Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk Sędziowie NSA Jan Bała Stanisław Gronowski (spr.) Protokolant Anna Tomaka-Magdoń po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 5 września 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 897/07 w sprawie ze skargi J. G. na pismo Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie środków z budżetu Unii Europejskiej postanawia: oddalić skargę kasacyjną

Postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 5 września 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 897/07 odrzucono skargę J. G., zwanego dalej "skarżącym", na pismo zastępcy Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, zwanego dalej "zastępcą Prezesa", z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...] w przedmiocie realizacji projektu.

Sąd I instancji ustalił następujący stan faktyczny sprawy:

Skarżący złożył do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa M. Oddział Regionalny w W., zwanej dalej "oddziałem regionalnym", wniosek o dofinansowanie realizacji projektu, w ramach działania: Inwestycje w gospodarstwach rolnych.

W zaskarżonym piśmie z dnia [...] stycznia 2007 r., jak ustalił Sąd I instancji, zastępca Prezesa poinformował skarżącego o negatywnym rozpatrzeniu jego odwołania, dotyczącego wniosku skarżącego o dofinansowanie wspomnianego wyżej projektu, odrzuconego pismem oddziału regionalnego oddziału regionalnego agencji z dnia [...] grudnia 2006 r.

Według zastępcy Prezesa wniosek skarżącego nie uzyskał statusu kompletności i poprawności formalnej, dlatego powinien być pozostawiony bez rozpatrzenia, zgodnie z § 10 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 grudnia 2004 r. w sprawie trybu składania i wzoru wniosku o dofinansowanie realizacji projektu w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" w zakresie działania "Inwestycje w gospodarstwach rolnych" (Dz. U. Nr 270, poz. 2684, ze zm.). Skarżący, jak wskazano w piśmie z dnia [...] stycznia 2007 r., nadal nie uzupełnił tych wszystkich braków wniosku, o których mowa w piśmie oddziału regionalnego z dnia [...] grudnia 2006 r. Nadal brakuje zaświadczenia z Urzędu Gminy o wielkości gospodarstwa rolnego obejmującego wszystkie posiadane grunty, a także specyfikacji technicznej planowanego nawodnienia. Ponadto wniosek wraz z załącznikami nadal zawierał błędy wymienione w piśmie oddziału regionalnego z dnia [...] grudnia 2006 r.

Jak wskazał Sąd I instancji, podzielając stanowisko zastępcy Prezesa, w świetle akt rozpatrywanej sprawy, w ocenie osób działających w imieniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, skarżący nie uzupełnił swojego wniosku. Dlatego wniosek ten, jako niekompletny, podlegał pozostawieniu go bez rozpoznania. Pozostawienie wniosku o dofinansowanie bez rozpoznania nie przybiera formy decyzji lub postanowienia. Jest to bowiem czynność materialno-techniczną z zakresu administracji publicznej, dokonywana w formie pisma informującego stronę o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia, jako skutku nieuzupełnienia jego braków formalnych w wyznaczonym terminie. Taki sposób postępowania organu znajduje umocowanie w powołanym wyżej § 10 ust. 2 powołanego rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 grudnia 2004 r. Natomiast, w świetle wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 3/06 (ONSAiWSA z 2007 r. Nr 3, poz. 59), formę decyzji przybiera odrzucenie wniosku o dofinansowanie, o którym mowa w art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz. 1206 ze zm.), wydanej na podstawie art. 26 ust. 2 tej ustawy.

Według Sądu I instancji kwestionowane przez skarżącego pisma organów z dnia [...] grudnia 2006 r. oraz z dnia [...] stycznia 2007 r. nie wskazują na merytoryczną ocenę braku podstaw dla dofinansowania zgłoszonego projektu.

Uzasadniając odrzucenie skargi Sąd I instancji wskazał, iż pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia, jako czynność materialno-techniczna, nie podlega zaskarżeniu w drodze odwołania, a tym samym nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Powołał się w tym względzie na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2000 r., I SAB 133/99 (LEX nr 55296) oraz uchwałę składu siedmiu sędziów SN z dnia 8 czerwca 2000 r., III ZP 11/00 (OSNP z 2000 r. Nr 19, poz. 702). Natomiast może wchodzić w grę skarga na bezczynność organu, co jednakże nie stanowi przedmiotu niniejszej skargi.

