II SA/Ol 365/11 - Wyrok

Data orzeczenia	2011-07-05	
Data wpływu	2011-05-26	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie	
Sędziowie	Marzenna Glabas /przewodniczący/
S. Beata Jezielska
Tadeusz Lipiński /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Sygn. powiązane	I OSK 1922/11	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591; art. 98 ust. 1; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Dz.U. 2005 nr 180 poz 1493; art. 9a; Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie.	
Sentencja
Dnia 5 lipca 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2011 roku sprawy ze skargi Gminy – Rady Miasta na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie uchwały w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego i szczegółowych warunków jego funkcjonowania oddala skargę.	
Uzasadnienie
W dniu 29 marca 2011 r. Rada Miejska w Nowym Mieście Lubawskim podjęła uchwałę Nr VII-48/2011 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Nowym Mieście Lubawskim oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania.

Podejmując przedmiotową uchwałę Rada uchwaliła, że wchodzi ona w życie

z dniem podjęcia.

Wojewoda Warmińsko – Mazurski działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy

z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wydał w dniu 26 kwietnia 2011 r. rozstrzygnięcie nadzorcze, w którym stwierdził nieważność opisanej wyżej uchwały.

W uzasadnieniu wojewoda wskazał, że zapis dotyczący tego, iż uchwała wchodzi w życie z dniem jej podjęcia rażąco narusza art. 4 ust 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Przedmiotową uchwałę należy zaliczyć do aktów prawa miejscowego, z uwagi na to, że zawiera ona normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym nadające się do bezpośredniego stosowania i skierowane do podmiotów zewnętrznych wobec gminy. Określenie błędnej daty wejścia w życie uchwały powodowało konieczność stwierdzenia jej nieważności.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniosła Rada Miasta Nowego Miasta Lubawskiego zarzucając rażące naruszenie przepisów prawa tj. art. 91 ust.

1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 4 ust 1 oraz art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów przez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała jest sprzeczna z prawem.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca Rada wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że art. 40 ustawy o samorządzie gminnym nie zawiera definicji aktów prawa miejscowego, zaś katalog tych aktów obejmuje dwie grupy. Pierwszą stanowią akty wydawane na podstawie szczegółowych upoważnień ustawowych, drugą akty porządkowe i ustrojowo - organizacyjne wydawane na podstawie upoważnień generalnych. Kwalifikacja danego aktu do aktów prawa powszechnie obowiązującego musi być poprzedzona badaniem jego cech formalnych i materialnych. W orzecznictwie przyjęto pogląd, że akt prawa miejscowego to taki, który zawiera co najmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Następnie nie wiadomo z jakiego powodu skarżąca zaczęła analizować treść regulaminu

w sprawie szczegółowych konsultacji z organizacjami pozarządowymi oraz innymi podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego. Wskazano, że właśnie ten regulamin nie zawiera regulacji dotyczących kwestii ustrojowych gminy, czy też norm prawnych nakładających obowiązki lub przyznających uprawnienia określonym w nim adresatom. Przyjęty regulamin wytycza zasady konsultacji z podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego, nie zawiera zaś regulacji normatywnych oraz nie dotyczy określonego kręgu podmiotów, a także nie obejmuje norm o charakterze generalnym nadających się do bezpośredniego stosowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w rozstrzygnięciu nadzorczym. Nadto Wojewoda podniósł, że krąg podmiotów, które mają wchodzić w skład zespołu jest zbyt wąski. Podobnie wybór członków zespołu mieści się w ramach kompetencji rady gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg m. in. na akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 ustawy).

Treść art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. 142, poz. 1591 ze zm.) wskazuje, iż rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Przyjąć należy, iż "podstawą uchylenia przez sąd aktu nadzoru powinno być każde naruszenie prawa przez organ nadzorczy, bez względu na materialnoprawny lub procesowy charakter naruszonego przepisu" (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2005, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis str. 466). W ocenie Sądu w sprawie

niniejszej nie zaistniały przesłanki skutkujące koniecznością uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Wojewoda Warmińsko-Mazurski stwierdził nieważność uchwały dotyczącej trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego

w Nowym Mieście Lubawskim oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania wskazując, że sporna uchwała posiada cechy ogólności i abstrakcyjności, które nakazują uznać ją za akt normatywny powszechnie obowiązujący, w związku z czym akt ten winien wejść w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Rada Miasta Nowego Miasta Lubawskiego kwestionuje natomiast to stanowisko organu nadzoru argumentując, że uchwała nie nosi cech abstrakcyjności

i ogólności, nie stanowi zatem aktu prawa miejscowego, wobec czego nie było konieczne publikowanie jej w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Spór pomiędzy stronami w niniejszej sprawie sprowadza się więc do oceny charakteru przepisów, jakie zawiera sporna uchwała, co z kolei determinuje tryb wejścia w życie uchwały.

Stosownie do treści art. 9a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. Nr 180, poz. 1493 ze zm.) gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym. Zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) Policji; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia; 6) organizacji pozarządowych; 7) kuratorzy sądowi. Ponadto w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele innych podmiotów, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie.

Z mocy art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie rada gminy określi w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania.

Przyjąć należy, że uchwała podjęta przez radę gminy będzie aktem prawa miejscowego, jeżeli będzie to akt normatywny, zawierający normy abstrakcyjne i generalne. Charakter normatywny aktu oznacza, że akt taki musi wyznaczać adresatom pewien sposób zachowania się, np. mogą to być zakazy, nakazy lub uprawnienia. Z kolei generalny charakter mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie z imienia (nazwy). Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto akty prawa miejscowego mają charakter powszechny. Adresatami tych aktów mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Oficyna a Wolters Kluwer Business, str. 72, 74, 75).

