Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 1082/19 w sprawie ze skargi A. S.A. z siedzibą w S. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2019 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 15 października 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A. S.A. z siedzibą w S. (dalej: spółka) uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] marca 2019 r. w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że spółka eksploatuje na terenie [...], instalację do przetwarzania odpadów (produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego), wymienioną w pkt 5 (e) załącznika nr I do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 166/2006 z 18 stycznia 2006 r. w sprawie ustanowienia Europejskiego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń (Dz. Urzędowy EU L 33/1 z 4 lutego 2006 r.;), tj. instalacje do unieszkodliwiania lub recyklingu padliny zwierzęcej lub odpadów zwierzęcych. Sprawozdanie w zakresie Krajowego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń za 2017 r. spółka przesłała w wersji elektronicznej 4 kwietnia 2018 r., natomiast w wersji papierowej 5 kwietnia 2018 r. (data stempla pocztowego).

Decyzją z [...] listopada 2018 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nałożył na spółkę karę pieniężną w wysokości 10 000 zł w związku z nieprzekazaniem w terminie do 31 marca 2018 r. sprawozdania za rok sprawozdawczy 2017.

Odwołanie od tej decyzji wniosła spółka.

Decyzją z [...] marca 2019 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z 5 listopada 2018 r.

Spółka wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Uwzględniając skargę Sąd I instancji wyjaśnił, że zdaniem organu, w tej sprawie nie ma zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2019 r. poz. 1133 ze zm. – dalej: k.p.a.), ponieważ chodzi tu o wykonanie obowiązku przewidzianego w prawie unijnym, a zatem trudno uznać, że waga naruszenia jest znikoma. Sąd I instancji nie podzielił tego argumentu, ponieważ przeważająca część regulacji krajowych z zakresu ochrony środowiska stanowi przejaw implementacji prawa unijnego. Oznaczałoby to, że art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie mógłby mieć zastosowania do większości administracyjnych kar pieniężnych z zakresu ochrony środowiska. Ponadto, art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. stanowi przejaw realizacji zasady proporcjonalności, a zatem zasady należącej do zasad ogólnych prawa Unii Europejskiej. Nie można zatem podzielić poglądu, że jej zastosowanie w sprawie dotyczącej nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, pozostaje co do zasady w sprzeczności z prawem unijnym. Przesłanka proporcjonalności została wprost wskazana w art. 20 ust. 1 rozporządzenia Nr 166/2006, który to przepis stanowił podstawę wprowadzenia art. 236d ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2019 poz. 1712 – dalej: p.o.ś.). Ponadto, zdaniem organu do obowiązku złożenia przedmiotowego sprawozdania nie może mieć zastosowania przesłanka zaprzestania naruszania prawa. W ocenie Sądu I instancji, organ utożsamia istotę obowiązku z terminem, w którym dany obowiązek ma być wykonany. Istotą obowiązku przewidzianego w art. 236b ust. 1 p.o.ś. jest złożenie sprawozdania. Wynika to z art. 5 rozporządzenia Nr 166/2006, który nakłada na operatorów instalacji obowiązek przedłożenia sprawozdania. Złożenie sprawozdania powinno nastąpić w określonym terminie. Kwestię określenia terminu rozporządzenie Nr 166/2006 pozostawiło państwom członkowskim (art. 7 ust.1), wskazując jedynie, żeby termin uwzględniał obowiązki sprawozdawcze spoczywające na państwach członkowskich (art. 7 ust. 2). Upływ terminu na wykonanie obowiązku (art. 236b ust. 1 p.o.ś.) nie powoduje, że obowiązek złożenia sprawozdania wygasa. Upływ terminu umożliwia natomiast nałożenie kary pieniężnej przewidzianej w art. 236d ust. 1 p.o.ś. Złożenie sprawozdania jest równoznaczne z zaprzestaniem naruszenia prawa. W ocenie Sądu I instancji, organ myli zaprzestanie naruszenia prawa i usunięcie skutków naruszenia, o których stanowi art. 189f § 2 pkt 1 k.p.a. W razie uchybienia terminu na złożenie deklaracji, usunięcie skutków naruszenia nie jest już obiektywnie możliwe. Organ zatem błędnie przyjął, że art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie mógł mieć w sprawie zastosowania.

Sąd I instancji wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ będzie zobowiązany ocenić, czy trwająca trzy dni zwłoka w złożeniu sprawozdania może być potraktowana jako naruszenie prawa, którego waga jest znikoma. Istotne jest również, że 31 marca w 2018 r. przypadał w Wielką Sobotę, a spółka wykonała swój obowiązek już 4 kwietnia 2018 r. Sąd I instancji podkreślił, że do złożenia sprawozdania z art. 236b ust. 1 p.o.ś., nie mają zastosowania przepisy ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2019 r. poz. 900 – dalej: Ordynacja podatkowa), ale na ocenę ewentualnej znikomości naruszenia może mieć wpływ również okoliczność, że w odniesieniu do obowiązku złożenia deklaracji oraz zapłaty podatku sobotę uznaje się za dzień równorzędny dniowi ustawowo wolnemu od pracy (art. 12 § 5 Ordynacji podatkowej). Spółka, jako przedsiębiorca składający liczne deklaracje związane z wykonaniem obowiązków podatkowych oraz z zakresu ubezpieczeń społecznych, mogła pozostawać w przekonaniu usprawiedliwionym okolicznościami, że termin na złożenie deklaracji wypadał dopiero we wtorek 3 kwietnia 2019 r. Organ powinien również ocenić to opóźnienie w świetle terminu przekazania otrzymanych sprawozdań przez wojewódzkich inspektorów ochrony środowiska do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, co następuje do 30 września roku następującego po danym roku sprawozdawczym (art. 236b ust. 3 p.o.ś.). Ponadto, przedmiotowe uchybienie zostało przez Spółkę usunięte jeszcze przed wszczęciem postępowania w sprawie nałożenia kary. Organ powinien mieć również na uwadze, czy było to pierwsze tego rodzaju uchybienie w przypadku spółki, czy w latach ubiegłych również zdarzało się jej składać sprawozdania po terminie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ.

Organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, nieprawidłowe zastosowanie art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W ocenie organu, Sąd I instancji nie podał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, czy w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy czy do innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi, pomimo, że postępowanie administracyjne nie było dotknięte żadną z wad wymienionych w wyroku.

Po trzecie, błędną wykładnię art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 189a § 1 i 2 pkt 2 i art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 236b ust. 1, art. 236d ust. 1 i 4 p.o.ś. oraz w związku z działem III Ordynacji podatkowej.

Po czwarte, błędną wykładnię art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 189a § 1 i 2 pkt 2 i art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. oraz w związku z art. 236d ust. 4 p.o.ś., a także w związku z działem III Ordynacji podatkowej.

Po piąte, błędna wykładnię "art. 145 § pkt 1 lit. a)" p.p.s.a. w związku z art. 189a § 1 i 2 pkt 2 i art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. oraz w związku z art. 236b ust 1 i art. 236d ust. 1 p.o.ś., a także w związku z art. 236d ust. 4 p.o.ś.

Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Po pierwsze, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Stosownie do art. 141 § 4 p.p.s.a., "uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania." W świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło. Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika ponadto jednoznacznie, że Sąd I instancji zarzucił organowi nieprawidłowe zastosowanie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Brak jest przy tym wyraźnego wskazania, czy Sąd I instancji dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego lub prawa procesowego, ponieważ odpowiednich przepisów ustawy p.p.s.a. nie wskazano w podstawie prawnej rozstrzygnięcia. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, a zatem nie mogło uzasadniać uwzględnienia skargi kasacyjnej. Wyrok Sądu I instancji poddaje się bowiem kontroli instancyjnej, a zasadnicza kwestia stanowiąca podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji, a więc możliwość zastosowania w tej sprawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., została przez Sąd I instancji szczegółowo wyjaśniona. Sąd I instancji sformułował ponadto precyzyjne i niebudzące wątpliwości wytyczne dla organu. Brak wskazania podstawy prawnej uchylenia zaskarżonej decyzji stanowy uchybienie, ale w tej konkretnej sprawie nie miało wpływu na wynik sprawy.

