Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Dąbek Sędziowie WSA Inga Gołowska WSA Grzegorz Klimek (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 maja 2026 r. sprawy ze skargi M.R. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 29 października 2025 r. nr BP.503.57.2025.1001.ML6. w przedmiocie zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, II. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz Skarżącej kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

,

U z a s a d n i e n i e

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 29 października 2025 r. nr BP.503.57.2025.1001.ML6. Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej również jako: Organ, Inspektor, GITD), działając na podstawie art. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 1 i 2, art. 141 § 1 oraz art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572 z późn. zm.; dalej jako k.p.a.), w związku z art. 17 § 1, art. 18 oraz art. 33 § 2 pkt 1 i 5, art. 34 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. 2025 r. poz. 132 z późn. zm.; dalej jako u.p.e.a.), po rozpoznaniu zażalenia M.R. (dalej również jako: Strona, Skarżąca, Zobowiązana), utrzymał w mocy postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 14 maja 2025 r. nr WP.3151.130.2022.JP o oddaleniu zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.

1.1. Na podstawie tytułu wykonawczego Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego nr WP.3151.130.2022 z dnia 5 lipca 2022 r. Naczelnik Drugiego Urzędu Skarbowego Kraków prowadzi postępowanie egzekucyjne w przedmiocie wyegzekwowania kary pieniężnej nałożonej na Stronę decyzją Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 4 lipca 2003 r. nr WI.0930/WI/6/03.

1.2. Pismem z dnia 18 lipca 2022 r. Zobowiązana złożyła zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej oparty na art. 33 § 2 u.p.e.a., tj. nieistnienia obowiązku określonego ww. tytułem wykonawczym z uwagi na fakt, że decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 4 lipca 2023 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej nigdy nie została skarżącej doręczona. Z ostrożności procesowej wniosła zarzut wygaśnięcia obowiązku określonego w ww. tytule wykonawczym z uwagi na upływ 19 lat od dnia wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej, obowiązek wygasł więc na skutek przedawnienia na podstawie art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej.

2. Postanowieniem z dnia 11 sierpnia 2022 r. nr WP.3151.130.2022.JP Małopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego oddalił zarzut Strony w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego.

3. Pismem z dnia 18 sierpnia 2025 r. Zobowiązana wniosła w ustawowym terminie zażalenie, zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego. Wniosła o zamianę zaskarżonego postanowienia poprzez uznanie zarzutu za uzasadniony w całości, a w konsekwencji umorzenie postępowania egzekucyjnego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ.

4. Postanowieniem z dnia 8 grudnia 2023 r. nr BP.503.138.2022.1958.ML6.496066/496569 Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

5. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, Strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 27 czerwca 2024 r., III SA/Kr 218/24, uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji.

Sąd stwierdził, że stanowisko organów administracji dotyczące zarzutów wniesionych przez Skarżącą było nieprawidłowe. Sąd podkreślił, że w pierwszej kolejności należy zbadać zarzut nieistnienia obowiązku, gdyż jego potwierdzenie oznacza, że postępowanie egzekucyjne w ogóle nie powinno być prowadzone. Z tego względu badanie zarzutu przedawnienia uznano za przedwczesne, ponieważ ma on znaczenie jedynie wtedy, gdy dany obowiązek faktycznie istnieje.

Sąd wyjaśnił, że nieistnienie obowiązku ma miejsce m.in. wtedy, gdy decyzja nakładająca karę nigdy nie weszła do obrotu prawnego. Kluczowym elementem wejścia decyzji do obrotu jest jej prawidłowe doręczenie stronie. Sąd przychylił się do poglądu, że organ egzekucyjny w ramach postępowania skargowego jest uprawniony, a wręcz zobowiązany do badania, czy decyzja będąca podstawą egzekucji została skutecznie doręczona, gdyż warunkuje to samo istnienie egzekwowanego obowiązku.

W kontekście materiału dowodowego Sąd wskazał, że w aktach sprawy brakuje dowodu doręczenia skarżącej decyzji z lipca 2003 r., a sam organ pierwszej instancji przyznał, że nie posiada dokumentacji pozwalającej na stwierdzenie daty jej doręczenia. Sąd zarzucił organom obu instancji naruszenie przepisów postępowania poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego i brak wnikliwej analizy czy decyzja w ogóle weszła do obrotu prawnego. Uzasadnienie organu odwoławczego uznano za zbyt ogólnikowe i nieodnoszące się do konkretnych faktów sprawy. W rezultacie Sąd nakazał ponowne i rzetelne zbadanie czy obowiązek wskazany w tytule wykonawczym w ogóle powstał.

6. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Małopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego – postanowieniem z dnia 14 maja 2025 r. nr WP.3151.130.2022.JS – oddalił zarzut w sprawie postępowania egzekucyjnego.

7. Pismem z dnia 26 maja 2025 r. Strona wniosła zażalenie, zarzucając naruszenie przepisów postępowania polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego, podczas gdy w ocenie Strony decyzja z dnia 4 lipca 2003 r. nigdy nie została doręczona, w konsekwencji zasadny jest zarzut nieistnienia obowiązku. Ponadto Strona zarzuciła naruszenie przepisów art. 7a, art. 77 i art. 80 k.p.a., wskazując na niedoręczenie decyzji z dnia 4 lipca 2003 r., a w konsekwencji nie złożenie od niej odwołania. Organy od 2003 r. do 2014 r. nie podejmowały żadnych czynności egzekucyjnych. W 2014 r. kara została umorzona przez organ z uwagi na brak doręczenia decyzji. Strona wyjaśniła, że złożenie wniosku o umorzenie było spowodowane prowadzeniem w 2021 r. postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji umarzającej grzywnę nałożoną 18 lat wcześniej. Strona zarzuciła również naruszenie art. 110 § 1 k.p.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że decyzja z dnia 4 lipca 2023 r. wywołuje skutki prawne i może być wykonana w drodze egzekucji, podczas gdy nigdy nie została doręczona Stronie, a tym samym nie weszła do obrotu prawnego. Organy naruszyły również art. 8 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że kara nałożona na podstawie przepisu art. 93 u.t.d. nie ulega przedawnieniu. Wskazała również na błędne przyjęcie o wyłączeniu stosowania przepisów Ordynacji podatkowej w zakresie przedawnienia. Ponadto Strona zarzuciła naruszenie przepisów art. 33 § 2 pkt 1 i 5 u.p.e.a. poprzez błędne zastosowanie i oddalenie zarzutów egzekucyjnych.

8. W wyniku przeprowadzonego postępowania zażaleniowego Główny Inspektor Transportu Drogowego wydał opisane na wstępie postanowienie z dnia 29 października 2025 r.

Na wstępie Organ odwoławczy streścił przebieg dotychczasowego postępowania i powołał treść przepisów mając zastosowanie w niniejszej sprawie. Wyjaśnił, że podstawą zarzutu mogą być tylko ściśle określone okoliczności, których zamknięty katalog jest zawarty w art. 33 § 2 u.p.e.a.

W ocenie Inspektora zarzut oparty na przepisie art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a. nie znajduje uzasadnienia w niniejszej sprawie. Przedmiotem niniejszego postępowania było wszczęcie postępowania egzekucyjnego na skutek nieopłacenia przez stronę kary pieniężnej wynikającej z decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 4 lipca 2003 r. nr WI.0930/WI/6/03 w wysokości 6.000 zł.

Pomimo, że postępowanie w przedmiocie nałożenia kary na podstawie przepisów u.t.d. miało miejsce wiele lat temu, nie można potwierdzić, że strona nie miała o nim świadomości. Jak wynika z akt administracyjnych strona miała świadomość o toczącym się postępowaniu w jej sprawie, dowodem jest przesłane pismo z dnia 23 czerwca 2003 r., w którym to strona wniosła wyjaśnienia do protokołu kontroli. Strona również podpisała protokół kontroli i wniosła do niego uwagi.

Dalej wyjaśnił, że brak zwrotnego potwierdzenia odbioru nie eliminuje uznania, że decyzja została stronie doręczona. Wskazał, że w związku z upływem czasu należy brać pod uwagę inne czynności oraz treści pism strony, z których wynika wiedza strony o decyzji i jej doręczeniu. Strona zakłada utratę swojego egzemplarza decyzji, w związku ze zdarzeniami losowymi, jednakże to nie wyklucza jednoczesnego braku doręczenia. Jak słusznie wskazał organ I instancji Strona składając wniosek o umorzenie kary pieniężnej wynikającej z ww. decyzji (pismo z dnia 17 maja 2021 r.) wskazała na trudną sytuację finansową na skutek pandemii COVID-19, nie zaś związaną z niedoręczeniem decyzji nakładającej karę pieniężną. Powyższe potwierdza również, że Strona miała świadomość istnienia obowiązku wynikającego z kary pieniężnej nałożonej decyzją z dnia 4 lipca 2003 r. nr WI.0930/WI/6/03.

Odnosząc się do kwestii przedawnienia przedmiotowej kary, Organ odwoławczy wskazał, że na dzień wydania decyzji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej obowiązywała ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2007 r. Nr 125 poz. 874 z późn. zm.; dalej jako u.t.d.). Ustawa w ówczesnym brzmieniu nie regulowała kwestii przedawnienia zobowiązań wynikających z kar pieniężnych, nie odwoływała się również do przepisów Ordynacji podatkowej. Dopiero ustawą z dnia 29 października 2010 roku o zmianie Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 225 poz. 1466) – wejście w życie 31 grudnia 2010 r. – wprowadzono art. 93 ust. 11. Dopiero od tego momentu wyłączone zostało zastosowanie Ordynacji podatkowej do kar pieniężnych nakładanych na przedsiębiorcę lub podmiot realizujący przewóz, których wysokość określono w załączniku do ustawy o transporcie drogowym. Natomiast dopiero z dniem 1 stycznia 2012 r. wyłączenie to zostało przeniesione do art. 93 ust. 7 u.t.d., na podstawie ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2011 r. Nr 244 poz. 1454).

Wobec powyższego Głowiny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził, że istniała podstawa do wszczęcia postępowania egzekucyjnego i brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu Strony.

9.1. Na powyższe postanowienie Strona, reprezentowana przez pełnomocnika, złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 107 § 3 w zw. z art 11 i art. 140 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nienależyte sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, a w szczególności nie odniesienie się do zarzutów zawartych w zażaleniu dotyczących braku wszechstronnego rozważenia całości materiału dowodowego i poczynienia ustaleń faktycznych w drodze domniemań faktycznych sprzecznych z zasadami logiki i doświadczenia życiowego oraz rozstrzygnięcia wątpliwości interpretacyjnych i wątpliwości co do stanu faktycznego na niekorzyść skarżącej; podczas gdy wszechstronne rozpatrzenie całego zgromadzonego materiału dowodowego oraz rozpoznanie ww. zarzutów prowadzi do wniosku, że decyzja o nałożeniu kary pieniężnej z 4 lipca 2003 r. nigdy nie została doręczona Skarżącej, a w konsekwencji uzasadniony jest zarzut nieistnienienia obowiązku w rozumieniu art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a.,

2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak wszechstronnego rozważenia całości materiału dowodowego i poczynienie ustaleń faktycznych w drodze domniemań faktycznych sprzecznych z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, tj. że decyzja o nałożeniu kary pieniężnej została Skarżącej doręczona, o czym ma świadczyć złożenie przez skarżącą wyjaśnień w toku ww. postępowania, jej bierność w późniejszym okresie oraz złożenie w 2021 r. wniosku o umorzenie grzywny; podczas gdy Organy I i II instancji całkowicie pomijają, że:

a) od decyzji z dnia 4 lipca 2003 r. nie wniesiono odwołania, co wskazuje, że decyzja nie została Skarżącej doręczona gdyż w przeciwnym wypadku kwestionowałaby ona wydane rozstrzygnięcie, chociażby w celu wstrzymania wykonania decyzji do czasu rozpoznania odwołania;

b) od 2003 r. do 2014 r. organy nie podejmowały żadnych czynności egzekucyjnych co wskazuje, że sam Organ był świadomy braku doręczenia decyzji;

c) w 2014 roku grzywna została umorzona przez sam Organ z uwagi na brak doręczenia decyzji, zatem Organ nie kwestionował tego faktu, a Skarżąca nie miała interesu, aby kwestionować decyzję o umorzeniu; ponadto postanowieniem z 22.07.2022 r. organ odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego fakt doręczenia decyzji z dnia 4 lipca 2003 r. wskazując, że nie dysponuje potwierdzeniem doręczenia decyzji;

d) złożenie przez Skarżącą wniosku o umorzenie grzywny było spowodowane prowadzeniem w 2021 r. postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji umarzającej grzywnę, zatem dla Skarżącej działającej bez profesjonalnego pełnomocnika, nie pamiętającej czego dotyczyło postępowanie prowadzone 18 lat wcześniej, złożenie takiego wniosku było oczywiste, jednak nie stanowi podstawy dla przyjęcia, że decyzja nakładająca grzywnę została skarżącej doręczona;

3) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7a i 8 w zw. z art. 77 i art. 81a § 1 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez rozstrzygnięcie wątpliwości co do stanu faktycznego na niekorzyść skarżącej oraz brak wszechstronnego rozważenia całości materiału dowodowego; podczas gdy jeśli Organy nie były w stanie jednoznacznie określić czy decyzja o nałożeniu kary pieniężnej została doręczona skarżącej, a tym samym czy weszła do obrotu prawnego, to w powyższym zakresie pozostały niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego które należy rozstrzygnąć na korzyść skarżącej;

4) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 110 § 1 w zw. z art. 16 § 1 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że decyzja o nałożeniu kary pieniężnej z 4 lipca 2003 r. wywołuje skutki prawne i może być wykonana w drodze egzekucji; podczas gdy decyzja ta nigdy nie została doręczona skarżącej, a tym samym nigdy nie weszła do obrotu prawnego (nie weszła w życie), nie wywołuje skutków prawnych i nie wiąże Organu;

5) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 8 § 2 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie, że kara pieniężna nałożona na podstawie art 93 u.t.d. (w brzmieniu z dnia 4 lipca 2003 r.) nie ulega przedawnieniu; podczas gdy w tożsamym stanie faktycznym i prawnym, w ocenie organów i sądów administracyjnych przyjmuje się, że do kar pieniężnych nałożonych na podstawie art 92 i 93 u.td. przed wejściem w życie nowelizacji z 29 października 2010 roku, zastosowanie znajdują przepisy Ordynacji podatkowej, a tym samym, że kary te ulegają przedawnieniu - co stanowi naruszenie obowiązku utrzymania utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, a w konsekwencji naruszenie zasady budzenia zaufania obywateli do organów państwa;

6) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art 93 ust 1 oraz art 94 ust 1 u.t.d. (w brzmieniu z dnia 4 lipca 2003 r.) poprzez ich błędną wykładnię przejawiającą się w przyjęciu, że wyłączenie stosowania przepisów Ordynacji podatkowej w kwestii przedawnienia zobowiązania z tytułu nałożonych kar jest uzasadnione nie tylko w odniesieniu do kar nałożonych decyzjami po 31 grudnia 2010 r. (co jednoznacznie wynika z obecnego brzmienia art 93 ust 7 u.t.d.), ale także w odniesieniu do kar nałożonych przed 31 grudnia 2010 r., a tym samym, że kary pieniężne nałożone na podstawie art 93 ust 1 u.td. w brzmieniu z dnia 4 lipca 2003 r. nie podlegają instytucji przedawnienia na podstawie przepisów Ordynacji podatkowej; podczas gdy:

a) art 94 ust. 1 u.t.d. w brzmieniu z dnia 4 lipca 2003 roku stanowi expressis verbis, że kary pieniężne stanowią dochód budżetu państwa, w konsekwencji stanowią one niepodatkową należność budżetu państwa w rozumieniu art 3 pkt 8 Ordynacji podatkowej;

b) w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt SK 75/06, kary nakładane na podstawie art 93 u.t.d. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2010 roku, mają charakter publicznoprawny, a nie karny, czego konsekwencją jest przyjęcie, że stanowią one niepodatkową należność budżetu państwa w rozumieniu art. 3 pkt 8 Ordynacji podatkowej;

c) skoro w stanie prawnym obowiązującym do dnia 31 grudnia 2010 r. nie było wyłączone stosowanie przepisów Ordynacji podatkowej do kar nakładanych na podstawie u.t.d., to brak jest przekonywujących argumentów uzasadniających niedopuszczalność stosowania przepisów Ordynacji podatkowej w tym instytucji przedawnienia;

d) nie jest dopuszczalne przyjęcie, że w stanie prawnym obowiązującym do dnia 31 grudnia 2010 r. kara pieniężna nałożona jako sankcja za nieprzestrzeganie postanowień prawa publicznego, nie mogła nigdy ulec przedawnieniu, gdyż stoi to w sprzeczności z wyrażoną w art 32 Konstytucji RP zasadą równości wszystkich wobec prawa;

zatem prawidłowa wykładnia art. 93 ust. 1 i 94 ust. 1 u.t.d. prowadzi do wniosku, że w stanie prawnym obowiązującym do dnia 31 grudnia 2010 r. kary nakładane na podstawie ww. przepisów podlegały instytucji przedawnienia – co miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędne niezastosowanie art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 92 i 93 u.t.d. w sytuacji, gdy od końca roku kalendarzowego w którym wydano decyzję z dnia 4 lipca 2003 r. upłynęło ponad 5 lat, w związku z tym kara pieniężna nałożona ww. decyzją uległa przedawnieniu;

a w konsekwencji ww. uchybień:

7) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 33 § 2 pkt 1 i 5 u.p.e.a. w zw. z art. 34 § 2 pkt 1 u.p.e.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez ich błędne zastosowanie polegające na oddaleniu zarzutów egzekucyjnych; podczas gdy ze względu na nieistnienie egzekwowanego obowiązku, a ewentualnie ze względu na przedawnienie należności objętej tytułem wykonawczym, prowadzenie egzekucji jest niedopuszczalne.

Mając powyższe zarzuty na uwadze wniesiono o:

- uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji,

- zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych,

- zobowiązanie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, do wydania w określonym terminie postanowienia uwzględniającego zarzuty skarżącej w sprawie egzekucji administracyjnej prowadzonej na podstawie tytułu wykonawczego nr WP.3151.130.2022 z dnia 5 lipca 2022 r.

9.2. W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje

10.1. W pierwszej kolejności zaznaczenia wymaga, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.; dalej jako p.p.s.a.), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zgodnie z brzmieniem art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Jak zaś zgodnie podnosi się w orzecznictwie (wyroki NSA: z dnia 16 lutego 2021 r., III FSK 2430/21; z dnia 8 grudnia 2020 r., I FSK 1110/20, I FSK 1121/20, I FSK 1122/20, z dnia 11 czerwca 2019 r., II OSK 1867/17; wszystkie przywoływane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. (w przeciwieństwie do przypadków określonych wart. 119 pkt 2 p.p.s.a.) jest niezależne od woli stron.

W ocenie Sądu, skierowanie niniejszej sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym umożliwiło rozstrzygnięcie sprawy bez szkody dla jej wyjaśnienia, przeciwdziałając jednocześnie stanowi przewlekłości postępowania. Wyjaśnić należy przy tym, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie prowadzi do pominięcia argumentacji Skarżącego, bowiem podnoszone przez niego argumenty, podobnie jak i argumenty Organu, były wnikliwie rozważane przez Sąd w oparciu o akta sprawy oraz złożoną skargę wraz z odpowiedzią Organu na skargę.

10.2. Odnosząc się zaś do kwestii kognicji Sądu, należy wpierw przywołać art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), stosownie do którego sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Normatywnym potwierdzeniem sprawowania przez sądy administracyjne kontroli działalności administracji publicznej jest również art. 3 § 1 p.p.s.a. stanowiący ponadto, że sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie.

Zaznaczenia wymaga, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.).

W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeśli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Z kolei stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a., sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

10.3. Dokonując kontroli zaskarżonego orzeczenia zgodnie z zakreślonymi powyżej regułami, Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna.

10.4. Na wstępie rozważań należy przypomnieć, iż sprawa była już przedmiotem kontroli tut. Sądu, który to wyrokiem z dnia 27 czerwca 2024 r., III SA/Kr 218/24, uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji.

Kontrola zaskarżonego postanowienia wymaga zatem zbadania, czy organ wykonał zalecenia zawarte w powołanym wyroku. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Ponadto art. 170 p.p.s.a. stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Strona postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym (skarżący lub organ administracji) niezadowolona z wyroku ma prawo wnieść skargę kasacyjną. Jeśli jednak tego nie uczyni musi liczyć się z konsekwencjami prawnymi wynikającymi z brzmienia zacytowanego wyżej art. 153 p.p.s.a.

Związanie oceną prawną, o której mowa w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że ani organ administracji ani sąd administracyjny nie mogą w tej samej sprawie formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy, zaistniałych po wydaniu wyroku oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego przedmiotowa ocenę. Rozwiązanie to stanowi gwarancję przestrzegania przez organy administracji publicznej obowiązku związania orzeczeniem sądu.

W wyroku tym, jak już wspomniano, Sąd stwierdził, że stanowisko organów administracji dotyczące zarzutów wniesionych przez Skarżącą było nieprawidłowe. Sąd podkreślił, że w pierwszej kolejności należy zbadać zarzut nieistnienia obowiązku. Sąd wyjaśnił, że nieistnienie obowiązku ma miejsce m.in. wtedy, gdy decyzja nakładająca karę nigdy nie weszła do obrotu prawnego. Kluczowym elementem wejścia decyzji do obrotu jest jej prawidłowe doręczenie stronie. Sąd przychylił się do poglądu, że organ w ramach postępowania egzekucyjnego jest uprawniony do badania prawidłowości doręczenia decyzji w ramach postępowania w sprawie zarzutów, gdyż ustalenie w sprawie, czy decyzja została doręczona prawidłowo, nie prowadzi do podważenia obowiązku określonego decyzją, a ma na celu jedynie sprawdzenie, czy obowiązek istnieje. Sąd uznał, że kwestia prawidłowego doręczenia decyzji ma znaczenie dla kwestii istnienia obowiązku i to zweryfikować powinien – w ramach postępowania prowadzonego w zakresie wniesionych zarzutów do postępowania egzekucyjnego – organ.

W kontekście materiału dowodowego Sąd wskazał, że w aktach sprawy brakuje dowodu doręczenia skarżącej decyzji z lipca 2003 r.

Swoje uzasadnienie Sąd zakończył stwierdzeniem:

"Stanowisko jednakże zaprezentowane przez organ odwoławczy w kwestii nieistnienia obowiązku nie jest w ocenie Sądu prawidłowe z tegoż względu, że nie odnosi się przede wszystkim w ogóle do stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy. Nadto, jest jednocześnie zbyt ogólnikowe i przez to nie pozwala Sądowi stwierdzić, czy jest ono wynikiem także nieprawidłowego rozumienia przepisów. Nie poczyniono jednakże wnikliwych i jednoznacznych ustaleń, czy decyzja nakładająca na skarżącą karę weszła do obrotu, gdyż i niewątpliwie została skarżącej doręczona, a więc istnieje obowiązek z niej wynikający.

Nie ulega jednakże wątpliwości, że w tym zakresie, organy obydwu instancji uchybiły przepisom postępowania - art 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – wobec niewyczerpującego rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego, w tym brak odniesienia się do zarzutów zawartych w zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji, w szczególności do zarzutu - niewyjaśnienia okoliczności faktycznych dotyczących braku doręczenia decyzji z dnia 4 lipca 2003 r. o nałożeniu kary pieniężnej na skarżącą".

10.5. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia, w tym wykonania przez organy oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w poprzednio wydanym w niniejszej sprawie orzeczeniu sądu, wskazać należy, że organy nie do końca trafnie zrozumiały wskazania co do dalszego postepowania sformułowane przez sąd w poprzednio wydanym wyroku (art. 153 p.p.s.a.), a wręcz stwierdzić należy, że w zakresie zarzutu nieistnienia obowiązku (art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a.) organ I instancji dopuścił się pewnego rodzaju nadużycia, posługując się wyrwanym z kontekstu zdaniem (podkreślenie Sądu) z uzasadnienia poprzednio wydanego wyroku, na co słusznie zwrócono uwagę w skardze.

Chodzi o zacytowane już wyżej zdanie: "Nie poczyniono jednakże wnikliwych i jednoznacznych ustaleń, czy decyzja nakładająca na skarżącą karę weszła do obrotu, gdyż i niewątpliwie została skarżącej doręczona, a więc istnieje obowiązek z niej wynikający".

Dokonując jego analizy stwierdzić należy, że literka "i" (przed wyrazem "gdyż") nie powinna się tam znaleźć, stanowi oczywistą omyłkę pisarską. Natomiast powyższe zdanie jest to niewątpliwie zdanie wielokrotnie podrzędnie złożone.

W tym miejscu należy wyjaśnić, że zdania złożone dzielimy na współrzędnie złożone i podrzędnie złożone. W tych pierwszych zdania składowe są od siebie niezależne, każde z nich mogłoby funkcjonować jako osobne zdanie. Natomiast w przypadku zdań podrzędnie złożonych, występuje zdanie nadrzędne (główne) oraz zdanie podrzędne (które określa – w ten czy inny sposób – zdanie główne). Możliwe są też łańcuchy tych zdań, czyli wspomniane już zdania wielokrotnie podrzędnie złożone, które składają się z trzech lub więcej zdań. Na przykład:

1) zdanie nadrzędne (główne),

2) zdanie podrzędne (które określa zdanie główne),

3) zdanie podrzędne (które określa zdanie nr 2).

Zdania podrzędne nie mogą funkcjonować oddzielnie, gdyż nie są samodzielne, a jedynie – w ten czy inny sposób – określają zdanie główne lub inne zdanie podrzędne. Ich oderwanie od zdania, które określają, powoduje, że tracą kontekst w którym zostały użyte (podkreślenie Sądu)

W zacytowanym wyżej zdaniu, zdanie nadrzędne rozpoczyna się od słów: "Nie poczyniono...", zdanie podrzędne – od słów: "czy decyzja ...", a kolejne zdanie podrzędne – od słów: "niewątpliwie została...".

Tymczasem organ I instancji w swojej decyzji formułuje stwierdzenie, że: >>Sąd w uzasadnieniu przedmiotowego wyroku wskazuje wyraźnie, że decyzja administracyjna "niewątpliwie została skarżącej doręczona, a więc istnieje obowiązek z niej wynikający"<<.

Organ nie tylko cytuje to wyrwane z kontekstu zdanie, ale jeszcze dodatkowo je podkreśla w treści decyzji.

W tym zakresie należy jednak zgodzić się z treścią skargi, że powyższe zdanie jest wyrwane z kontekstu. Zacytowane w sposób sprzeczny z zasadami logicznego myślenia i w konsekwencji tego organ wyprowadził niego całkowicie odmienne wnioski. Nie jest bowiem prawdą, że zdaniem Sądu decyzja "niewątpliwie została skarżącej doręczona". Gdyby tak było, to decyzja ta weszłaby do obrotu i nie byłoby podstaw do uchylenia zaskarżonych rozstrzygnięć (podkreślenie Sądu). W rzeczywistości w uzasadnieniu poprzednio wydanego wyroku – ze względu na uchybienia organów – Sąd nie mógł jednoznacznie stwierdzić, czy decyzja została doręczona skarżącej, ergo czy weszła do obrotu prawnego. Dlatego nakazano poczynienie w tym zakresie wnikliwych ustaleń faktycznych.

Organ II instancji – na co również słusznie zwrócono uwagę w treści skargi – w ogóle nie odniósł się do tej kwestii, mimo, że była poruszona w treści zażalenia.

Zamiast tego powołuje się na wyrok WSA w Gliwicach z dnia 24 listopada 2020 r., I SA/Gl 76/20, w którym stwierdzono m.in., że "Skarżący wnosząc zarzuty na podstawie art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a., powinien przedstawić dowody potwierdzające, że obowiązek nie istnieje, ponieważ nigdy nie powstał albo wprawdzie powstał, ale wygasł (...)".

Zapadł on jednak w innym stanie faktycznym i prawnym. W szczególności należy bowiem zauważyć, że ww. postępowanie dotyczyło egzekucji opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień. Obowiązek ten, do którego niewątpliwe (a co jest sporne w niniejszej sprawie – vide punkt 10.6. niniejszego uzasadnienia) stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej, powstaje z mocy prawa (podkreślenie Sądu), a do jego powstania nie było konieczne w szczególności wystawienie czy doręczenie faktury za pobyt.

W takim przypadku wierzyciel jest zobowiązany do wykazania spełnienia przesłanek tworzących po stronie skarżącego obowiązek opłaty za doprowadzenie i pobyt, bo dopiero wtedy możliwe staje się wystawienie skutecznego tytułu wykonawczego wobec dłużnika (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 marca 2013 r. III SA/Wr 329/12).

W sprawie będącej przedmiotem orzekania przez WSA w Gliwicach organy wykazały, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym był wymagalny i podlegał egzekucji. W zakresie zobowiązań powstających z mocy prawa (ex lege) wykazanie powstanie tego obowiązku może być dokonane w różnoraki sposób, w tym za pomocą różnych dokumentów opisanych w uzasadnieniu w wyroku. I dopiero wtedy, po wykazaniu powstania tego obowiązku przez organy, co miało miejsce w sprawie rozpatrywanej przez WSA w Gliwicach, inicjatywa przechodzi na stronę zobowiązanego i wtedy, znajduje zastosowanie to zdanie przytoczone przez organ, że to "Skarżący wnosząc zarzuty na podstawie art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a., powinien przedstawić dowody potwierdzające, że obowiązek nie istnieje (...)".

Zatem znów cytat z wyroku przytoczony przez organ (tym razem odwoławczy) w zaskarżonej decyzji jest wyrwany z kontekstu, nie uwzględnia całego stanu faktycznego i prawnego sprawy rozpatrywanej przez WSA w Gliwicach

Inaczej przedstawia się natomiast sytuacja w przypadku zobowiązań powstałych z chwilą doręczenia decyzji (podkreślenie Sądu), jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. W takim przypadku to też organ musi najpierw wykazać fakt, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym był wymagalny i podlegał egzekucji. W tym przypadku wykazać należy fakt (i moment) doręczenia decyzji. Bo w braku doręczenia decyzji ten obowiązek w ogóle nie powstaje.

I dopiero po takim wykazaniu przez organy, ewentualny ciężar wykazania twierdzeń przeciwnych może "przejść" na zobowiązanego.

Choć w tym wypadku należy zgodzić się z treścią skargi, że przeprowadzenie dowodu na okoliczność negatywną jest z punktu widzenia logiki niemożliwe; nie można udowodnić, że czegoś się nie zrobiło. Dlatego Skarżąca nie ma nawet możliwości wykazania ponad wszelką wątpliwość, że decyzja nakładająca karę pieniężną nie została jej doręczona i może w tym zakresie wyłącznie przedstawić swoje stanowisko poparte innymi okolicznościami. Natomiast jeśli Organ twierdzi, że było przeciwnie, to on właśnie zobowiązany jest do udowodnienia, że decyzja została

doręczona.

Podsumowując rozważania w tym zakresie należy ponownie – za poprzednio już wydanym wyrokiem w niniejszej sprawie – stwierdzić, że pojęcie wymagalności obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym odnosi się, jak to wskazano wyżej, wyłącznie do kwestii możliwości "wykonania decyzji", do czego niezbędne jest jednak "zaistnienie" tejże decyzji w obrocie prawnym. Niedoręczona decyzja podatkowa nie może być podstawą egzekucji. Organ jest uprawniony (a w przypadku zgłoszenia takiego zarzutu – wręcz zobowiązany) do badania prawidłowości doręczenia decyzji w ramach postępowania w sprawie zarzutów, gdyż ustalenie w sprawie, czy decyzja została doręczona prawidłowo, nie prowadzi do podważenia obowiązku określonego decyzją, a ma na celu jedynie sprawdzenie, czy obowiązek istnieje. Kwestia prawidłowego doręczenia decyzji ma natomiast znaczenie dla kwestii istnienia obowiązku i to zweryfikować powinien - w ramach postępowania prowadzonego w zakresie wniesionych zarzutów do postępowania egzekucyjnego – organ.

Przy czym ta weryfikacja powinna mieć postać wykazania, czyli innymi słowy – udowodnienia (podkreślenie Sądu) faktu doręczenia decyzji. Nie można tej okoliczności (faktu doręczenia decyzji) opierać na domniemaniach i przypuszczeniach. W szczególności nie ma żadnego znaczenia – co akcentują organy w wydanych postanowieniach – fakt, że Strona miała świadomość o toczącym się postępowaniu (podkreślenie Sądu) w sprawie wymierzenia kary pieniężnej. Samo prowadzenie postępowania nie ma bowiem żadnego znaczenia. Istotny jest tylko fakt doręczenia decyzji w wyniku przeprowadzenia tego postępowania, bo dopiero wtedy powstaje obowiązek objęty niniejszym postepowaniem egzekucyjnym.

Co istotne, w tych domniemaniach organy pomijają okoliczności przemawiające na ich niekorzyść, w szczególności decyzję z dnia 8 lipca 2014 r. o umorzeniu kary pieniężnej, które uzasadniono brakiem zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji o nałożeniu kary i niemożnością ustalenia, czy decyzja weszła do obrotu. Na mocy znajdującej się w aktach sprawy decyzji z dnia 13 kwietnia 2021 r. stwierdzono nieważność ww. decyzji z przyczyn proceduralnych (umorzenie mimo braku wniosku strony), nie zmienia to jednak faktu, że organ przyznał ww. okoliczności, w tym niemożność ustalenia, czy decyzja weszła do obrotu.

Powyższe nie jest jednak decydujące, bo – jak również słusznie zauważono w skardze – na mocy art.81a § 1 k.p.a. (który ma zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym) niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, są rozstrzygane na korzyść strony.

Zatem raz jeszcze należy podkreślić, że w toku niniejszego postępowania organy mają wykazać (udowodnić) fakt doręczenia decyzji o nałożeniu kary pieniężnej. Bo ten fakt warunkuje powstanie obowiązku w niniejszej sprawie.

10.6. W zakresie zarzutu wygaśnięcia obowiązku (art. 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a.) Sąd w składzie aktualnie rozpoznającym skargę, oczywiście podziela stanowisko wyrażone w poprzednio wydanym wyroku w niniejszej sprawie, że zgłoszenie zarzutu nieistnienia obowiązku skutkuje tym, w przypadku jego potwierdzenia, postępowanie egzekucyjne w ogóle nie mogło być prowadzone. Zarzut ten może odnieść ewentualnie swój skutek wówczas, gdy obowiązek istnieje.

Zarzut ten również Strona zgłosiła niejako "z ostrożności procesowej".

Mając jednak na uwadze fakt, że organy obydwu instancji się do niego odniosły oraz Skarżąca sformułowała w tej kwestii zarzuty w skardze, a także mając na uwadze fakt ekonomiki procesowej (tzn. fakt że niniejsze postepowanie jest już drugim postępowaniem przed sądem i żeby nie narażać Strony, na ewentualne kolejne postępowanie), Sąd odniesie się również do tej kwestii, mając jednak na uwadze ww. zastrzeżenie, tzn. że zarzut ten może odnieść ewentualnie swój skutek wówczas, gdy obowiązek istnieje.

W zakresie tego zarzutu należy zauważyć również nadużycie organu (podkreślenie Sądu), tym razem organu odwoławczego.

Spór w tym zakresie dotyczy kwestii, czy w stanie prawnym niniejszej sprawy stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej o przedawnieniu (jak twierdzi Skarżąca), czy też nie stosuje się ich (jak twierdzi GITD).

Organ ma oczywiście prawo do swojego stanowiska, nie może jednak na jego poparcie powoływać się na rzekome stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeśli zarówno z sentencji jak i z uzasadnienia wyroku jasno wynika stanowisko przeciwne.

W swojej decyzji GITD stwierdza: "Na potwierdzenie powyższego warto przytoczyć wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2016 r., sygn. akt II GSK 2519/14, w którym podkreślono, że (...) [i tu następuje zacytowanie obszernego fragmentu uzasadnienia wyroku NSA]".

Należy jednak zauważyć, że w swoim uzasadnieniu NSA przedstawia dwie linie orzecznicze w tej kwestii. Zacytowany przez Organ fragment dotyczy tej pierwszej linii orzeczniczej, reprezentowanej przez kilka wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych. Następnie jednak NSA przedstawia drugą linię orzeczniczą i stwierdza, że pogląd ten był podstawą wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych (przytoczonych szeroko w treści uzasadnienia NSA), w których opowiedziano się za stosowaniem do kar pieniężnych nakładanych na podstawie u.t.d. przepisów Ordynacji podatkowej oraz – co za tym idzie – przyjęcia, że kary te ulegają przedawnieniu.

Następnie NSA przytacza zarzuty kasacyjne organu, by podsumować te rozważania stwierdzeniem: "Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę tego poglądu organu nie akceptuje, opowiadając się za poglądem, zgodnie z którym do kar wymierzanych na podstawie art. 93 u.t.p. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2010 r. miały zastosowanie przepisy Ordynacji podatkowej, a więc także przepisy w zakresie przedawnienia. Bezdyskusyjny jest bowiem zdaniem Sądu – w świetle wyroku TK sygn. SK 75/06 – publicznoprawny a nie karny charakter tych kar, oraz skutki wynikające z regulacji zawartej w art. 3 pkt. 8 Ordynacji podatkowej".

Końcowo należy również podnieść, co zauważono również w końcowej części skargi, że w sprawie tej występowały te same organy, które występują w niniejszej sprawie, tzn. Małopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego oraz Generalny Inspektor Transportu Drogowego. W sprawie tej WSA w Krakowie, wyrokiem dnia 21 maja 2014 r., III SA/Kr 1338/13, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, a Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną organu, stwierdzając jak wyżej wspomniano.

Zatem raz jeszcze stwierdzić należy, że Organ ma oczywiście prawo do swojego stanowiska. Jednakże zdumienie Sądu budzi fakt, że na poparcie swojego stanowiska Organ przytacza wyrok NSA w sprawie, w której ten sam organ – mówiąc kolokwialnie – "przegrał sprawę" przed obydwoma instancjami.

Przechodząc po tym długim, acz koniecznym, wstępie do meritum sprawy, wskazać należy, że Sąd rozpatrujący niniejszą skargę podziela w tym zakresie zarzuty skargi. Stanowisko reprezentowane przez Organ miało odzwierciedlenie w nielicznych orzeczeniach w zasadzie tylko wojewódzkich sądów administracyjnych sprzed kilkunastu lat. Zgodnie z dominującymi poglądami zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i wojewódzkich sądów administracyjnych (szeroko przytoczonych zarówno w treści skargi, jak i ww. wyroku NSA z dnia 5 lipca 2016 r.) do kar pieniężnych nałożonych na podstawie art. 92 i 93 u.t.d., przed wejściem w życie nowelizacji z 29 października 2010 roku, zastosowanie znajdują przepisy Ordynacji podatkowej.

W dniu wydania decyzji (4 lipca 2003 roku) przepisy u.t.d. nie regulowały kwestii przedawnienia takich kar. Dopiero ustawą z dnia 29 października 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych ustaw (Dz.U. z 2010 r. Nr 225 poz. 1466) wprowadzono przepis art. 93 ust 11 u.t.d., w myśl którego do kar, o których mowa w ust 10 tego przepisu, nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej, wskutek czego kary te nie ulegają przedawnieniu. Przepis ten wszedł w życie z dniem 31 grudnia 2010 r. Zatem w dacie wydania decyzji brak było przepisu wyłączającego stosowanie regulacji Ordynacji podatkowej, w tym również jej rozdziału 8 działu III zatytułowanego "Przedawnienie".

Powyższe wynika z przytoczonego już wyroku TK z dnia 31 marca 2008 r., SK 75/06, w którym przesądzono publicznoprawny a nie karny charakter tych kar, oraz skutki wynikające z regulacji zawartej w art 3 pkt 8 Ordynacji podatkowej. Kara ta jest nałożona decyzją administracyjną, w ramach stosunku publicznoprawnego i stanowi dochód budżetu państwa.

Ponieważ jak już wspomniano wyżej kary te powstają w wyniku doręczenia decyzji, zastosowanie w tym przypadku znajduje (co szeroko uzasadniono w ww. wyroku WSA w Krakowie z dnia 21 maja 2014 r., III SA/Kr 1338/13) po pierwsze art. 68 § 1 O.p., który stanowi, że zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy.

Znajduje zastosowanie również art. 70 § 1 O.p., który stanowi, że zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku.

Zastosowanie znajdą również kolejne paragrafy tego artykułu, które dotyczą przerw i zawieszenia biegu terminu przedawnienia.

10.7. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że w ponownie przeprowadzonym postępowaniu, podobnie jak miało to miejsce w pierwszym postępowaniu, organy ponownie uchybiły przepisom postępowania, tj. art 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., wobec niewyczerpującego rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego, w tym brak odniesienia się do zarzutów zawartych w zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji.

Nie wykonując wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w poprzednio wydanym orzeczeniu sądu w niniejszej sprawie, organy naruszyły również art. 153 p.p.s.a.

10.8. W toku ponownie przeprowadzonego postępowania organy uwzględnią ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w niniejszym wyroku oraz w poprzednio wydanym wyroku w niniejszej sprawie.

W pierwszej kolejności organy wykażą, tzn. udowodnią (podkreślenie Sądu) fakt doręczenia decyzji nakładającej karę pieniężną (oraz moment jej doręczenia).

W przypadku nieudowodnienia tego faktu, organy uwzględnią zarzut nieistnienia obowiązku (art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a.). W takim przypadku rozpatrywanie drugiego zarzutu, tj. wygaśnięcia obowiązku będzie bezprzedmiotowe.

W przypadku wykazania faktu i daty doręczenia ww. decyzji, organy ustalą na tej podstawie termin płatności zobowiązania wynikającego z ww. decyzji. Następnie ustalą początek ustawowego biegu terminu przedawniania (na podstawie art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej), tj. koniec roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności.

Następnie uwzględnią, że ustawowy termin przedawnienia wynosi (na podstawie art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej) 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności.

Następnie ustalą czy w sprawie zachodziły ewentualnie jakieś przyczyny, które mogły spowodować przerwy lub zawieszenia biegu terminu przedawnienia (na podstawie pozostałych paragrafów art.70 Ordynacji podatkowej).

Na tej podstawie – w zakresie zarzutu wygaśnięcia obowiązku (art. 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a.) – organy wydadzą odpowiednie orzeczenie na podstawie art. 34 § 2 u.p.e.a.

10.9. Sąd nie mógł uwzględnić wniosku o zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie postanowienia uwzględniającego zarzuty skarżącej.

Jak podnosi się w orzecznictwie (wyrok NSA z dnia 16 lutego 2022 r., II OSK 753/21) przepis ten pozwala sądowi administracyjnemu na zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji i wskazanie sposobu załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub stwierdzenia nieważności decyzji.

Mając na uwadze, że w zakresie zarzutu nieistnienia obowiązku (art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a.) Sąd stwierdził naruszenie przepisów postępowania, tj. brak wykazania faktu doręczenia decyzji nakładającej karę pieniężną i wskazał na konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania w tym zakresie, niemożliwe było zastosowanie ww. przepisu.

W zakresie zarzutu wygaśnięcia obowiązku (art. 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a.), sama kwestia przedawnienia jest wprawdzie kwestią prawa materialnego, ale w zakresie tego zarzutu również wskazano na – ewentualną – konieczność przeprowadzenia postępowania we wskazanym wyżej zakresie.

10.10. Wyjaśniając zakres dokonanego uchylenia (zarówno zaskarżonego postanowienia jak i poprzedzającego go postanowienia I instancji), stwierdzić należy, że w orzecznictwie (wyrok WSA w Białymstoku z 23 listopada 2021r., II SA/Bk 646/21) podnosi się, iż stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a, sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny legalności sąd na podstawie art. 135 p.p.s.a. stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest bowiem stworzenie takiego stanu, aby w obrocie prawnym nie istniał i funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 629).

Ponieważ uchybienia wyżej wskazane dotyczą zarówno zaskarżonego postanowienia jak i poprzedzającego go postanowienia z dnia 14 maja 2025 r., zasadne stało się uchylenie obydwu postanowień.

10.11. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sad Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 153, art. 134 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i § 4 p.p.s.a., zasądzając na rzecz Skarżącej kwotę 597 zł.