W orzecznictwie ugruntował się pogląd, iż aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg podmiotów (którzy mogą być jednak w jakiś sposób określeni) oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2002 r. Sygn. akt I SA 2160/2001 LEX 81765, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dn. 3 października 2006 r. Sygn. akt I OSK 908/06, niepublik., wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2005 r. Sygn. akt I OSK 971/2005, LEX nr 196727). Przy czym wskazać należy, iż istnienie upoważnienia ustawowego do wydania aktu nie oznacza konieczności jednoznacznego stwierdzenia w przepisie rangi ustawowej, że uchwała rady gminy stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 29/08, LEX 505415). Przyjąć także należy, że akty ustrojowe dzielą się na akty o charakterze wewnętrznym oraz powszechnie obowiązującym. Tylko te ostatnie mogą być aktami prawa miejscowego. Przepisy adresowane wyłącznie do kręgu podmiotów organizacyjnie podporządkowanych, określające wyłącznie organizację urzędów

i instytucji gminnych oraz ustalające zasady zarządu mieniem gminnym, należy zaliczyć do kategorii aktów prawa wewnętrznie obowiązującego. Podzielić trzeba także stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2006 r. (sygn. akt I OSK 669/06, LEX 275445), że dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku bowiem uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów pranych podlega obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy należy więc rozważyć, czy sporna uchwała ma w swej treści choć jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, gdyż pozytywna odpowiedź na to pytanie pozwoli na przyjęcie, że uchwała może zostać uznana za akt prawa miejscowego.

W ocenie Sądu, chociaż niewątpliwie większość przepisów uchwały Rady Miejskiej w Nowym Mieście Lubawskim zawiera normy o charakterze wewnętrznym, określającym wyłącznie organizację i pracę zespołu, to jednak w treści uchwały można też znaleźć normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. W § 2 ust. 1 Rozdziału II załącznika do uchwały Rada Miejska postanowiła, że członków zespołu powołuje Burmistrz. Przywołany zapis załącznika do uchwały niewątpliwie jest skierowany do podmiotów, które przynajmniej w części nie są podporządkowane Radzie Miasta, czy też Burmistrzowi Miasta. I tak na przykład powołanie na członka zespołu przedstawiciela ochrony zdrowia oznacza, że w skład Zespołu wejdzie osoba, która

w żaden sposób nie jest powiązana z organami gminy, nie funkcjonuje w jej strukturach. Wymieniona norma jest normą o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, wyznacza ich adresatom pewien sposób zachowania się w ramach pracy w zespole. Generalny charakter przepisu wyraża się poprzez określenie adresata, przez wskazanie jego cech, a abstrakcyjność normy oznacza, że postanowienia uchwały mają zastosowanie

w pewnych powtarzających się okolicznościach. Uchwała ta jest, a w zasadzie powinna być, kierowana do nieokreślonego kręgu podmiotów, które spełniają określone kryteria.

Bez wątpienia ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie ma charakter normatywny, a przepisy tam zawarte kształtują sytuację prawną obywateli. W sytuacji więc gdy ustawa ta przyznaje poszczególnym podmiotom w niej wymienionym m. in. prawo do podejmowania działań w środowisku zagrożonym przemocą, a przedmiotowa uchwała powinna stanowić wykonanie tego uprawnienia, bo przecież tylko prawidłowo wyłoniony podmiot ma prawo takie działania podejmować to nie sposób uznać, że uchwała nie kształtuje sytuacji prawnej adresatów ustawy.

Mając powyższe rozważania na uwadze rację należy przyznać organowi nadzoru, że uchwała Rady Miejskiej w Nowym Mieście Lubawskim powołująca Zespół Interdyscyplinarny winna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym

i wejść w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia, chyba że w uchwale określono by dłuży termin wejścia jej w życie.

Nie sposób jednak nie powtórzyć stwierdzenia Wojewody zawartego

w odpowiedzi na skargę, że w treści uchwały dotyczącej trybu i sposobu powoływania

i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego zabrakło tego co jest najistotniejsze, to jest trybu i sposobu powoływania członków zespołu. Zapis § 2 załącznika do uchwały mówi jedynie o powoływaniu członków zespołu przez burmistrza, ale nie uszczegóławia niczego więcej, tak więc kompetencje Rady Gminy zostały w tym przypadku faktycznie przekazane burmistrzowi, a przecież zgodnie z treścią art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie to rada gminy w drodze uchwały określa tryb i sposób powoływania członków zespołu.

Wskazać należy, że Rada Miejska Nowego Miasta Lubawskiego, choć z jednej strony pozostawiła Burmistrzowi pełną dowolność co do trybu i sposobu powoływania członków zespołu to z drugiej strony w sposób błędny zawęziła krąg podmiotów mogących uczestniczyć w jego pracach. Rada stwierdziła, że członkowie Zespołu powoływani są spośród przedstawicieli, o których mowa w art. 9a ust. 3 ustawy

o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Zapis ten pozostaje w sprzeczności z treścią art. 9a ust. 4 cytowanej ustawy stanowiącym, że w skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą także kuratorzy sądowi. Ustęp 5 tego artykułu mówi nadto o możliwości wejścia w skład zespołu także prokuratorów oraz przedstawicieli innych podmiotów działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Jest to sprzeczność uchwały z ustawą rażąca i oczywista, bo ograniczająca krąg podmiotów uczestniczących w pracach zespołu i nie ustalająca faktycznie ani trybu, ani sposobu powoływania członków zespołu.

Z uwagi na powyższe Sąd przyjął, że zasadnie Wojewoda stwierdził konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego całej zaskarżonej uchwały.

Należało zatem na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalić.