchwalenie należy do zadań własnych gminy (art. 3 ust. 1 ustawy), jest zatem aktem normatywnym z zakresu administracji publicznej. Rozpatrzenie skargi pozostaje wobec tego w kompetencji sądu administracyjnego.

Skarżący dopełnił wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, gdyż wystąpił z takim wezwaniem do Rady Miasta Opola. Ponadto skarga została wniesiona do Sądu z zachowaniem ustawowego terminu. Co do legitymacji procesowej skarżącego wskazać należy, że przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wiąże prawo do skargi z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia. Zaskarżając uchwałę w trybie tej regulacji trzeba zatem dowieść, że kwestionowany akt, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego "interesu prawnego" jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Oceniając legitymację procesową skarżącego w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym należało uznać, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego, skoro jej postanowienia określają przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem 5ZP, stanowiącą działkę pozostającą w użytkowaniu wieczystym skarżącego. Zaskarżony akt, wprowadzając określone postanowienia w kwestii zagospodarowania nieruchomości skarżącego, niewątpliwie kształtuje przysługujące mu prawo własności (użytkowania wieczystego), które podlega ochronie na podstawie art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Od razu też wyjaśnić trzeba, że samo tylko stwierdzenie, iż zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego, nie może przesądzać o zasadności złożonej skargi. Wykazanie naruszenia interesu prawnego przez uchwałę organu gminy stanowi warunek konieczny, ale niewystarczający do stwierdzenia, w oparciu o art. 147 § 1 P.p.s.a., nieważności zaskarżonej uchwały bądź stwierdzenia, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Brak jest podstaw do uwzględnienia skargi, gdy naruszony został co prawda interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale odbyło się to w granicach wyznaczonych obowiązującym prawem (tak: NSA w wyroku z 6 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1208/11, zamieszczonym na stronie internetowej - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zakres kontroli sądowej wyznaczony jest natomiast przez przepis art. 134 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powołana regulacja oznacza, iż niezależnie od zarzutów skargi ocenie sądu poddana jest cała sprawa administracyjna zarówno w zakresie postępowania poprzedzającego jej wydanie, jak i zastosowania prawa materialnego, z obowiązkiem przestrzegania zakazu zmiany zaskarżonego aktu na niekorzyść strony skarżącej.

W tym względzie przypomnieć jednak należy, że w sprawie orzekał już Naczelny Sąd Administracyjny, który uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, jaki zapadł już w tej sprawie. Wpływa to na zakres kognicji sądu przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Zgodnie z przepisem art. 190 P.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ocena ta jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach.

Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. W konsekwencji należy uznać, iż związanie wojewódzkiego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 190 P.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku.

Brak jest zatem na obecnym etapie postępowania podstaw do uwzględnienia tych zarzutów skargi, które powtórzone zostały przez skarżącego w skardze kasacyjnej i uznane przez NSA za niezasadne. Brak jest również potrzeby powtarzania obszernych motywów uzasadniających to stanowisko, a zawartych w uzasadnieniu wyroków I i II instancji.

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej uchwały wykazała, że została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa, które uzasadnia stwierdzenie jej nieważności.

Przede wszystkim powtórzyć przyjdzie w ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że skoro przedmiotem zaskarżonego aktu planistycznego był plan miejscowy, to w każdym wypadku, w którym dochodzi do zmiany dotychczasowego przeznaczenia gruntów lub do wprowadzenia ograniczenia w ich użytkowaniu, wyważone muszą być wszelkie racje obejmujące zarówno interes publiczny (wyrażający się m.in. wprowadzeniem określonego ładu planistycznego), jak i interes prywatny właściciela. Istota skargi sprowadza się do zarzutu nadużycia władztwa planistycznego i pozbawienia skarżącego możliwości swobodnego korzystania z nieruchomości. W pierwszej kolejności należy zatem zaznaczyć, że zgodnie z art. 3 ustawy gmina dysponuje zespołem uprawnień, doktrynalnie określonym władztwem planistycznym. Gmina, sprawując władztwo planistyczne, musi mieć jednak na uwadze, że wprowadzone ograniczenia prawa własności muszą być konieczne ze względu na wartości wyżej cenione np. potrzeba interesu publicznego. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. W każdym więc przypadku organ gminy musi wykazać, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. W świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Rolą organu planistycznego jest właśnie wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych, a wyrazem sposobu ustalenia prymatu jednej z tych kategorii prawnych jest treść uzasadnienia uchwały.

Skoro - jak podkreślił to Naczelny Sąd Administracyjny - Rada Miasta Opola wprowadziła specjalnie dla działki skarżącego odrębne oznaczenie i dla terenu tej działki w § 66 wprowadziła określone ograniczenia w zakresie możliwości jej zagospodarowania, to w uzasadnieniu uchwały winna przedstawić cele jakim te ograniczenia mają służyć oraz odpowiednio przeanalizować potrzebę zmiany dotychczasowego przeznaczenia tej działki. Braki w uzasadnieniu uchwały nie mogą być konwalidowane późniejszymi wyjaśnieniami, czy to w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, czy to pismami procesowymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie przesądza, czy na gruncie przedmiotowej sprawy ingerencja w prawo własności skarżącego w stopniu wynikającym z zaskarżonej uchwały nastąpiła w zakresie uzasadnionym interesem publicznym, nie naruszając jego istoty oraz z poszanowaniem zasady proporcjonalności, czy też doszło do przekroczenia władztwa planistycznego ze szkodą dla skarżącego. Narzucenie określonego sposobu zabudowy nie zawsze bowiem prowadzi do nadmiernej ingerencji w sferę prawa własności, warunkiem jest jednak to, by dokonano należytej analizy wszystkich okoliczności prawnych i faktycznych mających wpływ na przyjęte rozstrzygnięcie, a tego w zaskarżonej uchwale zabrakło.

W wyroku kasacyjnym z dnia 24 września 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny przesądził przy tym kwestie związane z charakterem spornej działki, a w szczególności przesądził, że aktualny brak formalnie ustanowionego dostępu do drogi publicznej (przy istniejącej faktycznie możliwości dojścia i dojazdu do działki) nie może przesądzać o tym, że działka skarżącego nr a, położona przy ul. [...], nie jest działką budowlaną. Skarżący może bowiem wystąpić o ustanowienie drogi koniecznej umożliwiającej mu dojazd nie tylko do istniejących na działce zabudowań gospodarczych, ale i ewentualnie dla przyszłej zabudowy o innym charakterze.

Wiążący dla Sądu przy tym z mocy art. 190 P.p.s.a. jest pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku NSA, że przepis art. 35 ustawy nie stanowi wystarczającego zabezpieczenia przed stwierdzeniem nadmierności dokonanej w planie ingerencji w prawa właścicielskie strony. Do rozważenia organu planistycznego pozostaje bowiem kwestia rozważenia, czy wprowadzone zakazy nie są zbyt restrykcyjne i czy są adekwatne do sytuacji skarżącego, legitymującego się prawem użytkowania wieczystego na stosunkowo długi okres – do 2089 r. Jak wynika z uzasadnienia uchwały kwestii tej organ w ogóle nie rozważał. Należy przy tym w sposób jednoznaczny stwierdzić, że sama potrzeba uzyskania terenów o charakterze rekreacyjnym czy terenów dla zabudowy stanowiącej zaplecze istniejącej zabudowy wielorodzinnej przy ul [...], nie powinna być realizowana poprzez wprowadzenie takich zapisów planu, które prowadzą – z pominięciem właściwych procedur (np. wywłaszczenia za odszkodowaniem) – do faktycznej realizacji celu publicznego kosztem uprawnień właścicielskich skarżącego.

W ocenie Sądu, wprowadzenie ograniczeń polegających na dopuszczeniu jedynie budowy garażu podziemnego wielostanowiskowego przeznaczonego do obsługi mieszkańców okolicznych budynków wielorodzinnych, wprowadzeniu zakazu przebudowy, rozbudowy, nadbudowy i odbudowy istniejących obiektów, jako przeznaczonych do likwidacji, stanowi nadmierną ingerencję w prawa skarżącego, narzucając mu z jednej strony tylko określony rodzaj zabudowy (nie musi być on zgodny z jego zamierzeniami inwestycyjnymi), a z drugiej strony prowadząc do dekapitalizacji i faktycznej dewastacji istniejących budynków gospodarczych.

Sąd nie dopatrzył się natomiast naruszenia przez organ planistyczny przepisu art. 20 ust. 1 ustawy w zakresie jego zgodności z postanowieniami studium, przy czym ustawodawca posługuje się sformułowaniem "nie naruszania ustaleń studium". Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest wyrazem jej polityki przestrzennej ujętym kierunkowo, czyli nie docelowo. Studium nie dokonuje przeznaczenia terenów (w tym poszczególnych działek) na oznaczone cele, wskazując na różnego rodzaju funkcje terenów i ukierunkowuje planowanie miejscowe (zob. "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Prof. Z. Niewiadomskiego", wyd. C.H. Beck, Warszawa 2015, str. 203). Dopuszczenie w studium zagospodarowanie strefy zielenią urządzoną nie stoi na przeszkodzie, by organ planistyczny przeznaczał określone tereny lub pojedyncze działki w całości lub w części pod taki rodzaj użytków, pod warunkiem jednak, o czym było już wyżej, że nie zostaną przekroczone granice prawa własności określone ustawą. Przepis art. 64 ust. 3 Konstytucji RP dopuszcza bowiem ograniczenie własności w drodze ustawy, w zakresie, w jakim ograniczenie to nie narusza istoty prawa własności. W orzecznictwie sądowym oraz doktrynie wskazuje się, że naruszenie istoty prawa własności nastąpiłoby w sytuacji, gdyby wprowadzone ograniczenia ustawowe dotyczyły podstawowych uprawnień, składających się na treść prawa własności i uniemożliwiały realizowanie przez to prawo funkcji, jakie ma ono spełniać w porządku prawnym. Władztwo planistyczne gminy nie jest nieograniczone i musi uwzględniać zasady ładu przestrzennego, proporcjonalności oraz ochrony prawa własności. Ingerencja w prawo własności poprzez uchwalenie miejscowego planu musi być dokonana dla realizacji celu publicznego lub celu wynikającego z art. 1 ust. 2, art. 4 i art. 6 ustawy.

Sąd nie dopatrzył się też naruszenia przez organ procedury planistycznej, a w szczególności art. 17 ustawy, co przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 września 2015 i czym z mocy art. 190 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny jest związany.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., stwierdził nieważność opisanej w sentencji części zaskarżonego aktu i na podstawie przepisu art. 200 P.p.s.a. orzekł o zwrocie kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego.