I OSK 547/17 - Wyrok

Data orzeczenia	2017-12-14	
Data wpływu	2017-03-09	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Jan Paweł Tarno
Rafał Wolnik
Zbigniew Ślusarczyk /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6330 Status  bezrobotnego	
Hasła tematyczne	Bezrobocie	
Sygn. powiązane	III SA/Kr 517/16	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2017 nr 0 poz 1369; art. 184; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2015 nr 0 poz 149; art. 2 ust. 1 pkt 2, 11 i 43, art. 33 ust. 4 pkt 1; Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - tekst jednolity
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483; art. 31 ust. 3;  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. WSA: Rafał Wolnik po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 października 2016 roku sygn. akt III SA/Kr 517/16 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016 roku nr [...] w przedmiocie statusu osoby bezrobotnej oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 25 października 2016 roku sygn. akt III SA/Kr 517/16 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016, poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] wydaną w oparciu o art. 33 ust. 4 pkt 1 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 2 oraz pkt 11 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2015, poz. 149 ze zm.) w przedmiocie pozbawienia J. S. od dnia 29 września 2014 roku statusu osoby bezrobotnej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł Wojewoda [...], zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 33 ust. 4 pkt 1 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 2 i pkt 2 lit. l oraz art. 2 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2016 roku, poz. 645 ze zm., dalej: ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 roku) poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że organy administracji, wydając zaskarżone decyzje, naruszyły zasadę proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Ponadto, z ostrożności procesowej, podniesiono zarzut naruszenia prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 74 w związku z art. 33 ust. 4 pkt 1 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 2 i pkt 2 lit. l oraz art. 2 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku poprzez błędne ustalenia w sprawie i w konsekwencji błędne uznanie, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego skutkującego uchyleniem zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, a także zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że istotą sporu w przedmiotowej sprawie jest ustalenie, czy z uwagi na pozostawanie w zatrudnieniu w okresie od dnia 29 września 2014 roku do dnia 30 września 2014 roku i faktycznie jeden dzień, skarżąca J. S. powinna być pozbawiona statusu bezrobotnej na czas nieokreślony, czy też pozbawienie tego statusu powinno nastąpić tylko w okresie objętym zatrudnieniem. Zdaniem autora skargi kasacyjnej prawidłowe jest pierwsze rozwiązanie. W jego ocenie, wbrew twierdzeniom zawartym w zaskarżonym orzeczeniu, skarżąca została prawidłowo poinformowana o konieczności zawiadomienia urzędu pracy w terminie siedmiu dni o okolicznościach mających wpływ na posiadanie statusu osoby bezrobotnej, w tym o podjęciu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczy o tym oświadczenie z dnia 21 września 2012 roku, fakt zarejestrowania się w urzędzie pracy już po raz siódmy, jak również to, że skarżąca sama przyznała w skardze, że to po jej stronie leży przewinienie co do niewyrejestrowania się z urzędu pracy. Ponadto skarżący kasacyjnie organ zaprzeczył podnoszonemu przez Sąd I instancji naruszeniu zasady proporcjonalności, wskazując, że przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku, na podstawie których pozbawiono skarżącą statusu osoby bezrobotnej, są przepisami bezwzględnie obowiązującymi, co oznacza, że ich stosowanie nie może być ograniczone ani wyłączone wolą stron. W tej sytuacji ich interpretacja - jako przepisów ograniczających prawo podmiotowe - podlega ścisłej wykładni literalnej. Zdaniem organu tak odczytane przepisy dawały podstawę do wydania kwestionowanej w sprawie decyzji. Dodatkowo zwrócono też uwagę na to, że ustawodawca w sposób enumeratywny w art. 78 ust. 4 przedmiotowej ustawy wymienił przypadki wyłączenia z ewidencji osób bezrobotnych na okres zamknięty i nie zawiera w swoim katalogu wyłączenia z ewidencji osób bezrobotnych na okres wykonywania pracy na podstawie umowy zlecenia. Zaznaczono także, że nie można z urzędu przyznać stronie statusu bezrobotnego po zakończeniu wykonywania takiej pracy - nabycie statusu następuje wyłącznie na wniosek osoby zainteresowanej, poprzedzony zgłoszeniem się do rejestracji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca J. S. wniosła o jej oddalenie w całości oraz nieuwzględnienie żądania organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. W ocenie skarżącej zaskarżony wyrok w pełni odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy przypomnieć, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie, badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do drugiego zarzutu naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) tj. "art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 74 w związku z art. 33 ust. 4 pkt 1 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 2 i pkt 2 lit. l oraz art. 2 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku poprzez błędne ustalenia w sprawie" i w konsekwencji błędne uznanie, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego skutkującego uchyleniem zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Przede wszystkim trzeba podnieść, że jedyny przepis postępowania wskazany w tym zarzucie to art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., który to dotyczy naruszenia prawa materialnego, a pozostałe przepisy wskazane w tym zarzucie to przepisy prawa materialnego. Ponadto w uzasadnieniu tego zarzutu autorka skargi kasacyjnej podała, że naruszenie to polega na błędnych ustaleniach w sprawie. W rezultacie należy przyjąć, że zarzut ten w istocie stanowi zarzut naruszenia prawa materialnego, który zmierza do podważenia ustaleń Sądu. W utrwalonym w tym zakresie orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że nie można skutecznie podważać stanu faktycznego zarzutem naruszenia prawa materialnego. Na marginesie należy tu dodać, że ustalenia Sądu pierwszej instancji oparte zostały na materiale dowodowym zgromadzonym przez organy administracji. Skarżący kasacyjnie organ zasadniczo nie kwestionuje okoliczności, na których swoje rozstrzygnięcie oparł Sąd pierwszej instancji, lecz nie zgada się z oceną tych okoliczności, w szczególności z przyjętą przez Sąd oceną pouczenia J. S. o przyczynach powodujących pozbawienie jej statusu bezrobotnej oraz zarzucaną organom błędną wykładnią prawa materialnego. Przy czym ta ostatnia kwestia została również podniesiona w pierwszym zarzucie - naruszenia prawa materialnego.

