Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 17 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Op 283/20 w sprawie ze skargi R. O. na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 17 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Op 283/20 oddalił skargę R. O. na zarządzenie zastępcze Wojewody Opolskiego z dnia 28 lipca 2020 r., nr PN.III.4131.6.1.2020.CW w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W wyborach samorządowych z dnia 21 października 2018 r. R. O. (zwany dalej: też skarżącym) uzyskał mandat radnego Rady Powiatu [...], a w dniu 20 listopada 2018 r. złożył ślubowanie.

Na sesji Rady Powiatu [...] w dniu 19 grudnia 2019 r. został poddany pod głosowanie projekt uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego R. O. z uwagi na możliwość naruszenia zakazu z art. 25b ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2019 r., poz. 511 z późn. zm.; obecnie - Dz. U. z 2020 r., poz. 920), zwanej dalej u.s.p., w związku z pełnieniem przez radnego funkcji Prezesa Zarządu w spółce – [...] Sp. z .o.o. z siedzibą w [...] (zwanej dalej: Spółką), która wynajmuje pomieszczenia budynku przychodni przyszpitalnej Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w [...] (zwanego dalej: SPZOZ w [...]), położonego przy ul. [...] w [...]. Uchwała nie uzyskała wymaganej większości głosów, w związku z czym nie została przyjęta.

Pismem z dnia 23 grudnia 2019 r. radni Klubu [...] poinformowali Wojewodę Opolskiego (zwanego dalej też: organem nadzoru) o możliwości naruszenia przez skarżącego zakazu z art. 25b ust. 1 u.s.p.

W toku postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ nadzoru, pismem z dnia 15 lutego 2020 r. skarżący wskazał, że pełni funkcję Prezesa Zarządu Spółki, a umowa najmu lokalu wygasła 30 listopada 2019 r. i do tego czasu nie została zawarta nowa.

Pismem z dnia 17 lutego 2020 r., Przewodniczący Rady Powiatu poinformował Wojewodę między innymi o tym, że wg informacji uzyskanej od Dyrektora SP ZOZ w [...], od dnia 1 grudnia 2019 r. Spółka jest w posiadaniu lokalu stanowiącego własność powiatu na zasadzie bezumownego korzystania.

W dniu 28 kwietnia 2020 r. Wojewoda Opolski, działając na podstawie art. 85a ust. 1 u.s.p. wezwał Radę Powiatu [...] do podjęcia uchwały w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego R. O., wyznaczając 30 dniowy termin na jej podjęcie.

W dniu 2 czerwca 2020 r. Przewodnicząca Rady Powiatu [...] poinformowała Wojewodę Opolskiego o niepodjęciu przedmiotowej uchwały.

Wobec powyższego, działając w trybie art. 85a ust. 2 u.s.p., Wojewoda Opolski wydał zarządzenie zastępcze z dnia 28 lipca 2020 r., nr PN.III.4131.6.1.2020.CW, stwierdzające wygaśnięcie mandatu radnego R. O.

R. O. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski podtrzymał w całości stanowisko zawarte w zaskarżonym akcie i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w powołanym wyżej wyroku oddalił skargę uznając, że zaskarżony akt odpowiada przepisom prawa, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że ustalając podstawy prawne działania Wojewody wskazać należy, że stosownie do art. 383 § 1 pkt 5 i § 5 Kodeksu wyborczego wygaśnięcie mandatu radnego następuje z mocy prawa w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności, jeżeli radny przed dniem wyboru wykonywał tę funkcję lub prowadził tę działalność i nie zaprzestał jej prowadzenia w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania.

Jednym z odrębnych przepisów ustalających w stosunku do radnych powiatu zakaz, o którym mowa w art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego, jest art. 25b ust. 1 u.s.p. Zgodnie z tym przepisem radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia powiatu, w którym radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Z art. 383 § 5 Kodeksu wyborczego, podobnie jak z art. 25b ust. 2 u.s.p. wynika przy tym, że niezrzeczenie się takiej funkcji lub niezaprzestanie prowadzenia takiej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego.