W skardze kasacyjnej na powyższe postanowienie, skarżąc je w całości i wnosząc o jego uchylenie, pełnomocnik skarżącego zarzucił:

1. naruszenia przepisów prawa procesowego, a mianowicie art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", poprzez błędne przyjęcie, że powołane wyżej pismo z [...] stycznia 2007 r. nie jest decyzją administracyjną jak również poprzez brak podjęcia wszystkich niezbędnych działań służących dokładnemu wyjaśnieniu sprawy a także nie wyjaśnienie skarżącemu w sposób wyczerpujący przesłanek, którymi kierowano się przy załatwieniu sprawy,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz. 1206 ze zm.) poprzez błędną jego wykładnię.

Jak podkreśla skarżący w piśmie z dnia [...] grudnia 2006 r. regionalnego oddziału został poinformowany o odrzuceniu wniosku o dofinansowanie realizacji zgłoszonego projektu. W treści tego pisma nie użyto sformułowania o pozostawieniu wniosku skarżącego bez rozpatrzenia. Natomiast w powyższym piśmie zastępcy Prezesa dokonano oceny formalnej oraz merytorycznej wniosku skarżącego. I tak m.in. zakwestionowano zasadność ujęcia we wniosku kosztu niekwalifikowanego, dotyczącego budowy przyłącza energetycznego do budynku mieszkalnego. Natomiast przedmiotowe przyłącze energetyczne może stanowić koszt kwalifikowany w ramach działania 2.6 "Rozwój i ulepszenie infrastruktury technicznej związanej w rolnictwie". Z tych względów pismo z dnia [...] grudnia 2006 r. było, w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, decyzją odrzucającą wniosek, stosownie do przepisu art. 26 ust. 2 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju, nie zaś pismem o pozostawieniu wniosku skarżącego bez rozpoznania.

Ponadto, jak wskazuje skarżący, również w powołanym piśmie z dnia [...] stycznia 2007 r., jest mowa o negatywnym rozpatrzeniu odwołania skarżącego, dotyczącego odrzucenia wniosku o dofinansowanie realizacji omawianego projektu pismem regionalnego oddziału z dnia [...] grudnia 2006 r.

Użyte w ustawie o Narodowym Planie Rozwoju sformułowanie "przyznaje dofinansowanie", jak wywodzi skarżący w skardze kasacyjnej, powinno być rozumiane zgodnie z wykładnią celowościową, gdyż de facto oznacza wydanie przez organ decyzji administracyjnej. Za zasadnością takiego rozumowania przemawia m.in. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 1999 r., OPK 24/99 (ONSA 2000 r., z. 2, poz.54 i z dnia 12 października 1998 r. OPS 6/98 (ONSA 1999 r. z. 1, poz. 3).

Według skarżącego pisma z dnia [...] grudnia 2006 r. i z [...] stycznia 2007 r., jako zawierające władcze o jednostronne rozstrzygnięcia, mają walor decyzji, mimo braku wszystkich elementów, o których mowa w art. 107 k.p.a. Z tych względów nie znajduje uzasadnienia stanowisko Sądu I instancji, według którego powołane pisma nie są aktem lub czynnością określoną w art. 3 § 2 pkt 1-7 p.p.s.a.

Prezes agencji wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego przed NSA wedle norm przepisanych. Przychyla się do stanowiska Sądu I instancji, iż powołane pismo z dnia [...] grudnia 2006 r. nie stanowi decyzji administracyjnej, a czynność materialno-techniczną z zakresu administracji publicznej dokonaną w związku nieuzupełnieniem braków formalnych wniosku o dofinansowanie realizacji projektu w wyznaczonym terminie. Podtrzymał stanowisko o niekompletności wniosku skarżącego, co uzasadniało pozostawienie tego wniosku bez rozpoznania, stosownie do przepisu § 10 ust. 2 powołanego rozporządzenia z 8 grudnia 2004 r.

Według Prezesa mylne określenie czynności dokonanych przez organ nie stanowi przeszkody dla zakwalifikowania jej do właściwej kategorii w świetle przepisów prawa.