Odnosząc się do kwestii prawidłowości pouczenia J. S., Naczelny Sąd Administracyjny całkowicie podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji. W znajdującym się w aktach sprawy pouczeniu dołączonym do decyzji o uznaniu za osobę bezrobotną przytoczono szereg przepisów, wśród których wskazano, że za osobę bezrobotną może być uznana osoba, która nie jest zatrudniona i nie wykonuje innej pracy zarobkowej (umowa cywilnoprawna) a także nie podlega, na podstawie odrębnych przepisów obowiązkowi ubezpieczenia społecznego. Natomiast w podpisanym przez J. S. oświadczeniu jest zobowiązanie do poinformowania urzędu pracy, o okolicznościach mających wpływ na wypłatę zasiłku, oraz posiadanie statusu osoby bezrobotnej, tj. o podjęciu pracy na podstawie umowy o pracę, innej pracy zarobkowej (umowa zlecenie) i podleganiu ubezpieczeniu społecznemu z innego tytułu lub ubezpieczeniu społecznemu rolników oraz innych okolicznościach mających wpływ na prawo do zasiłku i statusu bezrobotnego. Pouczenie to było zatem bardzo ogólne i w istocie sprowadzało się do przytoczenia przepisów. Dlatego trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, że analizując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy można mieć wątpliwości, czy rzeczywiście pouczenia zawarte w aktach sprawy, dotyczące poinformowania skarżącej jako bezrobotnej o przyczynach powodujących pozbawienie jej statutu bezrobotnej były na tyle precyzyjne, że obejmowały również taką sytuację, z jaką organy wiążą utratę w tej sprawie przez J. S. tego statusu. Pouczenie mogło budzić wątpliwości po stronie J. S. co do tego, czy także wykonywanie czynności zarobkowych przez okres jednego dnia będzie skutkowało pozbawieniem statusu bezrobotnej. Trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji, że pomiędzy zaistnieniem okoliczności, która ma wpływ na status danej osoby jako bezrobotnej a wyraźnym wskazaniem, że zaistnienie danej okoliczności będzie skutkowało pozbawieniem statutu osoby bezrobotnej – istnieje dość istotna różnica. Prawidłowe poinformowanie osoby bezrobotnej powinno polegać na tym, że taka osoba wie, jakie będą konsekwencje zaistnienia danego zdarzenia. Ponadto mogło budzić u J. S. wątpliwości, czy zawarcie umowy zlecenia na okres próbny wynoszący tylko jeden dzień będzie traktowane jako podjęcie pracy zarobkowej. Nie byłoby wątpliwości, gdyby skarżąca złożyła oświadczenie, zgodnie z którym podjęcie pracy zarobkowej na podstawie jakiejkolwiek umowy cywilnoprawnej niezależnie od okresu czasu, będzie skutkowało pozbawieniem statusu bezrobotnego. Takiego jednak oświadczenia w tej sprawie nie złożyła.