Uwzględniając poglądy prezentowane w orzecznictwie sądowym, w tym wyrażone na gruncie tożsamych regulacji dotyczących wygaśnięcia mandatu radnego gminy, Sąd I instancji wyjaśnił, że art. 25b ust. 1 u.s.p. wprowadza generalny zakaz wykorzystywania mienia komunalnego powiatu w prowadzonej, czy też zarządzanej, bądź reprezentowanej przez radnego, działalności gospodarczej bez względu na jej przedmiot, rodzaj majątku komunalnego i tytuł prawny do wykorzystywania mienia powiatowego. Użyte przez ustawodawcę sformułowanie "z wykorzystaniem" odnosić należy do wszelkich przypadków korzystanie z mienia powiatu w ramach prowadzonej działalności, bez względu na to czy owo wykorzystywanie ma podstawę prawną, czy też nie, jest stałe bądź jednorazowe oraz odpłatne bądź nieodpłatne. Jedynie w przypadku korzystania przez radnego, dla celów prowadzonej przez niego działalności gospodarczej, z mienia komunalnego na zasadzie powszechnej dostępności do tego mienia lub na warunkach powszechnie ustalonych w odniesieniu do danego typu czynności prawnych przyjąć ewentualnie można, że nie dochodzi do naruszenia omawianego zakazu.

Rozstrzygający jest zatem wyłącznie sam fakt korzystania z mienia, a przy uwzględnieniu szerszego kontekstu sprawy, fakt pozostawania przez radnego poza wszelkimi podejrzeniami, szczególnie na tle korupcyjnym. Celem regulacji wprowadzających ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne jest bowiem zapobieżenie angażowaniu się i uwikłaniu tych osób w sytuacje mogące poddawać w wątpliwość autorytet konstytucyjnych organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł R. O., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2) p.p.s.a.), tj.:

a) 151 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi wniesionej przez skarżącego na zarządzenie zastępcze Wojewody Opolskiego z dnia 28 lipca 2020 r., znak: PN.III.4131.6.1.2020.CW, podczas gdy wobec wydania wskazanego zarządzenia zastępczego z istotnym naruszeniem prawa skarga podlegała uwzględnieniu;

b) art. 141 § 4 w zw. z art. 1 i art. 3 § 1 p.p.s.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie, gdyż Sąd I Instancji popełnił istotne błędy w kontroli legalności ustaleń faktycznych dokonanych przez Wojewodę Opolskiego, co spowodowało zastosowanie prawa materialnego wobec dokonanej niepełnej i błędnej oceny stanu faktycznego sprawy, pomijającej całokształt jej istotnych okoliczności i zgromadzonego materiału dowodowego, przemawiającego za tym, że nie sposób twierdzić, aby skarżący miał rzekomo naruszyć zakaz prowadzenia przez radnego działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia powiatu, podczas gdy zastosowanie prawa materialnego winno nastąpić względem prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy;

c) art. 106 § 3 w zw. z art. 160 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające in concreto na niezastosowaniu, i nieuwzględnienie (milczące, bez wydania w tym przedmiocie stosownego postanowienia o oddaleniu wniosków dowodowych) zgłoszonych w skardze w celu wykazania bliżej w niej określonych okoliczności faktycznych wniosków o dopuszczenie i przeprowadzenie przez Sąd I Instancji dowodu z załączonych do skargi dokumentów w postaci wykazu majątku Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej (SPZOZ) w [...] na koniec 2013 r. oraz oświadczenia Zarządu [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...]. podczas gdy wnioski te winny podlegać uwzględnieniu jako niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie dotyczących tego, czy w przypadku skarżącego należy przyjąć, że rzekomo miał on naruszyć zakaz prowadzenia przez radnego działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia powiatu i - jako dowody z pojedynczych dokumentów - nie spowodowałyby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie;

d) art. 248 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5, art. 106 § 3 i art. 160 p.p.s.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające in concreto na niezastosowaniu, i nieuwzględnienie (milczące, bez wydania w tym przedmiocie stosownego postanowienia o oddaleniu wniosków dowodowych) zgłoszonych w skardze wniosków o zobowiązanie przez Sąd I Instancji SPZOZ w [...] do przedstawienia wykazu jego majątku na koniec: 2018 i 2019 r. i sprawozdania finansowego za rok 2018 i 2019, a następnie dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z tych dokumentów na okoliczności bliżej wskazane we wzmiankowanych wnioskach dowodowych, podczas gdy wnioski te winny podlegać uwzględnieniu jako niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie dotyczących tego, czy w przypadku skarżącego należy przyjąć, że rzekomo miał on naruszyć zakaz prowadzenia przez radnego działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia powiatu i - jako dowody z pojedynczych dokumentów - nie spowodowałyby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie;

2. prawa materialnego (art. 174 pkt 1) p.p.s.a.), tj.:

a) art. 25b ust. 1 i 2 u.s.p. w zw. z art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego w zw. z art. 22, art. 65 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez błędną ich wykładnię, polegającą na faktycznym dokonaniu przez Sąd wykładni rozszerzającej normatywnego zakazu prowadzenia przez radnego działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia powiatu i przyjęciu pierwszeństwa interesu publicznego, wyrażającego się w zapobieżeniu angażowania się osób publicznych w sytuacje i uwikłania poddające w wątpliwość ich osobistą bezstronność czy uczciwość, co skutkowało stwierdzeniem, że skarżący zakaz ten rzekomo naruszył, podczas gdy zakaz prowadzenia przez radnego działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia powiatu nie podlega wykładni rozszerzającej, lecz wykładni zawężającej oraz nakazowi zachowania proporcjonalności przyczyn wygaśnięcia mandatu, co powoduje, że przyczyna decydująca o wygaśnięciu mandatu musi być na tyle poważna, aby zniweczenie wyników wyborów było usprawiedliwione w świetle standardów konstytucyjnych wynikających z wyżej wymienionych przepisów Konstytucji RP, zaś w odniesieniu do skarżącego żadna taka przyczyna nie wystąpiła;

b) art. 25b ust. 1 u.s.p. przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że skarżącego należy rzekomo uznać za osobę "zarządzającą działalnością gospodarczą" w rozumieniu wskazanego przepisu, podczas gdy zakresem przedmiotowym tej regulacji prawnej nie sposób objąć zarządzania (z wykorzystaniem mienia powiatu) działalnością gospodarczą podmiotów posiadających osobowość prawną, co wyklucza kwalifikację skarżącego, jako Prezesa Zarządu [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], jako osoby "zarządzającej działalnością gospodarczą" - w świetle tego przepisu;

c) art. 25b ust. 1 w zw. z art. 46 ust. 1 i 2 u.s.p. w zw. z art. 50a ust. 1 i 3 pkt 3) w zw. z art. 56 ust. 1. 2 i 3, art. 43 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 295 ze zm., zwanej dalej u.d.l.) i w zw. z art. 140 k.c. przez błędną ich wykładnię i dokonanie nieuprawnionej rozszerzającej wykładni użytego w przepisie art. 25b ust. 1 u.s.p. pojęcia "mienie powiatu", w rezultacie czego Sąd I Instancji, w ślad za Wojewodą Opolskim, przyjął, że budynek przychodni przyszpitalnej położony przy ul. [...] w [...] stanowi rzekomo "mienie powiatu" w rozumieniu wskazanej regulacji prawnej, podczas gdy z uwagi na konieczność zwężającej wykładni przepisu art. 25b ust. 1 u.s.p., a także z tej przyczyny, że doszło do wyzbycia się przez Powiat prawa do korzystania z tej nieruchomości i jej posiadania jako uprawnień właściciela w świetle definicji prawa własności, zaś przedmiotowy budynek przychodni szpitalnych jest wykazany jako aktywa SPZOZ w [...], brak było podstaw do przyjęcia, aby ww. nieruchomość miała rzekomo stanowić "mienie powiatu" w rozumieniu art. 25b ust. 1 u.s.p.;

