Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Dariusz Dudra po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia A. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2016 r.; sygn. akt V SA/Wa 4499/15 w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2015 r.; nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej postanawia: oddalić zażalenie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia dniu 21 września 2016 r. (sygn. akt V SA/Wa 4499/15) odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi A. K. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2015 r. w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu.

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisaną decyzję A. K. złożył wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wniosku skarżący podniósł, że wykonanie decyzji nakazującej zwrot kwoty 60.000 zł spowoduje zamknięcie jego działalności gospodarczej oraz zwolnienie pracowników. Dodał, że nie posiada żądanej kwoty, ponieważ (zgodnie z założeniami projektu) została ona wydatkowana na zakup tablic multimedialnych dla uczestników projektu.

WSA w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Sąd przypomniał, że zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej: p.p.s.a) po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W ocenie Sądu na podstawie powołanych we wniosku okoliczności nie sposób było wywieść możliwości wystąpienia zdarzeń określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Sąd podkreślił, iż co do zasady nawet trudna sytuacja finansowa strony nie powoduje sama przez się ziszczenia przesłanek wstrzymania wykonania decyzji, określonych w przepisie art. 61 § 3 p.p.s.a. WSA zaznaczył, że w orzecznictwie przyjmuje się, że wstrzymanie wykonania decyzji uzasadniać mogą tylko konkretne okoliczności, będące wynikiem wpływu wykonania zaskarżonej decyzji na aktualną sytuację majątkową strony, powodujące znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki. Innymi słowy, strona musi wykazać, że w powiązaniu z jej sytuacją majątkową, wykonanie decyzji spowoduje znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki z powodu wystąpienia tych konkretnych okoliczności. W ocenie Sądu skarżący tego nie uczynił.

W związku z brakiem jakichkolwiek dokumentów obrazujących sytuację finansową i majątkową skarżącego Sąd posłużył się, znajdującą się w aktach dokumentacją, przedłożoną na potrzeby rozpatrzenia wniosku o przyznanie prawa pomocy. Z dokumentacji tej wynikało, że skarżący prowadzi działalność gospodarczą, a w 2014 r. uzyskał dochody z działalności wykonywanej osobiście oraz z praw autorskich. Sąd zauważył, że przedstawiony przez stronę PIT-36L za 2013 r. oraz podatkowa księga przychodów i rozchodów za grudzień 2015 r. pozwala stwierdzić, że jest to działalność o znacznych rozmiarach, która w 2013 r. przyniosła dochód w wysokości 122.698,11 zł (przychody wyniosły 710.451,57 zł). Również w 2015 r. zgodnie z podatkową księgą przychodów i rozchodów uzyskane przychody (292.015,65 zł) były wyższe od ponoszonych wydatków (278.497,70 zł). Na trudną sytuację materialną skarżącego wskazywać natomiast miały nadesłane: podsumowanie księgi przychodów i rozchodów za styczeń 2016 r., z którego wynika, że we wskazanym miesiącu skarżący odnotował stratę w wysokości 598,53 zł., oraz umowa kredytowa na lokal z 4 lipca 2008 r. Skarżący nadesłał również wyciąg z rachunku bankowego dotyczącego prowadzonej działalności za miesiąc luty 2016 r. z saldem -1.030,59 zł oraz wyciąg za okres od 10 października 2015 r. do 19 stycznia 2016 r. dot. kredytu na lokal.

W ocenie Sądu, na podstawie ww. dokumentów, nie sposób przyjąć, że strona znajduje się w trudnej sytuacji finansowej. Skarżący nadal prowadzi działalność gospodarczą, regularnie uzyskuje dochody oraz spłaca ciążące na nim zobowiązania. Jak zaznaczył Sąd, stanowiska tego nie zmienia załączony wydruk księgi przychodów i rozchodów za styczeń 2016 r. i wyciąg z rachunku bankowego za luty 2016 r. jak wskazał WSA, wykazanie straty z prowadzonej działalności gospodarczej w jednym miesiącu oraz ujemny stan konta bankowego na koniec danego miesiąca, nie są wystarczające do ustalenia, iż skarżący znajduje się obecnie w trudnej sytuacji finansowej. Powyższe dokumenty nie pozwalają bowiem ocenić, jakie są stałe, a jakie doraźne koszty działalności skarżącego, obciążenia i dochody, jak również, czy potencjalne trudności finansowe mają charakter trwały, czy też są jedynie przejściowe.