Sytuacja J. S. nie jest sytuacją typową. Mając na względzie jej stan zdrowia, wykształcenie i doświadczenie życiowe, przede wszystkim w kontekście ustalonego stanu faktycznego nie sposób uznać, żeby miała ona możliwość zakwalifikowania sytuacji, w której się znalazła jako przypadek podpadający pod jakąkolwiek przesłankę wskazaną w pouczeniu i oświadczeniu. Nie mogła ona przypuszczać, iż stawienie się w dniu próbnym będzie skutkować pozbawieniem jej statusu bezrobotnej. Jak to przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, warunkiem zastosowania sankcji pozbawienia statusu bezrobotnego jest jego pouczenie o nałożonym na niego obowiązku w sposób umożliwiających, mu jego późniejsze wykonanie Zatem bezrobotny może zostać pozbawiony statusu bezrobotnego tylko wówczas, jeżeli miał świadomość wystąpienia zdarzeń, które zgodnie z udzielonym mu uprzednio w sposób właściwy pouczeniem, skutkują utratą statusu bezrobotnego. Wskazany w skardze kasacyjnej fakt, iż J. S. po raz siódmy rejestrowała się w urzędzie pracy, nie konwalidował nieprecyzyjnego pouczenia i nie może wpływać na przyjęte przez Sąd pierwszej instancji stanowisko. Trzeba tu dodać, że J. S. w odwołaniu wyraźnie oświadczyła, iż nie była świadoma tego, że uczestnictwo w dniu próbnym przed podjęciem stałej pracy, obliguje pracodawcę do odprowadzenia składek na ubezpieczenie. Usprawiedliwione będzie zatem stanowisko, że J. S. po odbyciu dnia próbnego mogła być przekonana, iż nadal będzie osobą bezrobotną, a jej działanie było nieświadome i wynikało z nieznajomości przepisów, a także nazbyt ogólnego pouczenia dokonanego w dniu rejestracji.

Bezsporne w sprawie jest, że J. S. w okresie od dnia 29 września 2014 r. do dnia 30 września 2014 r. była zatrudniona z wynagrodzeniem brutto wynoszącym 64,39 zł i za ten okres (jednego dnia) odprowadzona została składka na ubezpieczenie społeczne w wysokości 7,25 zł oraz składka na ubezpieczenie zdrowotne w wysokości 4,43 zł. Było to jednodniowe zatrudnienie na podstawie umowy zlecenia na czas próbny. Zatem istotą sporu w tej sprawie jest ustalenie, czy z faktu zatrudnienia na okres jednego dnia skarżąca powinna być pozbawiona statusu osoby bezrobotnej na czas nieokreślonym począwszy od 29 września 2014 r., czy też pozbawienie statusu bezrobotnej powinno nastąpić w okresie objętym tylko czasem zatrudnienia skarżącej. Sąd pierwszej instancji opowiedział się za tym drugim stanowiskiem. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu Wojewódzkiego i przyjmuje go za własny.

Stosownie do treści art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w wersji obowiązującej na datę wydania zaskarżonej decyzji, starosta pozbawia statusu bezrobotnego, który nie spełnia warunków o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2. Natomiast zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 tej ustawy bezrobotnym w rozumieniu tej ustawy jest osoba, która w szczególności bezpośrednio przed rejestracją jako bezrobotna była zatrudniona nieprzerwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres co najmniej 6 miesięcy, niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej, zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub w danej służbie albo innej pracy zarobkowej, a także mająca ukończone 18 lat, która nie nabyła prawa do emerytury lub renty. Jak z powołanej w skrócie definicji wynika, jedną z podstawowych przesłanek posiadania (nabycia lub zachowania) statusu osoby bezrobotnej jest niepozostawanie w zatrudnieniu oraz niewykonywanie innej pracy zarobkowej. Zgodnie z definicją zamieszczoną w art. 2 ust. 1 pkt 43 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, zatrudnienie oznacza wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego oraz umowy o pracę nakładczą. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 1 pkt 11 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, pojęcie "innej pracy zarobkowej" oznacza wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umów cywilnoprawnych, w tym umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło.