d) art. 383 § 1 pkt 5) w zw. z art. 383 § 5 i w zw. z art. 383 § 2 i 6 Kodeksu wyborczego w zw. z art. 25b ust. 1 i 2 i w zw. z art. 85a ust. 1 i 2 u.s.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżący rzekomo naruszył normatywny zakaz prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia Powiatu [...], w którym jako radny uzyskał mandat i w konsekwencji uznanie za zgodne z prawem wydanie przedmiotowego zarządzenia zastępczego o stwierdzeniu wygaśnięcia jego mandatu jako radnego Rady Powiatu [...], podczas gdy ze względu na nieistnienie przesłanek do stwierdzenia naruszenia przez Skarżącego wskazanego zakazu i związany z tym brak podstaw do wydania przez wyżej wymienionego zarządzenia zastępczego, jego wydanie winno zostać przez Sąd I Instancji uznane za nieuprawnione.

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonego zarządzenia zastępczego Wojewody Opolskiego z dnia 28 lipca 2020 r., znak: PN.III.4131.6.1.2020.CW, w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego Rady Powiatu [...] R. O., w całości (art. 188 p.p.s.a.); ewentualnie, z daleko idącej ostrożności procesowej, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji (art. 185 § 1 p.p.s.a.), zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, za obie instancje według norm przepisanych, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Pismem z dnia 2 kwietnia 2021 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną (której odpis, jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, doręczono w dniu 10 marca 2021 r., k. 172 a.s.) Wojewoda Opolski wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że w niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie pismem z 8 lutego 2022 r., (k. 199 a.s.) nie wyraziła zgody na rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym, natomiast strona przeciwna pismem z 11 lutego 2022 r., (k. 201 a.s.) wyraziła zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Uczestnik postępowania pismem z 8 lutego 2022 r. (k. 197 a.s.) wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) Przewodnicząca Wydziału III zarządzeniem z dnia 5 lipca 2022 r. skierowała sprawę na posiedzenie niejawne z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie jest możliwe. (brak zgody wszystkich stron na przeprowadzenie rozprawy w trybie zdalnym).

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania.

Jako nieuzasadniony ocenić należy pierwszy z podniesionych zarzutów tj. zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., gdyż ma on charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie nie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej, a tym samym wniesiona skarga jest nieuzasadniona.

Na uwzględnienie nie zasługują także zarzuty naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 1 i art. 3 § 1 p.p.s.a. Otóż uzasadnieniu zaskarżonego wyroku także nie można zarzucić, że nie realizuje ono niezbędnych elementów uzasadnienia określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Co więcej Sąd ma obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, co obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Jedynie w sytuacji, gdy lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego akt administracyjny, pozbawiałoby stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, naruszałoby prawo. Tymczasem wszystkie elementy wymagane prawem znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie części prawnej wyroku jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Fakt, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z argumentacją Sądu I instancji zaprezentowaną w uzasadnieniu, nie została nią przekonana, a wręcz uważa ją za błędną nie oznacza eo ipso naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Podobnie ocenić należy zarzut naruszenia art. 1 p.p.s.a. Przepis ten jedynie definiuje pojęcie sprawy sądowoadministracyjnej, której rozstrzygniecie leży w kompetencji sądu administracyjnego. Naruszenie tego przepisu przez sąd pierwszej instancji może zachodzić wówczas, gdy sąd ten wyda orzeczenie w sprawie, która nie leży w jego kompetencji. To, czy dokonana przez sąd ocena legalności zaskarżonego aktu była prawidłowa, czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem tego przepisu. Przepis ten ma charakter ogólnoustrojowy i w żaden sposób nie jest związany z postępowaniem dowodowym (jak próbuje to uczynić skarżąca kasacyjnie). Z natury rzeczy powyższa norma nie może być zatem ustawowym wzorcem kontroli prawidłowości postępowania wojewódzkiego sądu administracyjnego. Przepis art. 1 p.p.s.a. określa zakres regulacji p.p.s.a. i może zostać naruszony tylko wtedy, gdy w sprawie sąd odmówił rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne wskutek naruszenia podziału kompetencji pomiędzy sądami administracyjnymi a sądami powszechnymi.

