Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 października 2014 r. sprawy ze skargi P. S.A. w W. na postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę.

Minister Administracji i Cyfryzacji zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 - dalej kpa), po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez P. S.A. z siedzibą w W., utrzymał w mocy postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1996 r. nr [...], stwierdzającej nabycie przez Gminę Miejską Z. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości.

Powyższe postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym sprawy.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 1996 r., działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), stwierdził nabycie przez Gminę Miejską Z. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...], [...] i [...], obręb [...].

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] wystąpiły P. S.A. Oddział [...] w K.

Minister Administracji i Cyfryzacji po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. na podstawie art. 157 § 1 w związku z art. 61a § 1 i 2 kpa odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1996 r. W ocenie Ministra, wnioskująca spółka nie posiada tytułu prawnego do skomunalizowanych działek, zatem nie ma legitymacji procesowej warunkującej wszczęcie postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiły P. S.A. z siedzibą w W.

W tych okolicznościach, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, zostało wydane opisane na wstępie postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] marca 2014 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że wnioskującej spółce nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa w sprawie o stwierdzenie nieważności ww decyzji, jak i przymiot ten nie przysługiwał jej w postępowaniu komunalizacyjnym decyzją tą zakończonym. Podał, że spółka nie przedstawiła dowodów, poświadczających tytuł prawny do skomunalizowanych działek na dzień 27 maja 1990 r. a według dokumentów właścicielem w tej dacie był Skarb Państwa. Organ przywołał art. 28 kpa, zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stroną postępowania jest wyłącznie ten podmiot, który legitymuje się własnym, rzeczywistym i poddającym się konkretyzacji interesem prawnym lub obowiązkiem prawnym, opartym na określonym przepisie prawa.

Minister wyjaśnił, że w postępowaniu komunalizacyjnym prowadzonym na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, stroną jest Skarb Państwa i właściwa gmina. Poza tym stroną tego postępowania może być dodatkowo tylko ten podmiot, który wykaże, iż ma tytuł prawny do objętej postępowaniem komunalizacyjnym nieruchomości, wykluczający jej komunalizację. Tylko taki podmiot będzie również, obok Skarbu Państwa i gminy, stroną postępowania administracyjnego, które służy ewentualnej zmianie decyzji komunalizacyjnej.

Minister stwierdził, że spółka nie legitymuje się tytułem prawnym do skomunalizowanych nieruchomości, wydanym w formie prawem przewidzianej. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdził, że tytułu takiego nie da się wywieść z ogólnych przepisów dotyczących utworzenia i działalności P. (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 września 2006 r. sygn. akt I OSK 1947/06; z dnia 15 października 2007 r. sygn. akt I OSK 1456/06 sygn. akt I OSK 1457/06; z 18 grudnia 2007 r. sygn. akt I OSK 1884/06, a także z dnia 20 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 187/07.). Nie istnieje również żaden przepis prawa, który generalnie wyłączałby z komunalizacji nieruchomości, na których znajdują się czynne tory kolejowe, czy inne obiekty P. S.A. (vide: wyrok NSA z dnia 3 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1503/11).

Wobec powyższego, zdaniem organu P. S.A. w W. nie posiadają legitymacji procesowej warunkującej wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1996 r.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła P. S.A. z siedzibą w W.

Kwestionowanemu postanowieniu skarżąca spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 28 kpa poprzez uznanie, że nie posiada ona w sprawie statusu strony, a także art. 7, 77 i 107 kpa poprzez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.

Skarżąca nie podzieliła stanowiska organu, że w przedmiotowym postępowaniu P. S.A. nie posiada statusu strony ze względu na brak tytułu prawnego do nieruchomości. Zarzuciła, iż organ nie wziął pod uwagę dorobku orzecznictwa, zgodnie z którym prawo do inicjowania postępowania nieważnościowego służy stronom dotychczasowego postępowania oraz innym stronom, które wykażą taki przymiot, w szczególności tym, które roszczą sobie prawo do gruntu objętego dotychczasową decyzją komunalizacyjną (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1716/10).

Skarżąca stwierdziła, że wykazała w sposób dostateczny, iż przysługują jej uprawnienia do żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego, jak również wskazała przepisy prawa materialnego, na których opiera swoje prawo do nieruchomości, w szczególności przepisy rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 kwietnia 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe (Dz.U. z 1926 r. Nr 97, poz. 568). Zdaniem skarżącej, także z innych przepisów prawa wynika wyraźnie, że będące w dyspozycji P. wydzielone mienie ogólnonarodowe znajdowało się w jej zarządzie. Podniosła, ze zgodnie z art. 46 ust. 2 obowiązującej w dniu 27 maja 1990 r. ustawy o Przedsiębiorstwie Państwowym Polskie Koleje Państwowe, funkcję organu założycielskiego w odniesieniu do Przedsiębiorstwa Państwowego P. wykonywał Minister Transportu, Żeglugi i Łączności, zaś na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o Przedsiębiorstwie Państwowym Polskie Koleje Państwowe, mienie przedsiębiorstwa państwowego stanowiło wydzieloną część mienia ogólnonarodowego. W ocenie skarżącej, z powyższych przepisów wywieść można prawo zarządu P. S.A. do nieruchomości objętej decyzją komunalizacyjną, w stosunku do której P. S.A. domaga się wszczęcia postępowania nieważnościowego.

W odpowiedzi na skargę Minister Administracji i Cyfryzacji podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu oraz wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych.

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), przy czym zgodnie z art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu administracji ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi.

Przeprowadzona pod względem zgodności z prawem kontrola zaskarżonego postanowienia, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do oceny, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające nie naruszają prawa.

Kontroli Sądu podlegało postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] marca 2014 r., utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] grudnia 2013 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1996 r. stwierdzającej nabycie przez Gminę Miejską Z. z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie nieważnościowe. Podstawę prawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowi przepis art. 157 w związku z art. 61a kpa. Stosownie do art. 157 § 2 kpa, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie zaś z art. 61a § 1 kpa, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Zarówno postępowanie prowadzone w trybie zwykłym, jak i w trybie nadzwyczajnym, wymaga od organu administracji ustalenia, czy z wnioskiem inicjującym postępowanie wystąpiła strona postępowania, tj. określony podmiot posiadający interes prawny. Złożenie wniosku, w tym wniosku o stwierdzenie nieważności, obliguje organ do ustalenia, czy pod względem formalnoprawnym (m.in. również podmiotowym) taki wniosek kwalifikuje się merytorycznie do rozpoznania. Konieczność taka wynika z treści art. 157 § 2 w związku z art. 61a § 1 kpa. Jest to tzw. wstępny etap rozpoznawania wniosku. Jeżeli z oczywistych względów na tym etapie postępowania wynika, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony, organ winien odmówić wszczęcia postępowania. Natomiast w przypadku, gdy ustalenie przymiotu strony wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ administracji winien wszcząć postępowanie w sprawie i dopiero wówczas, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego ustali, że wnioskodawca nie posiada interesu prawnego, winien umorzyć postępowanie z uwagi na brak przymiotu strony.

W niniejszej sprawie zachodzi pierwsza z opisanych sytuacji, gdyż organ prawidłowo ocenił, że w sposób oczywisty wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony w domaganiu się rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym, stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2241/10, LEX nr 1138119; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 373/07). Zdarza się niekiedy, że stroną postępowania nieważnościowego jest podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak ma interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa do bycia stroną w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym. Interes prawny, o którym mowa w art. 28 kpa, może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt II OSK 889/12).

Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, że decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Jak prawidłowo zauważył organ orzekający w sprawie, dla komunalizacji w trybie ww. ustawy decydujące znaczenie ma stan faktyczny istniejący w dacie komunalizacji z mocy prawa, tj. w dniu 27 maja 1990 r.

Stroną prowadzonego na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 18 cytowanej ustawy postępowania administracyjnego o stwierdzenie nabycia z mocy prawa przez gminę z dniem 27 maja 1990 r. własności nieruchomości stanowiącej dotychczas własność Skarbu Państwa jest, poza daną gminą, jedynie podmiot, któremu do przedmiotowej nieruchomości przysługuje tytuł prawnorzeczowy albo prawo zarządu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1192/10). Z tego względu, stroną postępowania w sprawie weryfikacji decyzji komunalizacyjnej w trybie nadzwyczajnym może być wyjątkowo również podmiot, który wykaże, iż w dniu, w którym nastąpiła z mocy prawa komunalizacja spornego mienia, legitymował się tytułem prawnym do nieruchomości objętej postępowaniem komunalizacyjnym.

Jak wynika z akt sprawy, w szczególności z karty inwentaryzacyjnej nr [...] stanowiącej integralną część decyzji komunalizacyjnej, właścicielem nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...], [...] i [...] z obrębu Z. był Skarb Państwa. Organ nadzoru w toku postępowania wystąpił do wnioskodawcy o nadesłanie uwierzytelnionych kopii dokumentów potwierdzających, że w dacie komunalizacji z mocy prawa, tj. w dniu 27 maja 1990 r. spółka P. posiadała prawo zarządu do przedmiotowych nieruchomości, jednakże, wnioskodawca wymaganych dokumentów nie nadesłał.

Wbrew twierdzeniom skargi, prawa skarżącej spółki do gruntu nie można wywodzić ani z przepisów rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 kwietnia 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe (Dz.U. Nr 97, poz. 568), ani również z przepisów ustaw regulujących utworzenie i funkcjonowanie przedsiębiorstwa państwowego PKP. Obowiązująca w dniu 27 maja 1990 r. ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe, jak i wcześniejsze akty prawne regulujące status kolei formułujące ogólne zasady dysponowania mieniem, nie mogły tworzyć w stosunku do geodezyjnie wyodrębnionych nieruchomości ograniczonego prawa rzeczowego w postaci użytkowania czy też zarządu. Określone prawo do nieruchomości państwowej, takie jak zarząd czy użytkowanie w myśl przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) kreowane było w drodze indywidualnego aktu administracyjnego (decyzji), bądź cywilnoprawnego (umowy). Żadnego ze wskazanych tytułów prawnych skarżąca spółka nie przedstawiła, zatem nie wykazała, aby posiadała interes prawny w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym.

Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.