W związku z powyższym Sąd wskazał, że z danych przedstawionych przez skarżącego nie sposób wywnioskować jak poważne obciążenia stanowią dla niego zarówno bieżące wydatki związane z prowadzoną działalnością gospodarczą, jak i zaciągnięty kredyt na lokal. W szczególności skarżący nie wskazał, że ma jakiekolwiek problemy z regulowaniem swoich bieżących zobowiązań. Tym samym, w oparciu o treść wniosku oraz znajdujące się w aktach sprawy dokumenty, Sąd nie był w stanie ocenić, czy wyegzekwowanie przez organ kwoty 60.000 zł faktycznie doprowadzić może do ziszczenia się jednej z przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Sąd zaznaczył również, że trudna sytuacja finansowa nie może stanowić samoistnej podstawy orzeczenia, o którym mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Podkreślił, że nie każda szkoda wywołana koniecznością zapłaty kwoty pieniężnej będzie miała znaczące rozmiary. Co istotne, w przypadku niekompletności uzasadnienia wniosku sąd nie dysponuje pełnym obrazem sytuacji majątkowej, mogącym służyć do oceny charakteru szkody i samego jej zaistnienia (por. pot. NSA z 14 maja 2014 r., sygn. akt I OZ 363/14, dostępne w CBOSA: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W oparciu o powyższe Sąd stwierdził, że skarżący nie uprawdopodobnił jaką szkodę lub jakie konkretnie trudne do odwrócenia skutki może spowodować wyegzekwowanie od niego przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania.

Sąd zaznaczył również, że rodzaj nałożonego przedmiotową decyzją obowiązku nie wywołuje stanu, który byłby nieodwracalny, skoro chodzi o świadczenie pieniężne z natury rzeczy odwracalne, gdyż w przypadku ewentualnego uwzględnienia skargi, istnieje oczywista możliwość zwrotu nadpłaconych kwot. Sąd podkreślił też, że każda decyzja administracyjna zobowiązująca do uiszczenia należności pieniężnych pociąga za sobą dolegliwość rodzącą określony skutek faktyczny w finansach zobowiązanego do ich uiszczenia. Nie jest to więc sytuacja, która sama z siebie uzasadnia zastosowanie wyjątkowego rozwiązania prawnego, jakim jest ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Faktu egzekwowania obowiązku pieniężnego wynikającego z decyzji, nawet przy uwzględnieniu sytuacji materialnej strony, nie można, w ocenie Sądu, utożsamiać z niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody, czy spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

W świetle powyższego Sąd uznał, że strona skarżąca nie uprawdopodobniła, iż w stosunku do niej zachodzą przesłanki do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł A. K. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisu praw procesowego tj. art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji pomimo istnienia przesłanek wstrzymania jej wykonania, tj. istnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, które to naruszenie miało wpływ na treść zaskarżonego postanowienia.

W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do zażalenia (PIT-36L za lata 2013 i 2015, rachunków za usługi telekomunikacyjne, zawiadomienie o zmianie wysokości opłat za lokal, informację o zadłużeniu w [...], umowę kredytu na lokal) na okoliczność zasadności wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności w całości lub w części, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Warunkiem zastosowania w stosunku do wnioskodawcy ochrony tymczasowej wynikającej z powołanego przepisu jest wykazanie przez stronę, że w związku z wykonaniem decyzji lub aktu administracji publicznej zachodzić będzie niebezpieczeństwo wyrządzenia mu znacznej szkody bądź jej wykonanie spowoduje trudne do odwrócenia skutki. Skoro zaś sąd orzeka o wstrzymaniu aktu lub czynności na wniosek skarżącego, to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek uzasadnienia wniosku, tak aby przekonać sąd do zasadności zastosowania ochrony tymczasowej. Dla wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie jest wystarczające samo stwierdzenie strony. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy.

Przede wszystkim podkreślić należy, że wykonanie decyzji nakładającej na stronę obowiązek uiszczenia należności pieniężnej tylko w wyjątkowych przypadkach jest źródłem niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub powstania trudnych do odwrócenia skutków. Zapłata oznaczonej w decyzji należności ma bowiem charakter odwracalny. W przypadku uchylenia zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji uiszczona należność podlega zwrotowi. Z tej też przyczyny strona domagająca się wstrzymania wykonania decyzji nakładającej obowiązek zapłaty należności pieniężnej obowiązana jest wykazać, że występują szczególne okoliczności uzasadniające uwzględnienie jej wniosku (por. postanowienie NSA z dnia 27 października 2016 r., sygn. akt II GZ 1096/16).

