Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Paweł Miładowski, Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.), Sędzia NSA (del.) Anna Żak, Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski, po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 2607/19 w sprawie ze skargi T. G. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 września 2019 r. nr 1777/19 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedstawienia dokumentów oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 27 lutego 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2607/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. G. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dalej: "MWINB", z dnia 26 września 2019 r., nr 1777/19, w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedstawienia dokumentów.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł T. G. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi, podczas gdy zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez wybiórczą ocenę materiału dowodowego zebranego w sprawie, co doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych skutkujących przyjęciem, że dwie wiaty stanowią jeden obiekt budowlany (budynek gospodarczy) o powierzchni zabudowy przekraczającej 35 m2, podczas gdy wybudowane wiaty stanowią dwa odrębne obiekty, nie są ze sobą połączone konstrukcyjnie, nie posiadają wspólnej ławy fundamentowej, cechuje je lekka konstrukcja;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 7 kwietnia 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie na gruncie niniejszej sprawy i błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że objęta postępowaniem legalizacyjnym budowa dotyczyła budynku gospodarczego, którego budowa wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy sprawa dotyczy budowy dwóch wiat, będących samodzielnymi obiektami budowlanymi o wymiarach 9 m x 5 m każda (o pow. zabudowy do 50 m2), usytuowanych na działce o pow. przekraczającej 1000 m2, na której znajduje się budynek mieszkalny i przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, a więc stosownie do w/w przepisu prawa budowlanego budowa taka nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, jak również nie wymaga zgłoszenia (o którym mowa w art. 30 Prawo budowlane);

b) art. 48 ust. 1-4 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w sprawa dotyczy samowoli budowlanej i organ słusznie zastosował w sprawie procedurę legalizacyjną, podczas gdy sprawa dotyczy wybudowania wiaty i budowa została zrealizowana zgodnie z prawem.

Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych. Ponadto skarżący wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi, podczas gdy, zdaniem skarżącego, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez wybiórczą ocenę materiału dowodowego zebranego w sprawie, co doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych skutkujących przyjęciem, że dwie wiaty stanowią jeden obiekt budowalny (budynek gospodarczy) o powierzchni zabudowy przekraczającej 35 m2, podczas gdy wybudowane wiaty stanowią dwa odrębne obiekty, nie są ze sobą połączone konstrukcyjnie, nie posiadają wspólnej ławy fundamentowej, cechuje je lekka konstrukcja.

Z punktu widzenia prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 1, 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186), dalej: "Prawo budowlane", ustalić należało okoliczności pozwalające na zakwalifikowanie spornego obiektu jako budynku gospodarczego lub dwóch wiat. Ustaleń tych Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M., dalej: "PINB", dokonał na podstawie czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 13 czerwca 2019 r. Ustalił, że na działce nr [...] w miejscowości G., w 2018 r. rozpoczęto budowę budynku gospodarczego o wymiarach 13,30 x 8,90 m. Budowa realizowana jest w formie dobudowy do istniejącego budynku inwentarskiego. Budynek posiada trzy ściany wykonane z gazobetonu. W tylnej ścianie w połowie jej rozpiętości pozostawiono otwór o szer. ok. 50 cm i wysokości równej wysokości budynku. W ścianie frontowej znajdują się 4 słupy z wmurowanymi zawiasami służącymi do zamontowania wrót. Na ścianach (tylnej i frontowej) oparto dwuspadową więźbę dachową. Konstrukcję dachu stanowią krokwie drewniane oparte na płatwiach stropowych (murłatach), które w połowie rozpiętości zostały przecięte. Budynek gospodarczy usytuowany jest w odległości ok. 2,06 m od ogrodzenia między działkami oznaczonymi nr ew. [...] i [...].