Jako całkowicie bezzasadny ocenić należy zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., który ma jedynie charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Przepis ten zakreśla jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jeżeli podnosząc zarzuty naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., skarżący w istocie zmierza do podważenia ustaleń faktycznych lub oceny prawnej sprawy, to nie może być to skuteczne, gdyż przepis ten zakreśla jedynie zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, natomiast sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalszych przepisach p.p.s.a. Tymczasem do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 106 § 3 w zw. z art. 160 p.p.s.a. Otóż zgodnie z treścią art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Postępowanie sądowoadministracyjne nie jest kolejną instancją (trzecią) postępowania administracyjnego. Przeprowadzenie dowodu przez sąd administracyjny ma więc charakter wyjątkowy i gdy jest ono konieczne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a także nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w danej sprawie. Możliwość przeprowadzenia uzupełniających dowodów w postępowaniu sądowoadministracyjnym należy odnosić do sytuacji wystąpienia istotnych wątpliwości związanych z oceną czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem, nie zaś do sytuacji wystąpienia istotnych wątpliwości związanych z ustaleniem zaistniałego w sprawie stanu faktycznego. Nadto mając na uwadze redakcję tego przepisu i zawarty w nim element dyskrecjonalności to stwierdzić należy, że oceny tego, czy zachodzi potrzeba przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów, gdyż jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, dokonuje w ramach pozostawionej mu swobody sąd I instancji. Nadto wniosek dotyczył dopuszczenia jako dowodów dokumentów w postaci wykazu majątku Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej (SPZOZ) w [...] na koniec 2013 r. oraz oświadczenia Zarządu [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Z przedmiotowych dokumentów w żaden sposób nie wynika, aby to Samodzielny Publiczny Zespół Opieki Zdrowotnej (SPZOZ) w [...] lub [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] lub jakiś inny podmiot, a nie Powiat [...], byli właścicielami nieruchomości (KW o numerze [...]), na której prowadzona jest działalność gospodarcza. Podzielając podniesione w zarzucie uchybienie dotyczące braku wydania przez Sąd I instancji stosownego postanowienia w przedmiocie zgłoszonych przez stronę wniosków dowodowych stwierdzić jednocześnie należy, że nie miało ono istotnego wpływu na wynik sprawy (w świetle dowodów, które zostały zgłoszone i okoliczności udowodnieniu których miały służyć), jak również skarżący kasacyjnie wpływu tego na wynik sprawy nie wykazał.

