Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 27 września 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2012 r. sprawy ze skargi W.K. w przedmiocie wymierzenia Burmistrzowi grzywny za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim w sprawie o sygnaturze akt II SAB/Go 32/11 I. wymierza Burmistrzowi grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych, stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, II. zasądza od Burmistrza na rzecz skarżącego W.K. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wnioskiem z dnia [...] lipca 2010r. W.K. zwrócił się do Urzędu Miasta i Gminy o udzielenie odpowiedzi na zawarte w trzynastu punktach pytania dotyczące montażu kotła gazowego i instalacji grzewczej w budynku mieszkalnym przy ul. [...]. Pytania dotyczyły w szczególności tego, kto zlecił i wykonał montaż kotła, kto podejmował decyzję w tym zakresie, na podstawie jakich dokumentów, kto odebrał te roboty, do kogo należy zainstalowany kocioł, jak również innych szczegółowych kwestii z tym związanych. Jednocześnie wniósł o nadesłanie kserokopii wszystkich dokumentów związanych z tą sprawą.

Pismem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010r. Burmistrz odniósł się do kwestii poruszonych przez W.K., nie udzielając jednakże odpowiedzi na poszczególne zawarte tam pytania. Pismo zawierało nadto wskazanie, że zgodnie z wolą właścicieli, zarząd nieruchomością został przekazany Własnościowej Spółdzielni Mieszkaniowej, w związku z czym wszelkie zapytania odnośnie infrastruktury budynku mieszkalnego przy ul. [...] należy kierować właśnie tam.

Pismem z dnia [...] stycznia 2011r. W.K. poszerzył zakres żądanej informacji o dwa kolejne pytania oraz ponowił wniosek o nadesłanie kserokopii dokumentów związanych z zadanymi pytaniami.

Na skutek wniesionej przez W.K. skargi na bezczynność Burmistrza, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w wyroku z dnia 22 września 2011r. (sygn. akt II SAB/Go 32/11) zobowiązał organ do udostępnienia W.K. informacji publicznej w zakresie objętym wnioskami z dnia [...] lipca 2010r. oraz z dnia [...] stycznia 2011r., w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku.

W motywach uzasadnienia wyroku Sąd wskazał w szczególności, że żądania skarżącego zakwalifikować należało jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej, zaś Burmistrz - jako organ władzy publicznej - jest podmiotem zobowiązanym, na mocy art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), do udostępnienia tejże informacji w zakresie dotyczącym zarządu i gospodarowania nieruchomością w czasie, gdy stanowiła ona własność Gminy. Sąd uznał, że organ udzielając W.K. odpowiedzi nie objął wszystkich poruszonych przez wnioskodawcę kwestii, nie udostępnił kopii dokumentów, o które wnosił skarżący, jak i nie przedstawił kopii dokumentów źródłowych, w oparciu o które sporządzona została odpowiedź. Sąd stwierdził nadto, że Burmistrz nie może zwolnić się z ciążącego na nim obowiązku poprzez odesłanie osoby wnioskującej o udostępnienie informacji do innego podmiotu, zaś w sytuacji braku dokumentów organ winien wyraźnie stwierdzić, iż nie dysponuje objętą żądaniem informacją publiczną.

W skierowanym do W.K. piśmie z dnia [...] października 2011r. Burmistrz poinformował wnioskodawcę, że z uwagi na brak dokumentów źródłowych organ ten nie może udzielić odpowiedzi na pytania od nr 1 do nr 15 zawarte w pismach z dnia [...] lipca 2010r. oraz z dnia [...] stycznia 2011r. Poinformował także, że nie może zrealizować prośby w sprawie przesłania dokumentów, bowiem nimi nie dysponuje.

W odpowiedzi z dnia [...] listopada 2011r. W.K. poinformował organ, że oczekuje odpowiedzi na każdy punkt (od 1 do 15) oraz przesłania dokumentów i decyzji, a nadto sformułował kolejne 4 pytania (do 16 do 19).