Sądowi kasacyjnemu również jest znane orzecznictwo sądowe w którym prezentowany jest rygoryzm w podejściu do kwestii związanych z pozbawieniem statusu bezrobotnego. Niemnej jednak, ten kierunek orzecznictwa nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie, ze względu na nietypowe okoliczności związane z incydentalnym zatrudnieniem J. S., przedstawionymi wyżej wątpliwościami co do jej prawidłowego pouczenia o skutkach takiego zatrudnienia oraz jej stanem zdrowia i wykształcenie.

Organy administracji powinny dokonywać wykładni wskazanych przepisów, mając na uwadze nie tylko ich literalne brzmienie, ale również wykładnię celowościową i funkcjonalną oraz wskazaną przez Sąd pierwszej instancji zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Przy czym nie chodzi tu oczywiście o ich stosowanie w sposób uznaniowy. Zastosowana wobec J. S. sankcja, polegająca na pozbawieniu jej za okres wsteczny wynoszący ponad 15 miesięcy statusu bezrobotnej w sytuacji, w której tylko przez jeden dzień świadczyła pracę na podstawie umowy cywilnoprawnej i uzyskany dochód wynosił kilkadziesiąt złotych, jest zdecydowanie nieadekwatna do celu, jaki powinien zostać osiągnięty w wyniku podjęcia decyzji na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.

Celem ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy jest zwiększenie zatrudnienia i zahamowanie wzrostu bezrobocia, w tym rozwiązywanie problemów społecznych, zwłaszcza takich jak bezrobocie, ubóstwo i wykluczenie społeczne. Celem wynikającym z art. 2 ust. 1 pkt 2 tej ustawy było uznanie za bezrobotną osoby, która jest niezatrudniona i nie wykonuje innej pracy zarobkowej oraz jest zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia. J. S. po zakończeniu dnia próbnego ostatecznie nie podjęła pracy. Ta jednodniowa praca nie zmieniła na tyle materialnie jej położenia i jej pozycji społecznej, iż powinna przestać być bezrobotną. Takie zachowanie może uzasadniać co najwyżej ograniczenie w dostępie do świadczeń zasiłkowych, ale nie wyklucza ono pomocy adresowanej do bezrobotnych. Nie można bowiem pominąć i tego, że wykonywanie pracy przez okres jednego dnia nie skutkowało utratą gotowości J. S. do podjęcia pracy w pełnym wymiarze czasu pracy będącym następstwem wykonywania takiej umowy.

Trafnie zatem przyjął Sąd pierwszej instancji, że w okolicznościach tej sprawy organy zastosowały sankcję pozbawienia statusu bezrobotnego z datą wsteczną nie biorąc pod uwagę żadnych okoliczności. Natomiast zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w tych okolicznościach faktycznych sprawy, organy administracji powinny z uwagi na słuszny interes strony w postępowaniu, orzec co najwyżej o utracie statusu bezrobotnej jedynie na okres (między 29 a 30 września 2014 r.), w którym stwierdzono objęcie ubezpieczeniem społecznym. Organy miały wiedzę, że już najpóźniej od dnia 1 października 2014 r. przestała istnieć podstawa faktyczna pozbawiająca skarżącej statusu osoby bezrobotnej. Nie stoi temu na przeszkodzie przepis art. 33 ust. 4 pkt 1ustawy o promocji zatrudnienia, który nie zabrania orzeczenia o pozbawieniu statusu bezrobotnego jedynie za okres, w którym nie spełniał on warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 tej ustawy.

W rezultacie Sąd pierwszej instancji trafnie zarzucił, organom błędną wykładnię art. 33 ust. 4 pkt 1 i art. 2 ust. 1 pkt 2 i pkt 2 lit. l oraz art. 2 ust. 1 pkt 11 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.

Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o wynagrodzeniu adwokata - pełnomocnika J. S. reprezentującej ją w ramach prawa pomocy, ponieważ stosownie do treści art. 254 § 1 p.p.s.a. orzeka o nim właściwy wojewódzki sąd administracyjny.