Ponadto podkreślić należy, że każda decyzja administracyjna zobowiązująca do uiszczenia należności pieniężnych pociąga za sobą dolegliwość rodzącą określony skutek faktyczny w finansach zobowiązanego do ich uiszczenia. Nie jest to więc sytuacja, która sama z siebie uzasadnia zastosowanie wyjątkowego rozwiązania prawnego, jakim jest ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Faktu egzekwowania obowiązku pieniężnego wynikającego z decyzji, nawet przy uwzględnieniu sytuacji materialnej strony, nie można utożsamiać z niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody, czy spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (por. postanowienie NSA z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt II GSK 2001/11).

Wydając orzeczenie w omawianym przedmiocie, Sąd powinien swoje rozstrzygnięcie oprzeć zarówno o ocenę wniosku skarżącego, jak i materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, dlatego też w sytuacji gdy strona nie przedstawiła wraz z wnioskiem żadnych dokumentów obrazujących jej sytuację finansową i majątkową WSA zasadnie posłużył się przy rozpoznawaniu wniosku strony materiałami przedłożonymi do akt w postępowaniu dotyczącym przyznania prawa pomocy. Mimo że Sąd może skorzystać przy rozpoznawaniu sprawy nie tylko z materiałów przedłożonych przez stronę we wniosku, ale też zgromadzonych w całych aktach sprawy, to wykazanie okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji spoczywa jednak na stronie skarżącej (por. np. post. NSA: z 22 listopada 2004 r., sygn. akt FZ 474/04; z 6 listopada 2009 r., sygn. akt II OZ 975/09; z 25 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OZ 692/11; z 8 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GZ 132/12; z 31 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 1651/13). Strona musi więc wykazać, że w powiązaniu z jej sytuacją majątkową, wykonanie decyzji spowoduje znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki z powodu wystąpienia konkretnych okoliczności. Ocena Sądu jest prawidłowa, gdyż skarżący nie uczynił zadość temu obowiązkowi.

Jako podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji wskazano groźbę zamknięcia prowadzonej przez stronę działalności gospodarczej oraz w konsekwencji zwolnienie zatrudnionych pracowników. Skarżący stwierdził, że nie jest w stanie zwrócić żądanej kwoty (60.000 zł), bowiem jej nie posiada. Wyjaśnił, że powyższa kwota została, zgodnie z założeniami projektu, wydatkowana na zakup tablic multimedialnych dla uczestników projektu. Z dokumentacji przedłożonej na potrzeby rozpatrzenia wniosku o przyznanie prawa pomocy, a także załączonej na etapie zażalenia wynika natomiast, że skarżący prowadzi działalność gospodarczą (a w 2014 r. uzyskał dochody z działalności wykonywanej osobiście oraz z praw autorskich). Przedstawione przez stronę zeznania PIT-36L za 2013 i 2015 r. oraz podatkowa księga przychodów i rozchodów za grudzień 2015 r. pozwalają stwierdzić, że jest to działalność o znacznych rozmiarach (w 2013 r. przychody wyniosły 710.451,57 zł, w 2015 r. 304.515,65 zł). Oceny tej nie zmieniają też podsumowanie księgi przychodów i rozchodów za styczeń 2016 r., z którego wynika, że we wskazanym miesiącu skarżący odnotował stratę w wysokości 598,53 zł., ani wyciąg z rachunku bankowego dotyczącego prowadzonej działalności za miesiąc luty 2016 r. z saldem -1.030,59 zł.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że samo wykazanie straty z działalności gospodarczej nie stanowi wystarczającej przesłanki do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Strata powstaje bowiem wskutek uzyskania nadwyżki kosztów nad przychodem i nie stanowi automatycznie o braku środków finansowych. Jest ona wynikiem bilansowym spowodowanym np. nakładami inwestycyjnymi, czy odpisami amortyzacyjnymi i nie jest równoznaczna z fiaskiem prowadzonej działalności gospodarczej (por. postanowienie NSA z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt I GZ 92/11), zwłaszcza, że skarżący, mimo wykazywanej ponad rok temu straty nadal prowadzi działalność gospodarczą i regularnie uzyskuje dochody. Podmiot wykazujący stratę bilansową w danym roku lub miesiącu może równocześnie dysponować dużymi zasobami pieniężnymi, a zatem powstanie w jednym okresie rozliczeniowym straty nie oznacza jeszcze utraty płynności finansowej. Zwłaszcza że strona (składając zażalenie w październiku 2016 r.) nie przedstawiła żadnych dokumentów i nie podała danych obrazujących jej kondycję finansową w późniejszych niż styczeń i luty miesiącach 2016 r., a twierdzenia dotyczące sytuacji finansowej w 2016 r. w związku z brakiem odpowiednich dokumentów na ich poparcie okazały się gołosłowne. Ponadto wykazanie straty z prowadzonej działalności gospodarczej w jednym miesiącu oraz ujemny stan konta bankowego na koniec danego miesiąca, nie są wystarczające do ustalenia, iż skarżący znajduje się obecnie w trudnej sytuacji finansowej. Powyższe dokumenty nie pozwalają ocenić czy potencjalne trudności finansowe mają charakter trwały, czy jedynie przejściowy. Dla oceny skutków wykonania zaskarżonej decyzji bardziej miarodajna może być wysokość przychodu z prowadzonej działalności gospodarczej, która w przypadku skarżącego (wg. ostatnich znanych danych) w roku 2015 wyniosła 304.515,65 zł (por. m.in. postanowienie NSA z dnia 6 października 2106 r., sygn. akt II GZ 970/16).