W trakcie postępowania zażaleniowego materiał dowodowy został uzupełniony. Postanowieniem z dnia 19 sierpnia 2019 r., nr 1508/19, MWINB zlecił organowi nadzoru budowlanego pierwszej instancji przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego poprzez dokonanie oględzin, mających na celu ustalenie, czy lewa i prawa część obiektu oddzielona otworem o szerokości ok. 50 cm oraz przeciętą więźbą dachową połączone są wspólną ławą fundamentową, czy też stanowią odrębne od siebie konstrukcyjnie obiekty. Oględziny odbyły się na terenie działki nr [...] w dniu 12 września 2019 r. Właściciel uniemożliwił pracownikom PINB dokonanie wymaganych ustaleń. Nie dokonał odkopu prawej i lewej części budynku gospodarczego. Nie wyraził zgody aby pracownicy PINB wykonali tę czynność samodzielnie. Podczas tych oględzin wykonana została dokumentacja zdjęciowa potwierdzająca połączenie przedmiotowych części wspólnym dachem.

Ocena materiału dowodowego, co do łączności konstrukcyjnej obu części obiektu, została przeprowadzona w zgodzie ze sformułowaną w art. 80 K.p.a. zasadą swobodnej oceny materiału dowodowego.

To, czy obie części obiektu są powiązane konstrukcyjnie jest okolicznością podlegającą ocenie, w znacznym stopniu uwarunkowaną wiedzą specjalistyczną w zakresie techniczno-budowlanym. Co do zasady, organy nadzoru budowlanego, będące organami specjalistycznymi w tym zakresie, są uprawnione do samodzielnej oceny okoliczności związanych z przesłankami z art. 3 pkt 1, 2 i 3 Prawa budowlanego.

Odnotować bowiem należy, że w myśl art. 81 ust. 1 pkt 2 lit. c Prawa budowlanego, do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej oraz organów nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, w tym zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej.

Dodać można, że PINB oraz MWINB, jako organy specjalistyczne w sprawach z zakresu nadzoru budowlanego, były uprawnione do samodzielnej kwalifikacji wykonanych robót. Obowiązek skorzystania z opinii biegłego, ocen technicznych lub ekspertyz dotyczy tylko sytuacji, w której organy nie mają wiadomości specjalnych wymaganych w sprawie. Dotyczy to m.in. przypadków, o którym mowa w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, np. konieczność przeprowadzenia badań specjalistycznych konstrukcji budynku i wydania opinii co do stanu tej konstrukcji (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 925/19).

Dla oceny materiału dowodowego, a następnie kwalifikacji wykonanych przez skarżącego robót wystarczające były oględziny obiektu. Skarżący miał możliwość aktywnego włączenia się do czynności wyjaśniających, do czego strona jest uprawniona na mocy art. 7 K.p.a. Odmawiając, w trakcie wyznaczonych oględzin, współpracy w zakresie odsłonięcia fundamentu pozbawił się możliwości skutecznego podważenia ustaleń faktycznych w tej mierze.

W skardze kasacyjnej nie zakwestionowano prawidłowości ustaleń istotnych dokonanych w trakcie postępowania administracyjnego, w tym także w jego fazie zażaleniowej. Dotyczy to wspólnego dachu nad obiema częściami budynku, a także wspólnej ławy fundamentowej.

Materiał przedłożony w trakcie postępowania sądowego nie odnosi się do stanu z daty wydania zaskarżonego postanowienia. Jest zaś oczywiste, że wojewódzki sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, dokonując kontroli legalności według stanu z daty wydania ostatecznego rozstrzygnięcia (art. 133 § 1 P.p.s.a. i art. 1 § 2 P.u.s.a.).

Ustalenia faktyczne były wystarczające dla zastosowania norm prawa materialnego. Determinowały kwalifikację wykonanych robót jako budowy budynku gospodarczego. W rezultacie nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 lit. c Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie na gruncie niniejszej sprawy i błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że objęta postępowaniem legalizacyjnym budowa dotyczyła budynku gospodarczego, którego budowa wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Niezależnie od powiązania konstrukcyjnego, konieczne jest spostrzeżenie, za Sądem pierwszej instancji, że objęta postępowaniem legalizacyjnym budowa dotyczyła budynku gospodarczego, a nie dwóch wiat, również z tego powodu, że dla możliwości realizacji w oparciu o art. 29 ust. 1 pkt 2 lit. c Prawa budowlanego, budowa winna charakteryzować się lekką konstrukcją, której spornemu budynkowi nie można przypisać.

Skoro wobec robót stanowiących budowę budynku gospodarczego organy uruchomiły procedurę usuwania skutków samowoli budowlanej, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 48 ust. 1-4 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.