Z tych samych powodów niezasadny jest kolejny zarzut naruszenia art. 248 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5, art. 106 § 3 i art. 160 p.p.s.a. Nadto zarzut naruszenia art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 227-257 k.p.c. może być skutecznie podnoszony w skardze kasacyjnej tylko wówczas, gdy sąd administracyjny pierwszej instancji prowadził postępowanie dowodowe w zakresie wynikającym z treści art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz jeżeli strona skarżąca wykazała, że zastosowane przez sąd pierwszej instancji kryteria oceny wiarygodności dopuszczonych dowodów były oczywiście błędne – co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 25b ust. 1 i 2 u.s.p. w zw. z art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego w zw. z art. 22, art. 65 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez błędną ich wykładnię. Na wstępie zauważyć należy, że Sąd I instancji nie dokonywał wykładni art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego, a już zwłaszcza art. 22, art. 65 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a więc nie sposób mu zarzucić, że uczynił to w sposób błędny. Co więcej sam pełnomocnik skarżącego kasacyjnie nie dokonuje wykładni tych przepisów i nie wskazuje jaka powinna być wykładnia art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego, art. 22, art. 65 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Tymczasem podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, a autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Zatem stwierdzić należy, że przywołanie art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego, art. 22, art. 65 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zarzucie błędnej wykładni art. 25b ust. 1 i 2 u.s.p. ma wyłącznie charakter ornamentacyjny. Nadto autor skargi kasacyjnej nie dokonuje nawet wskazania prawidłowej, jego zdaniem, wykładni art. 25b ust. 1 i 2 u.s.p. ograniczając się wyłącznie do stwierdzenia, że Sąd I instancji dokonał "wykładni rozszerzającej normatywnego zakazu prowadzenia przez radnego działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia powiatu i przyjęciu pierwszeństwa interesu publicznego, wyrażającego się w zapobieżeniu angażowania się osób publicznych w sytuacje i uwikłania poddające w wątpliwość ich osobistą bezstronność czy uczciwość", a wykładnia powinna mieć charakter zawężający. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor stwierdza, że "okoliczności faktyczne i prawne niniejszej sprawy nie pozwalają na uznanie w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości, że w przypadku Skarżącego rzekomo zaistniały przesłanki wynikające z normy prawa materialnego (art. 25b ust. 1 i 2 u.s.p.), nakazujące wygaszenie mandatu radnego." Zatem strona skarżąca kasacyjnie opiera ten zarzut nie na błędnej wykładni powołanego przepisu, lecz na jego niewłaściwym zastosowaniu, choć zarzut w tej formie nie został sformułowany w skardze kasacyjnej. Nawet gdyby przyjąć, że zarzut ten obejmuje niewłaściwe zastosowanie art. 25b ust. 1 i 2 u.s.p. (a nie błędną jego wykładnię), to zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Tymczasem w niniejszej sprawie przyjęty przez organ nadzoru oraz Sąd I instancji stan faktyczny nie został skutecznie zakwestionowany. Niezależnie od powyższych uwag skład Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela rozumienie art. 25b ust. 1 i 2 u.s.p. przyjęte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Także zarzut naruszenia art. 25b ust. 1 u.s.p. przez błędną jego wykładnię jest bezpodstawny. Jak wskazał NSA w wyroku z 10 marca 2020 r., sygn. II OSK 137/20 "działalność gospodarcza, co wynika z art. 4 ustawy (nieobowiązującej już) z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2168) i art. 3 i art. 4 ust. 1 obowiązującej ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców, Dz. U. poz. 646 z późn. zm.), może być prowadzona także przez osobę prawną (...). Natomiast z drugiej części postanowień art. 25b ust. 1 u.s.p. wynika, że radny nie może zarządzać działalnością gospodarczą, jeżeli jest ona prowadzona z wykorzystaniem mienia powiatu, w którym radny uzyskał mandat." Nie może on więc zarządzać także działalnością gospodarczą osoby prawnej, w tym spółki z ograniczoną odpowiedzialności, jeżeli jest ona prowadzona z wykorzystaniem mienia powiatu, w którym radny uzyskał mandat. Podkreślić należy, że ratio legis tego przepisu jest takie, aby radny pozostawał z jednej strony niezależny od organu wykonawczego powiatu, a z drugiej strony nie był powiązany z powiatem, nawet w sposób pośredni, poza samym tylko wykonywaniem funkcji radnego w organie stanowiącym. W celu rzetelnego wykonywania tej funkcji radny musi być niezależny i niezainteresowany osobiście w przyjmowaniu określonych rozwiązań przez organy powiatu. Nie chodzi tu tylko o przypadek realnej korupcji, czy konfliktu interesów, lecz także o zapobieganie takim sytuacjom, które mogą wystąpić nawet potencjalnie lub wzbudzić u wyborców tylko podejrzenie ich zaistnienia. Jeżeli zaś radny zarządza działalnością gospodarczą prowadzoną z wykorzystaniem mienia powiatu, to ta niezależność i bezinteresowność radnego może być zasadnie poddawana w wątpliwość.