Burmistrz Sw piśmie z dnia [...] listopada 2011r. podtrzymał stanowisko zajęte w piśmie z dnia [...] października 2011r. oraz wyjaśnił, że z uwagi na brak dokumentów źródłowych organ ten nie może udzielić odpowiedzi na postawione przez stronę pytania od nr 16 do nr 18. Ponadto Burmistrz zobowiązał W.K. do wykazania interesu prawnego do uzyskania informacji dotyczących budynku mieszkalnego położonego w [...].

Dnia 9 grudnia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. zwrócił Burmistrzowi akta administracyjne sprawy wraz z odpisem wyroku Sądu z dnia 22 września 2011r. (sygn. akt II SAB/Go 32/11) ze stwierdzeniem jego prawomocności.

W.K. w kolejnym, kierowanym do organu piśmie (z dnia [...] stycznia 2012r.) ponowił żądanie udostępnienia mu dokumentów.

Ponadto, pismem z dnia [...] stycznia 2012r. W.K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę w przedmiocie wymierzenia Burmistrzowi grzywny za niewykonanie wyroku Sądu w sprawie o sygn. akt II SAB/Go 32/11. Uznając, że skarżący nie zachował trybu określonego w art. 154 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), warunkującego skuteczne wniesienie skargi, Sąd postanowieniem z dnia 20 marca 2012r. odrzucił skargę.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2012r. W.K. wezwał Burmistrza do wykonania wyroku z dnia 22 września 2012r.

W odpowiedzi na wezwanie, Burmistrz w piśmie nr [...] z dnia [...] maja 2012r. ponownie poinformował wnioskodawcę, iż z uwagi na brak dokumentów źródłowych nie może udzielić odpowiedzi na pytania od nr 1 do 15. Nadto, w pkt 3 swego pisma, organ ten poinformował W.K., iż przekazanie protokolarne obiektu kotłowni przy ul. [...] Własnościowej Spółdzielni Mieszkaniowej miało miejsce w listopadzie 1994r. W ocenie organu przekazania nie można rozpatrywać w kategoriach zawinienia lub nieprawidłowości organu przekazującego lub odbierającego. Burmistrz doręczył jednocześnie wnioskodawcy kserokopię protokołu przekazania z dnia [...] listopada 1994r.

Uznając, że Burmistrz nie wykonał obowiązku nałożonego wyrokiem Sądu z dnia 22 września 2011r. (sygn. akt II SAB/Go 32/11), pismem z dnia [...] czerwca 2012r. W.K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz stwierdził, iż poprzez wyraźne poinformowanie wnioskodawcy o fakcie nieposiadania dokumentów wymaganych do udzielenia pełnej odpowiedzi, organ ten wykonał zobowiązanie Sądu i zadośćuczynił obowiązkowi udzielenia informacji publicznej. Z uwagi na powyższe, Burmistrz wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei z mocy art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012, poz. 270; powoływanej dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie; kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując oceny w omawianym zakresie Sąd stanął na stanowisku, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie jest skarga na niewykonanie przez Burmistrza wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 22 września 2011r. sygn., akt

II SAB/Go 32/11. Została ona wniesiona w trybie art. 154 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny.

Istotą skargi jest wymierzenie sankcji za niewykonanie wyroku sądu administracyjnego. Przyjmuje się, że ma ono miejsce, gdy organ nie wykonał orzeczenia w ogóle, jak i wtedy, gdy wykonano orzeczenie, ale z przekroczeniem wyznaczonego terminu (por. B. Dauter [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2009r., s. 405; również wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 lipca 2011r., II SA/Gd 412/11). Należy dodatkowo nadmienić, że konstrukcja skuteczności orzeczenia sądu administracyjnego, jak i jej zakres oraz konsekwencje nieprzestrzegania są ściśle powiązane z zasadą związania organów administracyjnych oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu administracyjnego, uregulowaną w art. 153 p.p.s.a.