Akcentuje dwukrotne wyzywanie skarżącego do uzupełnienia wniosku, zaś jego uzupełnienia nie pozwoliły na stwierdzenie poprawności i kompletności wniosku. Ponadto, jak podkreśla, w kwestionowanych pismach nie zarzuca się wnioskowi i projektowi w nim zgłoszonemu niezgodności z celami i zakresem pomocy. Tylko podniesienie takich zarzutów dawałoby stronie prawo do twierdzenia, że organ przeprowadził merytoryczna ocenę wniosku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z przepisem art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to jego związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć.

Natomiast w myśl przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenie ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.

Przepis art. 174 p.p.s.a. stanowi z kolei, iż skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Zatem, w świetle powyższych przepisów, do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych naruszonych przez Sąd I instancji i wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja – w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd – w odniesieniu do przepisów procesowych. Z omawianych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Stąd, wobec postawienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, jako pierwszy należało poddać ocenie zarzut naruszenia przepisów postępowania.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutu skargi kasacyjnej, dotyczącego naruszenia przepisów postępowania, skarga kasacyjna, jak to już wskazano, naruszenia przepisów prawa procesowego, a mianowicie art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 p.p.s.a., upatruje w błędnym przyjęciu, że powołane wyżej pismo z [...] stycznia 2007 r. nie jest decyzją administracyjną. Ponadto, według autora skargi kasacyjnej, naruszeniem powołanych wyżej przepisów jest brak podjęcia przez Sąd I instancji wszystkich niezbędnych działań służących dokładnemu wyjaśnieniu sprawy, a także nie wyjaśnienie skarżącemu w sposób wyczerpujący przesłanek, którymi kierowano się przy załatwieniu sprawy.

Istota sprawy sprowadza się do oceny charakteru prawnego pisma z dnia [...] stycznia 2007 r., a mianowicie, czy ma ono walor decyzji administracyjnej, w rozumieniu art. 107 k.p.a., tak jak to wywodzi skarga kasacyjna, czy też czynności materialno-technicznej, mającej formę pisemnej korespondencji, skierowanej do skarżącego, informującej go o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia, zgodnie z § 10 powołanego rozporządzenia z dnia 8 grudnia 2004 r., jak to z kolei przyjął Sąd I instancji, podzielając w tej mierze stanowisko Prezesa agencji. W tym miejscu należy zauważyć, krytycznie odnosząc się do formy i treści, zarówno powołanego wyżej pisma, jak pisma z dnia [...] grudnia 2006 r., sporządzonych mało starannie i nieprecyzyjnie, co w rezultacie wywołało wątpliwości jakie intencje przyświecały ich autorom.

Stosownie do przepis art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Nie ulega wątpliwości, że pismo z dnia [...] stycznia 2007 r. nie zawierało tych wszystkich elementów. Z drugiej jednak strony nie wszystkie składniki decyzji, o których mowa w art. 107 § 1 k.p.a., mają jednakowe znaczenie dla bytu prawnego decyzji. W świetle orzecznictwa (por. wyrok NSA z 20 lipca 1981 r., SA 1163/81;OSPiKA 1982, nr 9-10, poz. 169) oraz piśmiennictwa (por. J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 8 wydanie, str. 507 i następne) jako minimum elementów traktuje się cztery składniki: określenie autora, określenie adresata, rozstrzygnięcie, podpis osoby reprezentującej organ. Zatem, czy mamy do czynienia z decyzją, czy też nie, decyduje nie tyle forma przejawienia się organu, co jego treść. Toteż, jak to trafnie podkreślił Prezes agencji w odpowiedzi na skargę, mylne określenie czynności dokonanych przez organ nie stanowi przeszkody dla zakwalifikowania jej do właściwej kategorii w świetle przepisów prawa.

