Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski /spr./ Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. S.A. [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 60/17 w sprawie ze skargi T. S.A. [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 15 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 60/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę skarżącej Spółki na zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

W administracyjnym toku instancji i po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 112/16, [...] WINB, po rozpatrzeniu odwołania Powiatu T., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), wydał zaskarżoną decyzję, którą uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] – umarzającą postępowanie w sprawie zarurowania rowu wzdłuż drogi powiatowej nr [...], usytuowanej na działce nr [...] i działce nr [...], wykonanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę i przepisach – i nałożył na inwestora T. S.A. [...] – obowiązek sporządzenia i przedłożenia 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, tj. odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego powstałe podczas realizacji inwestycji polegającej na zarurowaniu rowu wzdłuż drogi powiatowej nr [...], na działkach nr [...] i [...] oraz w razie potrzeby – zakładającego wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w terminie 2 miesięcy od daty doręczenia niniejszej decyzji.

W ocenie organu odwoławczego, ww. decyzja PINB ulega uchyleniu z uwagi na brak zaistnienia w sprawie przesłanek do umorzenia postępowania administracyjnego. Przede wszystkim z tej przyczyny, że organ I instancji nie ocenił w sposób rzetelny i wszechstronny kwestii kluczowej dla potrzeb niniejszego postępowania, a mianowicie – czy inwestycja w obecnym kształcie wykonana jest w zgodzie z ustaleniami i warunkami pozwolenia na budowę i przepisami prawa. Według organu odwoławczego, materiał jakim dysponował organ I instancji, w ogóle nie potwierdzał tezy o prawidłowości wykonania spornych prac, tym samym nie dając podstaw do umorzenia postępowania w sprawie. [...] WINB uznał, że w toku postępowania administracyjnego, organ I instancji, nie miał wątpliwości, że inwestycja realizowana jest w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, wyrazem czego było zobowiązanie inwestora na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego do sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego (zastosowanie tego trybu nie było kwestionowane w postępowaniu nieważnościowym).

W związku z powyższym organ II instancji uznał – analizując przy tym obszernie poglądy doktryny i judykatury dotyczące pojęcia "istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego" – że zgromadzony materiał dowodowy wskazuje jednoznacznie, iż w przedmiotowej sprawie rzeczywiście taka sytuacja ma miejsce. Na poparcie tej tezy wskazał, że, wykonano dodatkowo studnię DN1200/1000 w obrębie wjazdu na pola golfowe, połączono studnię rewizyjną drenażu Dr 26 ze studnią rewizyjną drenażu Dr 27 rurą Ø 200 oraz, że zmieniono ilość włączeń do kolektora głównego i ilość przykanalików do drenażu podłużnego.

Samo "unieczynnienie" elementów zrealizowanych w ramach istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, tj. zaślepienie przykanalików oraz "odcięcie" studni rewizyjnych drenażu Dr 26 i Dr 27 nie niweluje ich. Artykuł 36a Prawa budowlanego nie uzależnia kwalifikacji dokonanych odstępstw od stwierdzenia czy inwestor będzie korzystał z efektu tych zmian po dopuszczeniu inwestycji do użytkowania. Skoro odstępstwa istnieją nadal, WINB zobligowany był do uchylenia decyzji PINB z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], oraz do nałożenia na inwestora zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego.

Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca Spółka, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W skardze sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, art. 107 § 3 w zw. z art. 8 K.p.a., art. 77 § 1 w zw. z art. 7 K.p.a., art. 105 § 1 K.p.a., art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 15 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę [...] WINB podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Na rozprawie pełnomocnik strony skarżącej wnosił i wywodził jak w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 15 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 60/17, oddalając skargę, wskazał, że na podstawie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", organ i sąd są związane wydanym w niniejszej sprawie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 112/16.

Kierując się zaleceniami zawartymi ww. wyroku, Sąd w obecnym składzie osobowym dostrzegł, że organ odwoławczy prawidłowo w okolicznościach badanej sprawy zastosował przepis art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i w oparciu o ten przepis orzekł w sposób reformacyjny, korygując nieprawidłowe rozstrzygnięcie organu I instancji, poprzez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Organ II instancji słusznie uznał, że stan prawny i faktyczny sprawy, nie daje podstaw do umorzenia postępowania w sprawie wykonanych robót budowlanych.