Warunkiem prawidłowego wezwania organu do wykonania wyroku jest jego złożenie nie wcześniej, niż po otrzymaniu przez organ orzeczenia sądowego wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności. Jednocześnie wezwanie nie może nastąpić późnej, niż data złożenia skargi. Inaczej niż w sprawie rozpoznawanej przez tutejszy sąd pod sygnaturą II SA/Go 99/12 W.K. poprzedził wniesienie skargi jasno sprecyzowanym wezwaniem do wykonania wyroku z dnia [...] września 2011r. (wezwanie z dnia [...] kwietnia 2012r.). To, że poprzednia skarga została odrzucona nie zamknęło skarżącemu prawa do ponownego zadania wykonania wyroku, skoro nadal nie został on wykonany. Jeśli zaś chodzi o zachowanie terminu skarga na bezczynność może był złożona w każdym czasie, aż do chwili załatwienia sprawy przez organ.

Niewykonanie przez organ wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność ma miejsce wówczas, gdy organ administracji publicznej zobowiązany prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, nie wykonuje nałożonego przez sąd obowiązku, polegającego na wydaniu w określonym terminie aktu lub dokonaniu określonych przez sąd czynności procesowych. Dotyczy to zarówno obowiązków objętych sentencją wyroku, jak też wskazań zawartych w jego uzasadnieniu. Niewykonaniem wyroku jest również takie działanie organu, które następuje po zwrocie akt administracyjnych organowi przez sąd administracyjny, lecz pozostaje w sprzeczności z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w wyroku sądu.

Rozpoznając zasadność skargi i zarazem trafność stanowiska wyrażonego w odpowiedzi na skargę należy mieć na uwadze, że w sentencji wyroku z dnia 22 września 2011r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. zobowiązał organ do udostępnienia W.K. informacji publicznej objętej wnioskami skarżącego z dnia [...] lipca 2010r. i [...] stycznia 2011r. To podkreślenie jest niezwykle istotne dla oceny realizacji wykonania nałożonego obowiązku. Zwraca bowiem uwagę fakt, że sąd nie określił rzeczonego obowiązku w sposób ogólny, nie przesadzający formy i kierunku załatwienia sprawy (wyrażany zwykle w formule "zobowiązania do załatwienia wniosku"), lecz wprost nakazał Burmistrzowi udostępnić skarżącemu informację publiczną. W takim aspekcie należy odczytywać ocenę prawną i wskazówki zawarte w uzasadnieniu tego wyroku wiążące bezwzględnie organ oraz niniejszy sąd z mocy przepisu art. 153 p.p.s.a.

Tymczasem organ opiera swoje negatywne dla skarżącego stanowisko na wyrwanym z całego kontekstu fragmencie uzasadnienia. Z sentencji orzeczenia i całokształtu jego pisemnych motywów wynikają natomiast inne wnioski. Otóż w wyroku tym sąd przesądził, że organ dysponuje żądaną informacja publiczna, choć być może nie w pełnym zakresie. Dlatego odmowa udzielenia nie może dotyczyć całości żądania. W innym razie zachodziłaby jaskrawa sprzeczność między motywami wyroku, a jego sentencją. Takiej sprzeczności jednak nie ma, gdyż na stronie 3 uzasadnienia sąd konstatuje, że treść pisma organu z dnia [...] sierpnia 2010r. "pozwala na wysnucie wniosku, że zostało ono sporządzone w oparciu o znajdujące się w posiadaniu organu pewne dokumenty źródłowe". Zdanie, na które powołuje się organ nie dotyczy zatem całości żądanych dokumentów, lecz co najwyżej tylko tych, które nie odnoszą się do informacji udzielonych w piśmie z dnia [...] sierpnia 2010r.

Warto podkreślić, że prawo do informacji publicznej ma umocowanie konstytucyjne. Zgodnie z art. 61 Konstytucji RP obywatel może uzyskać informację o działalności organów władzy publicznej, a także osób pełniących funkcje publiczne. W ustępie 3 art. 61 Konstytucji przewidziano ograniczenie w prawie do uzyskiwania tej informacji ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Realizacja i uszczegółowienie tego prawa ma charakter ustawowy i funkcję tę spełnia ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

W jej art. 1 ust. 1 przewidziano, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, a w ust. 2, że przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. W myśl art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki.

W świetle tych zasad należy uznać, że udostępnienie informacji obejmujące także informację o nieposiadaniu żądanych dokumentów nie może ograniczać się wyłącznie do stwierdzenia jej nieposiadania. Konieczne jest wyjaśnienie przyczyn takiego stanu rzeczy. Dlatego informacja odmowna powinna wyjaśniać nie tylko to, że organ nie posiada żądanych danych, ale również tego przyczyny, ewentualnie inne informacje, które mogą mieć wpływ na sytuację faktyczną i prawną wnioskodawcy Przemawiają za tym również zasady określone w przepisach art. 8, 9 i 11 kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 9 grudnia 2009r., II SA/Po 384/09 oraz 20 września 2011r., II SA/Po 142/11, dostępne w bazie orzeczeń na stronie internetowej NSA).

Jeżeli powodem braku żądanych dokumentów była ich archiwizacja to należało wskazać dokładnie podstawę prawną takiego działania, dokumenty zarchiwizowane i dokumenty wskazujące na dokonanie archiwizacji oraz ewentualnie przepis, który nie pozwala z tych dokumentów korzystać, w sytuacji gdy jest taka potrzeba. Jeżeli przekazanie to organ powinien powołać szczegółowe udokumentowane przyczyny, dla których nie posiada dokumentów, których udostępnienia domaga się strona, tym bardziej, że obowiązek nałożony na organ w wyroku z dnia 22 września 2011r. dotyczył dokumentacji zgromadzonej w okresie, gdy stanowiła ona własność gminy.

Przypomnieć również należy, że obowiązujące przepisy nakładają na gminę obowiązek kwalifikowania i gromadzenia akt powstałych w toku działalności urzędu oraz prowadzenia określonych rejestrów, archiwów i ewidencji, także w przypadku ich przekazania innemu podmiotowi. Tymczasem odmowa udzielona przez organ była kategoryczna ale zarazem tak ogólnikowa, że strona może mieć uzasadnione wątpliwości co wiarygodności podanych przyczyn. Nie zostały one bowiem wykazane, a nawet uprawdopodobnione. W tym stanie sprawy należało stwierdzić, że Burmistrz nie wykonał wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2011r.

Jeśli chodzi o wysokość nałożonej grzywny, stosownie do art. 154 § 6 p.p.s.a., jest ona wymierzana do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Podstawę obliczania wysokości grzywny w niniejszej sprawie stanowiło obwieszczenie Prezesa GUS z 17 lutego 2012 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2011 r. i w drugim półroczu 2011 r. (M. P. z 2012 r. poz. 94), z którego wynika, że przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej w 2011 r. wyniosło 2.974,69 zł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., uwzględniając skargę, na podstawie art. 154 § 1 i 6 p.p.s.a. wymierzył Burmistrzowi grzywnę w wysokości 500 zł uznając, że będzie to kwota adekwatna do stopnia zawinienia organu oraz zapewniająca wykonanie przedmiotowego wyroku i przestrzeganie prawa w podobnych sprawach.

Odnosząc się do pozostałych żądań skargi, Sąd uznał, iż nie mieszczą się one w granicach sprawy. Zgodnie z art. 154 § 4 i 5 p.p.s.a. dochodzenie odszkodowania za niewykonanie orzeczenia sądu następuje na zasadach określonych w kodeksie cywilnym, a więc przed sądem powszechnym.

Uwzględniając zmianę stanu prawnego aktualną w dacie oceny stanu bezczynności sąd rozważył z urzędu, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 154 § 2 zd. 2 p.p.s.a.). Z okoliczności sprawy wniosek o kwalifikowanym naruszeniu prawa przez organ nie wynika, gdyż organ podejmował czynności, jakkolwiek nie doprowadziły one do wykonania obowiązku orzeczonego w wyroku.

O zwrocie kosztów określonych w pkt III wyroku orzeczono na podstawie

art. 200 i art. 209 p.p.s.a.