Spośród czterech wyżej wymienionych składników, jakie winna zawierać decyzja w rozumieniu art. 107 k.p.a., najbardziej kwestionowane było zaistnienie w sprawie elementu rozstrzygnięcia sprawy. Według stanowiska organów, podzielonego przez Sąd I instancji, w sprawie nie miało miejsca wydanie decyzji, o której mowa w art. 26 ust. 2 ustawy Narodowym Planie Rozwoju, lecz podjęcie czynności materialno-technicznej, której treścią było pozostawienie wniosku bez rozpoznania (§ 10 cytowanego rozporządzenia), do czasu usunięcia jego wad, na co zresztą wskazuje treść pisma Prezesa agencji z dnia [...] stycznia 2007 r.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił powyższe stanowisko. W kontekście sformułowania zawartego w przepisie art. 26 ust. 2 powołanej ustawy o Narodowym Planie Rozwoju, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w myśl którego instytucja zarządzająca programem przyznaje dofinansowanie, niewadliwie skarga kasacyjna podkreśla, iż wspomniany zapis powinien być rozumiany zgodnie z wykładnią celowościową. Jednakże skarga kasacyjna nie wykazała, aby w takim właśnie rozumieniu przepis ten rzeczywiście został zastosowany przez organy administracji publicznej. Treść pisma z dnia [...] stycznia 2007 r., w którym skarżący upatruje waloru decyzji, nie pozwala na przyjęcie stanowiska, iż organ administracji publicznej zawarł w tym piśmie rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, a więc rozstrzygnięcie co do przyznania, bądź odmowy przyznania, skarżącemu dofinansowania, a zatem, aby doszło do wydania decyzji, o której mowa w art. 26 ust. 2 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju.

Natomiast okoliczności sprawy wskazują, iż na etapie kompletowania wniosku skarżącego o dofinansowanie jego zamierzenia inwestycyjnego doszło między nim a oddziałem regionalnym do rozbieżności, czy wniosek skarżącego odpowiada obowiązującym wymogom formalnym. Skarżący był wzywany do uzupełniania wniosku, jak również usunięcia stwierdzonych błędów czy usterek. Nawet na etapie wystosowania do skarżącego przez oddział regionalny pisma z dnia [...] grudnia 2006 r. organ zausterkował 9 pozycji wniosku. Jednakże z treści tego pisma nie wynika, aby intencją i wolą organu było wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanego dofinansowania. Wobec rozbieżności stanowiska między skarżącym a odziałem regionalnym w kwestii spełnienia przez skarżącego wymogów formalnych wniosku, pismo zastępcy Prezesa agencji z dnia [...] stycznia 2007 r. należy traktować tylko jako zajęcie w tej mierze stanowiska. Mianowicie, w świetle tego pisma, wniosek skarżącego nie spełniał omawianych wymogów, a zatem powinien być pozostawiony bez rozpoznania, nie zaś podlegać definitywnej odmowie w przedmiocie przyznania dofinansowania.

Skoro, jak to trafnie wskazał Sąd I instancji, powołując się na podane wyżej orzecznictwo sądowe, pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia, jako czynność materialno-techniczna, nie podlega zaskarżeniu w drodze odwołania, a tym samym nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, trafnie skarga została odrzucona. Natomiast, jeżeli w ocenie skarżącego jego wniosek spełnił kryterium kompletności, może on złożyć skargę na bezczynność organu, na co zresztą wskazał Sąd I instancji. Wówczas wynik tego postępowania przesądzi o tym, czy wniosek skarżącego spełniał wszystkie wymogi formalne, jak to twierdzi skarżący, a zatem czy organ pozostawał bezczynnym w sprawie.

Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje również, zresztą i skarga kasacyjna tego bliżej nie precyzuje, na czym miał polegać brak podjęcia przez Sąd I instancji wszystkich niezbędnych działań służących dokładnemu wyjaśnieniu sprawy, a także niewyjaśnienie skarżącemu w sposób wyczerpujący przesłanek, którymi kierowano się przy załatwieniu sprawy. Wbrew stanowisku skargi kasacyjnej stanowisko Sądu I instancji jest jednoznaczne co do kierunku rozstrzygnięcia, zapadło po wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy i jest wyczerpująco uzasadnione. Z tych względów nie podlega uwzględnieniu zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszeniu przez Sąd I instancji przepisów postępowania.

Nieuwzględnienie powyższego zarzutu czyni również bezzasadnym podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię przepisu art. 26 ust. 2 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju. Skoro niewadliwie Sąd I instancji ustalił, podzielając stanowisko zajęte w piśmie z dnia [...] stycznia 2007 r., iż powołany wyżej przepis nie miał w sprawie zastosowania, albowiem sprawa nie kwalifikowała się do wydania decyzji z art. 26 ust. 2 powołanej ustawy, i taka też decyzja nie została wydana, Sąd I instancji nie naruszył zarzucanego w skardze przepisu art. 26 ust. 2 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, stosownie do przepisu art. 184 p.p.s.a.

S. Gronowski E. Kierejczyk J. Bała