Przedmiot postępowania nadal istnieje, a to oznacza, że postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe, co najwyżej mogłoby być uznane przez organ I instancji za bezzasadne, a to wymaga wydania decyzji odmownej.

Analizując argumentację organu odwoławczego pod kątem rozważań co do "istotności" lub braku "istotności" wykonanych robót, Sąd zgodził się z przedstawioną w zaskarżonej decyzji oceną prawną popartą rozważaniami w tym zakresie, na tle stanu faktycznego sprawy i przywołanego orzecznictwa sądowego.

Słusznie organ odwoławczy uznał, że to czy roboty budowlane mają charakter istotny, czy też nie należało ocenić w oparciu o przepis art. 36a ust. 1 w zw. z ust. 5 Prawa budowlanego. Organ II instancji w tym zakresie orzekał w oparciu o brzmienie tego przepisu obowiązującego w dacie wydania decyzji. Z dniem 1 stycznia 2017 r. art. 36a ust. 5 został zmieniony oraz został dodany ust. 5a przez art. 5 pkt 8 lit. c ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. zmieniającej ustawę – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 2255). Obecnie w przepisie art. 36a ust. 5 już wprost stwierdzono w jakich okolicznościach mamy do czynienia z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego. W pkt 1-2 ust. 5 art. 36a w nowym jego brzmieniu, wymienione zostały te same okoliczności, które zawierał przepis art. 36a ust. 5 pkt 1-2 w brzmieniu z chwili orzekania przez WINB. Zatem rozumowanie organu odwoławczego, że w badanej sprawie nastąpiła zmiana projektu zagospodarowania działki lub terenu (pkt 1) i zmiana charakterystycznego parametru obiektu budowlanego (pkt 2), tj. jego długości jest właściwe z punktu widzenia przepisów obowiązujących w chwili rozstrzygania sprawy, które to rozumowanie znajduje również oparcie wprost w aktualnie obowiązujących przepisach, wydanych bowiem po uwzględnieniu ugruntowanego już orzecznictwa w tym zakresie.

W niniejszej sprawie inwestor dokonał zmian polegających na wykonaniu dodatkowej rury Ø 200 pomiędzy studnią rewizyjną drenażu Dr 26, a studnią rewizyjną drenażu Dr 27, co oznacza że rozszerzył zakres prac o dodatkowe elementy objętych projektem zagospodarowania działki lub terenu (pkt 1 ust. 5) czym jednocześnie doprowadził do zmiany charakterystycznego parametru obiektu, tj. jego długości (pkt 2 ust. 5).

Wymienione wyżej elementy obiektu budowlanego nadal pozostają na terenie inwestycji obejmującej zarurowanie wzdłuż drogi powiatowej, nie zostały bowiem usunięte przez inwestora. Fakt aktualnego "odcięcia" rury od studzienek poprzez ich zaślepienie (nazwane przez organ I instancji jako "unieczynnienie") a więc sugerujące, że inwestor nie będzie korzystał z elementów "odciętych" nie ma żadnego znaczenia prawnego dla oceny "istotności" wykonanych robót, skoro odstępstwa istnieją nadal. Organ słusznie przy tym zauważył, że zaślepienie nie jest tożsame z usunięciem i możliwe jest w przyszłości usuniecie zaślepień i podłączenie rury do studni rewizyjnych drenażu, bowiem w jakimś celu inwestor wybudował i pozostawił te elementy.

Mając na uwadze powyższe rozważania, słusznie organ odwoławczy zastosował przy rozstrzyganiu przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i nałożył obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, umożliwiając tym samym doprowadzenie robot budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. złożyła skarżąca Spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) przez jego błędną wykładnię i uznanie, iż inwestycja budowlana została przez skarżącego wykonana z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, podczas gdy wszelkie istotne odstępstwa zostały usunięte, a pozostałe stwierdzone odstępstwa nie mają charakteru istotnego w rozumieniu naruszonego przepisu.

Ponadto zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, wyrażające się w:

a) stwierdzeniu, iż "inwestor zmienił projekt budowlany i ostatecznie wykonał dodatkowe roboty budowlane polegające na budowie dodatkowej rury o Ø 200 pomiędzy studniami rewizyjnymi drenażu Dr 26 i Dr 27, zmienił ilość włączeń do kolektora głównego i wykonał dodatkowe przykanaliki do drenażu podłużnego", co sugeruje, iż wskazane in fine odstępstwa nadal występują w obiekcie budowlanym, co jest w sposób oczywisty sprzeczne ze stanem faktycznym sprawy, jako że wszelkie stwierdzone odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego zostały usunięte, tj. dodatkowe przykanaliki, jak również połączenie pomiędzy studniami zostały w sposób trwały usunięte, zaś ich przywrócenie nie jest możliwe bez istotnej ingerencji w obiekt budowlany,

b) stwierdzeniu, iż "analizując argumentację organu odwoławczego pod kątem rozważań co do "istotności" lub braku "istotności" wykonanych robót, zgodzić się należy z przedstawioną w zaskarżonej decyzji oceną prawną popartą rozważaniami w tym zakresie, na tle stanu faktycznego sprawy i przywołanego orzecznictwa sądowego", podczas gdy organ li instancji nie przedstawił stanowiska orzecznictwa sądowego popierającego twierdzenia organu, pozostawiając przy własnej ocenie charakteru odstępstw w sprawie, co powoduje, iż sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok bezrefleksyjnie przyjął stanowisko organu II instancji, nie przedstawiając w tym zakresie przekonującej analizy prawnej,

c) ograniczeniu przedstawionej w uzasadnieniu do zaskarżonego wyroku oceny stanu sprawy wyłącznie do kwestii "odcięcia" rury łączącej studnie rewizyjne drenażu Dr 26 i Dr 27, pozostawiając poza rozważaniami sądu kwestie związane z innymi odstępstwami stwierdzonymi przez organ II instancji, które w ocenie organu miały mieć charakter istotny, a tym samym - nierozpoznanie sprawy w sposób przewidziany w art. 134 § 1 p.p.s.a.,

- w konsekwencji czego sąd orzekający zaniechał szczegółowego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonego orzeczenia, które wskazywałoby na poszczególne okoliczności i dowody przemawiające za prezentowanym stanowiskiem, co w całości uniemożliwia ustalenie, na jakich podstawach sąd orzekający uznał, iż prace budowlane wykonane przez skarżącego obarczone są istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego;

2) naruszenie naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. przez ich nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki umorzenia postępowania, podczas gdy dalsze prowadzenie postępowania – wobec prawidłowego usunięcia wszelkich odstępstw istotnych od zatwierdzonego projektu budowlanego, jest w istocie bezprzedmiotowe.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego.

Strona skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana z odstępstwami od pozwolenia na budowę. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie w sprawie Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że odstępstwa te miały charakter istotnych odstępstw, o jakich mowa w art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, co wymagało przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. Tym samym brak było podstaw do zastosowania art. 105 § 1 K.p.a. i umorzenia postępowania, czego domaga się strona skarżąca kasacyjnie. Ma rację Sąd I instancji, że zgodnie z art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego zmiana charakterystycznego parametru obiektu budowlanego jakim jest długość stanowi o istotnym odstąpieniu od projektu budowlanego. Ocena taka wynika wprost z treści ww. przepisu; zaś w skardze kasacyjnej tej oceny nie podważono. Nie przedstawiono w szczególności procesu wykładni, z którego mogłaby wynikać odmienna ocena niż z wykładni językowej ww. przepisu. Powołano się bowiem na treść art. 36a ust. 5a Prawa budowanego (obowiązujący od 1 stycznia 2017 r.), który nie dotyczy inwestycji liniowych, a przedmiotowa inwestycja polegająca na zarurowaniu rowu wzdłuż drogi stanowi inwestycję liniową, ponieważ jej charakterystycznym parametrem jest długość (art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego). A zatem art. 36a ust. 5a Prawa budowlanego nie może stanowić w okolicznościach niniejszej sprawy podstawy określonego kierunku wykładni art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego w odniesieniu do inwestycji liniowej. W tych warunkach brak jest podstaw do uznania, że ocena Sądu I instancji w ww. zakresie była bezrefleksyjna. Nie można też zgodzić się z twierdzeniami skargi kasacyjnej, jakoby ocena Sądu została wypowiedziana bez żadnej pogłębionej analizy. Sąd oparł swoją ocenę na treści przepisu i dokonał jej zestawienia z ustaleniami faktycznymi sprawy, a mianowicie, że inwestor dokonał zmian polegających na wykonaniu dodatkowej rury Ø 200 pomiędzy studnią rewizyjną drenażu Dr 26 a studnią rewizyjną drenażu Dr 27, co oznacza że rozszerzył zakres prac o dodatkowe elementy objętych projektem zagospodarowania działki lub terenu (art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego) czym jednocześnie doprowadził do zmiany charakterystycznego parametru obiektu, tj. jego długości (art. 36a ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego). Bez znaczenia dla tej oceny jest zaś podnoszona okoliczność zatkania (zaślepienia) wykonanej poza projektem budowlanym rury. Takich działań inwestora nie można zakwalifikować do powodujących usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, tj. istotnego odstąpienia od projektu budowlanego. W dalszym ciągu mamy w sprawie do czynienia z wykonaniem i istnieniem dodatkowych elementów zlokalizowanych pod powierzchnią ziemi, które mają wpływ na zmianę charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, tj. jego długości, co przesądza o ich prawnej kwalifikacji jako istotnych odstępstw od projektu budowlanego. Dla podważenia tej oceny nie jest wystarczające wskazanie w skardze kasacyjnej na okoliczności trwałego zaślepienia rury. Okoliczność ta bowiem nie ma wpływu na ocenę zmiany charakterystycznego parametru inwestycji jakim jest jej długość. Ponadto nie jest prawdą jakoby Sąd dokonując oceny oparł się na orzecznictwie przywołanym przez organ II instancji. Sąd w swoim wywodzie zawarł bowiem ogólne stwierdzenie odwołujące się do ugruntowanego orzecznictwa. Poza tym w ogólności powołanie się przez sąd administracyjny na orzecznictwo przywołane przez organ administracyjny nie stanowi o wadliwości dokonanej przez sąd oceny, ponieważ taka okoliczność nie może podważać zasadności oparcia się przez sąd na danej linii orzeczniczej. W tym zakresie w skardze kasacyjnej nie przywołano orzecznictwa, które mogłoby stanowić podstawę do podważenia dokonanej w sprawie kwalifikacji odstąpienia od projektu budowlanego. Ponadto wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wypowiedział się tylko w odniesieniu do dodatkowego zarurowania. Sąd wskazał bowiem w odniesieniu do zagadnienia bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego (art. 105 § 1 K.p.a.), że inwestor zmienił projekt budowlany i ostatecznie (po usunięciu w trakcie postępowania samowolnie wybudowanej studni DN 1200/1000 w obrębie wjazdu na pola golfowe, odcięciu podłączeń od położonej samowolnie rury pomiędzy studniami rewizyjnymi Dr 26 i Dr 27, zaślepieniu dodatkowo wykonanych a nie przewidzianych w projekcie budowlanym przykanalików do drenażu podłużnego) wykonał dodatkowe roboty budowlane polegające na budowie dodatkowej rury o Ø 200 pomiędzy studniami rewizyjnymi drenażu Dr 26 i Dr 27, zmienił ilości włączeń do kolektora głównego i wykonał dodatkowe przykanaliki do drenażu podłużnego. Dlatego swoją ocenę w odniesieniu do istotnych odstępstw Sąd powiązał, z realizacją dodatkowej rury, a okoliczności tzw. "zaślepienia" orurowania nie nadał waloru, który mógłby prowadzić do zmiany prawnej kwalifikacji wykonanych odstępstw. W skardze kasacyjnej nie wykazano zatem aby uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawierało wszystkich wymaganych prawem elementów, o jakich mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. uznał jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.