Po drugie, na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty naruszenia art. 145 § pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 189a § 1 i 2 pkt 2 i art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. oraz w związku z art. 236b ust 1 i art. 236d ust. 1 p.o.ś., a także w związku z art. 236d ust. 4 p.o.ś., jak i w związku z działem III Ordynacji podatkowej. Zarzut odnoszący się do działu III Ordynacji podatkowej został błędnie sformułowany, ponieważ nie wskazano żadnej, konkretnej jednostki redakcyjnej tej ustawy, a dział III obejmuje aż dziewiętnaście rozdziałów (zgodnie ze stanem prawnym z daty wydania zaskarżonej decyzji). Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się w istocie do zasadniczej kwestii w tej sprawie, a więc możliwości zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa.

Organ zarzucił między innymi pominięcie przez Sąd I instancji, że kara z art. 236d ust. 1 p.o.ś. jest karą pieniężną, a nie administracyjną karą pieniężną (jak to definiuje k.p.a.), stąd nie było możliwe zastosowanie przepisów art. 189a § 1 i 2 pkt 2 i art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Stanowisko to jest nieprawidłowe. Istotnie, ustawa p.o.ś. odmiennie określa kary z tytułu V dział III ("Administracyjne kary pieniężne") oraz karę z art. 236d ust. 1 p.o.ś. (kara pieniężna). Dział IVa k.p.a. zatytułowany jest natomiast "Administracyjne kary pieniężne". Zróżnicowane to nie ma jednak znaczenia w tej sprawie i wynika z niekonsekwencji ustawodawcy. Administracyjne kary pieniężne są określane odmiennie w różnych aktach prawnych i dostrzegając to zróżnicowanie ustawodawca w art. 189b k.p.a. zdefiniował pojęcie administracyjnej kary pieniężnej, do której zastosowanie mogą mieć przepisy działu IVa k.p.a. Przez administracyjną karę pieniężną rozumie się określoną w ustawie sankcję o charakterze pieniężnym, nakładaną przez organ administracji publicznej, w drodze decyzji, w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej. Kara pieniężna z art. 236d ust. 1 p.o.ś. niewątpliwie wypełnia te przesłanki, a zatem dział IVa k.p.a. ma do niej zastosowanie w określonym tam zakresie.

Nieuzasadnione są również argumenty organu, który stwierdził, że na skutek odesłania z art. 236d ust. 4 p.o.ś. do odpowiedniego stosowania przepisów działu III Ordynacji podatkowej, nie było możliwe zastosowanie art. 189a § 1 i 2 pkt 2 i art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Stanowisko to jest błędne. Wprowadzając dział IVa k.p.a. ustawodawca przewidział następującą konstrukcję prawną - przepisy tego działu mają zastosowanie do wszystkich, zdefiniowanych wyżej administracyjnych kar pieniężnych, o ile brak jest konkretnych regulacji w przepisach odrębnych. Jednocześnie ustawodawca wyraźnie wskazał, jakie kwestie muszą zostać uregulowane w przepisach odrębnych, żeby wyłączone zostało stosowania działu IVa k.p.a. Wynika to z art. 189a § 2 k.p.a., zgodnie z którym "w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych:

1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej,

2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia,

3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej,

4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej,

5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej,

6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej

- przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się."

Oznacza to, że uregulowanie jednej z powyższych kwestii w przepisach odrębnych wyłącza stosowanie działu IVa k.p.a. Wprowadzenie tego działu nowelizacją przepisów k.p.a., która weszła w życie 1 czerwca 2017 r., miało na celu uporządkowanie i ujednolicenie zasad dotyczących administracyjnych kar pieniężnych. Ustawodawca dostrzegł (co było zresztą wielokrotnie przedmiotem orzeczeń sądów administracyjnych), że na gruncie różnych ustaw materialnych administracyjne kary pieniężne były regulowane odmiennie i liczne trudności interpretacyjne powodowała możliwość zastosowania wobec nich instytucji prawnych takich jak ulgi w spłacie, przedawnienie lub odsetki, szczególnie, że zobowiązania publicznoprawne regulowane są zarówno na gruncie Ordynacji podatkowej, jak i ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2019 r., poz. 869 ze zm.). Nie w każdym jednak przypadku stosowanie przepisów tych ustaw było możliwe, co powodowało, że "podobne" administracyjne kary pieniężne wywoływały odmienne skutki prawne, chociażby w zakresie przedawnienia. Tego rodzaju rozbieżności eliminuje wprowadzenie działu IVa k.p.a. Dla ustalenia czy dział ten ma zastosowanie w odniesieniu do danej administracyjnej kary pieniężnej konieczne jest zatem stwierdzenie, czy konkretne rozwiązanie prawne wymienione enumeratywnie i rozłącznie w art. 189a § 2 pkt 1-6 k.p.a. zostało uregulowane w przepisach odrębnych. Norma z art. 236d ust. 4 p.o.ś. odsyła do odpowiedniego stosowania działu III Ordynacji podatkowej. Dział III Ordynacji podatkowej nie reguluje odstąpienia od nałożenia zobowiązania podatkowego (lub odpowiednio administracyjnej kary pieniężnej) oraz udzielenia pouczenia. Dział ten reguluje natomiast ulgi w spłacie zobowiązań, terminy przedawnienia zobowiązań i odsetki. Oznacza to, że w zakresie odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i pouczenia, mają zastosowanie przepisy działu IVa k.p.a., natomiast w odniesieniu do terminów przedawnienia nakładania i egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej oraz udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej, odpowiednio stosowane będą przepisy Ordynacji podatkowej. Przepisy działu IVa k.p.a. mają zatem charakter komplementarny, a więc ustawodawca wraz z ich wprowadzeniem nie musiał nowelizować art. 236d ust. 4 p.o.ś.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela ponadto stanowisko Sądu I instancji, że organ dokonuje nieprawidłowej interpretacji art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. przyjmując, że usunięcie naruszenia prawa w przypadku przedmiotowej kary pieniężnej jest nieusuwalne. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, usunięcie naruszenia prawa polega na złożeniu sprawozdania, co jest istotą tego obowiązku. Przedstawiona przez organ wykładnia prowadzi do niedopuszczalnego ograniczenia stosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., ponieważ wyłącza stosowanie tej normy do każdego obowiązku, którego wykonanie musi nastąpić w określonym ustawowo terminie.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, bez znaczenia jest również, że przedmiotowa kara pieniężna ma charakter obligatoryjny. Istotą odpowiedzialności administracyjnej jest jej zobiektywizowanie, a więc co do zasady jest nakładana w przypadku spełnienia przesłanek określonych w odpowiednim przepisie prawa oraz jest niezależna od okoliczności jej towarzyszących, w tym przede wszystkim zawinienia strony. To właśnie z tego powodu ustawodawca przewidział określone rozwiązania prawne pozwalające na odstąpienie od wymierzenia kary, ulgi w jej spłacie a także przypadki, w których kara nie może już być wymierzona lub ezgekwowana. Większość administracyjnych kar pieniężnych ma charakter obligatoryjny, a ewentualne miarkowanie możliwe jest w granicach wyznaczonych przepisami ustawy. Nie wyklucza to jednak zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., o ile oczywiście spełnione są przesłanki wynikające z tej normy. Interpretacja przedstawiona przez organ prowadziłaby do tego, że norma z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. stałaby się przepisem martwym, który nie mógłby w żadnej sytuacji znaleźć zastosowania. Wbrew twierdzeniom organu, ustawodawca przewidział możliwość odstąpienia od wymierzenia przedmiotowej kary, a podstawę tą stanowią przepisy działu IVa k.p.a.

Podnoszona przez organ kwestia "znikomości" uchybienia nie może być rozstrzygnięta przez Naczelny Sąd Administracyjny na tym etapie postępowania. Ocena ta należy bowiem do organu. To organ powinien ocenić, czy w sprawie zaszły przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej. Sąd I instancji wskazał jedynie w ramach kontroli legalności zaskarżonej decyzji, że w tej sprawie zastosowanie znajdą odpowiednie przepisy działu IVa k.p.a. oraz wyjaśnił, jakie okoliczności powinien uwzględnić organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny tę ocenę podziela.

Po trzecie, ze wskazanych przyczyn na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, postępowanie administracyjne było dotknięte wadą uzasadniająca uchylenie zaskarżonej decyzji.

Z tych względów i na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.