Niewątpliwie celem regulacji wprowadzających ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w tym mandat radnego, jest zapobieżenie angażowania się tych osób w sytuacje i uwikłania, mogące poddawać w wątpliwość autorytetu konstytucyjnych organów państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania (wyrok Trybunatu Konstytucyjnego z dnia 23 czerwca 1999 r., K 30/98, OTK ZU 1999, Nr 5, poz. 103 oraz uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 kwietnia 1994 r., W 2/94, OTK 1994, nr I, poz. 21, uchwała z dnia 13 kwietnia 1994 r., W 2/94, OTK 1994/1/21). O potencjalnie korupcyjnym w wykorzystywaniu mienia jednostki samorządowej przez radnego można mówić, gdyż radny, uczestnicząc w pracach organów właściwej jednostki samorządu, może wpływać na treść uchwał i decyzji podejmowanych przez te organy (por. wyroki NSA z dnia 11 lipca 2018 r., sygn. II OSK 1573/18, z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn. II OSK 530/15). Zaakcentować przy tym należy, że regulacja art. 25b ust. 1 u.s.p. zasadniczo ma nie tylko przeciwdziałać korupcji, ale także służyć utrzymaniu autorytetu władzy i nieosłabiania zaufania wyborców i opinii publicznej do jej prawidłowego funkcjonowania - czyli innymi słowy, by funkcjonariusz publiczny nie tylko nie realizował swoich prywatnych celów dzięki posiadanej władzy, ale by nie zachodziły przesłanki mogące stworzyć, choćby mylnie, takie wrażenie (zob. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2017 r., sygn. II OSK 102/17).

W świetle powyższych uwag, należy podzielić ocenę zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że skarżący będąc jednocześnie radnym powiatu i osobą kierującą spółką prawa handlowego, może popaść w konflikt interesów. Jako radny powiatu jest zobowiązany działać w dobrze pojętym interesie powiatu, zaś jako osoba zarządzająca spółką prawa handlowego jest zobowiązany dbać o jej interesy. Niekwestionowane ustalania faktycznie nie dają także podstaw do przyjęcia, wbrew odmiennym twierdzeniom skargi kasacyjnej, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodziło korzystanie z mienia powiatu na zasadzie powszechnej dostępności usług dla wszystkich członków wspólnoty w oparciu o ogólne warunki powszechnie ustalone (tj. nie było to korzystanie z usług np. oświatowych, zdrowotnych, komunikacyjnych świadczonych przez powiat z wykorzystaniem jego mienia). Sytuacja taka bez wątpienia może rodzić niebezpieczeństwo podejrzenia u mieszkańców powiatu, że radny (nawet jeżeli jest to osoba krystalicznie uczciwa) korzysta z mienia powiatu lub wpływa na organy powiatu w celu osiągnięcia korzyści z tym związanych. Dlatego, aby zabezpieczyć funkcjonowanie organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego i uwolnić je od takich podejrzeń ustawodawca wprowadził określone ograniczenia w przypadku wykonywania funkcji radnego w takim organie. W konsekwencji art. 25b ust. 1 u.s.p. musi być rygorystycznie przestrzegany - w pierwszej kolejności przez samych radnych, a w dalszej kolejności także przez radę powiatu i wojewodę, jako organ nadzoru. Sam fakt, że radny, uczestnicząc w pracach organów właściwej jednostki samorządu, może wpływać na treść uchwał i decyzji podejmowanych przez te organy, świadczy o potencjalnie korupcyjnym wykorzystywania mienia jednostki samorządowej przez radnego.

Zauważyć także należy, że działania wojewody podejmowane w ramach nadzoru związane z wydaniem zarządzenia zastępczego nie mają charakteru dyskrecjonalnego, gdyż jest to akt związany - wojewoda musi wydać zarządzenie zastępcze, jeżeli zachodzą ku temu ustawowo wskazane przesłanki. Nie ma tu zatem miejsca na "ważenie interesów" - indywidualnego (radnego) i publicznego (powiatu), bo wydanie zarządzenia zastępczego nie wiąże się z luzem decyzyjnym po stronie organu nadzoru.

Wreszcie jako bezzasadny ocenić należy zarzut naruszenia art. 25b ust. 1 w zw. z art. 46 ust. 1 i 2 u.s.p. w zw. z art. 50a ust. 1 i 3 pkt 3 w zw. z art. 56 ust. 1. 2 i 3, art. 43 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 295 ze zm., zwanej dalej u.d.l.) i w zw. z art. 140 k.c. przez błędną ich wykładnię. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że przepis art. 56 ust. 1 u.d.l. wyodrębnia w ramach majątku SPZOZ-u dwa fundusze: fundusz założycielski i fundusz zakładu. W art. 56 ust. 2 i 3 u.d.l. zdefiniowano te fundusze. Fundusz założycielski SPZOZ-u to nic innego jak wartość wydzielonej dla samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej części np. przez jednostki samorządu terytorialnego (zgodnie z wcześniejszą terminologią – mienia komunalnego). Jak widać, fundusz ten tworzy mienie m.in. nieruchomości przekazane w nieodpłatne użytkowanie przez podmiot tworzący, a więc np. powiat, który nadal jest właścicielem przekazanej nieruchomości, a samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej może jedynie samodzielnie nią gospodarować. Oczywiście powiat, jako podmiot tworzący, mógł przekazać samodzielnemu publicznemu zakładowi nieruchomość w nieodpłatne użytkowanie (najczęstsza sytuacja), przekazać je na własność albo na podstawie innego tytułu prawnego. Co istotne z akt sprawy nie wynika, aby Powiat [...] przekazał SPZOZ w [...] nieruchomości, którymi on gospodaruje na własność. Również skarżący kasacyjnie w żaden sposób tego nie wykazał. Samo wyzbycie się przez Powiat korzystania z nieruchomości przekazanych SPZOZ nie jest równoznaczne z przeniesieniem na ten podmiot prawa własności tych nieruchomości - stanowią one nadal mienie powiatu.

W przypadku tego zarzutu również należy stwierdzić, że strona skarżąca kasacyjnie opiera go nie na błędnej wykładni powołanego przepisu, lecz na jego niewłaściwym zastosowaniu, choć zarzut w tej formie nie został sformułowany w skardze kasacyjnej. Jednocześnie nie zostały skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne przyjęte w sprawie, a niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy.

W konsekwencji na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia art. 383 § 1 pkt 5 w zw. z art. 383 § 5 i w zw. z art. 383 § 2 i 6 Kodeksu wyborczego w zw. z art. 25b ust. 1 i 2 i w zw. z art. 85a ust. 1 i 2 u.s.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie. Skoro bowiem nie budzi wątpliwości, że R. O. pełni funkcję Prezesa Zarządu w spółce – [...] Sp. z .o.o. z siedzibą w [...], która wynajmuje pomieszczenia budynku przychodni przyszpitalnej Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w [...] stanowiącego własność Powiatu [...], a więc naruszył normatywny zakaz prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia jednostki samorządu terytorialnego, w której uzyskał mandat, to zastosowanie powołanych przepisów było zasadne i prawidłowe.

Z powyższych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że zarzuty kasacyjne są niezasadne, skargę kasacyjną oddalił, stosownie do art. 184 p.p.s.a.

Pomimo oddalenia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku Wojewody Opolskiego o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, ponieważ zawierająca go odpowiedź na skargę z 2 kwietnia 2021 r. wpłynęła po upływie 14 dni od daty doręczenia odpisu skargi kasacyjnej w dniu 10 marca 2021 r., a więc odpowiedź ta została złożona po terminie, o którym mowa w art. 179 p.p.s.a.