Wskazać też należy, że z załączonych do akt dokumentów wynika, że skarżący może w związku z prowadzoną działalnością posiadać dość znaczny majątek, którego jednak Sąd nie był w stanie oszacować, w związku z nieprzedstawieniem podstawowych dokumentów obrazujących jego sytuację finansową i majątkową (np. wyciągów z należących do niej rachunków bankowych czy informacji o posiadanym majątku). Fakt ten nie pozwala na dokonanie jednoznacznej oceny stanu finansów skarżącego i ocenę wpływu wykonania decyzji na jego kondycję finansową. Aby móc ocenić zasadność wniosku Sąd musi mieć możliwość porównania wysokości nałożonych decyzją obowiązków z możliwościami płatniczymi skarżącego, czego w sytuacji niekompletnego materiału dowodowego, WSA nie był w stanie dokonać. W zaistniałej sytuacji, w oparciu o treść wniosku oraz znajdujące się w aktach sprawy dokumenty, Sąd nie mógł ocenić czy w przypadku skarżącego egzekucja kwoty 60.000 zł faktycznie może doprowadzić do ziszczenia się jednej z przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Zgodzić się też należy z Sądem, że z danych przedstawionych przez skarżącego wobec braku informacji o jego sytuacji finansowej i majątkowej nie sposób jest wywnioskować jak poważne obciążenia stanowią dla niego zarówno bieżące wydatki związane z prowadzoną działalnością gospodarczą, jak i zaciągnięty kredyt na lokal.

W oparciu o powyższe WSA zasadnie stwierdził, że skarżący nie uprawdopodobnił jaką szkodę lub jakie konkretnie trudne do odwrócenia skutki może spowodować wyegzekwowanie od niego przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania. Na podstawie wybiórczo przedstawionych twierdzeń skarżącego Sąd pierwszej instancji nie był w stanie ocenić, czy w sprawie zostały spełnione przesłanki określone w art. 61 § 3 p.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie uzasadnia również wstrzymania wykonania decyzji okoliczność podniesiona przez skarżącego, że wykonanie decyzji może za sobą pociągnąć negatywne konsekwencje również dla zatrudnionych przez niego pracowników (por. postanowienia NSA: z dnia 17 lutego 2017 r., sygn. akt II OZ 120/17 i z dnia 31 marca 2009 r., sygn. akt I OZ 271/09). W świetle art. 61 § 3 p.p.s.a., niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków ma zagrażać skarżącej nie zaś osobom trzecim, jak w tej sprawie (por. postanowienie NSA z dnia 21 grudnia 2005 r., sygn. akt I OZ 1477/05). Nie można więc uznać, że ochronę tymczasową udzielaną na podstawie tego przepisu można zastosować wobec szerszego kręgu podmiotów. Wnioskodawcą może być bowiem jedynie skarżąca i okoliczności będące ewentualną przesłanką dla uwzględnienia wniosku muszą dotyczyć jej bezpośrednio (por. postanowienia NSA: z dnia 23 marca 2007 r., sygn. akt I OZ 185/07 i z dnia 30 października 2014 r., sygn. akt II GZ 689/14). Za nieuzasadniony uznać należy pogląd, jakoby niebezpieczeństwo o jakim mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. stanowiło przesłankę dla uwzględnienia wniosku jeżeli odnosi się ono do osób trzecich, nie będących nawet uczestnikiem postępowania sądowoadministracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 23 marca 2007 r., sygn. akt I OZ 185/07).

Z podanych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.

W związku ze sformułowanym w zażaleniu wnioskiem o zasądzenie na rzecz strony kosztów postępowania, wskazać należy, że w niniejszym postępowaniu nie było podstaw do zasądzenia ich zwrotu. Co do zasady każda ze stron obowiązania jest ponieść koszty związane z jej udziałem w sprawie (art. 199 p.p.s.a.). W postępowaniu odwoławczym zasady dotyczące zwrotu kosztów uregulowano w art. 203 i art. 204 p.p.s.a., przy czym żaden z tych przepisów nie przewiduje zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego.