II SAB/Wa 341/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-11-26	
Data wpływu	2025-04-08	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Anna Pośpiech-Kłak. /sprawozdawca/
Izabela Głowacka-Klimas /przewodniczący/
Joanna Kube	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Inne	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Zobowiązano organ do rozpoznania wniosku/odwołania w terminie ...od otrzymania odpisu prawomocnego orzeczenia	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 902; art. 13 ust. 1 i ust. 2, art. 16 ust. 1; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Joanna Kube, Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 listopada 2025 r. sprawy ze skargi [...] sp. k. z siedzibą w [...] na bezczynność Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] grudnia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] do rozpoznania wniosku strony skarżącej [...] sp. k. z siedzibą w [...] z dnia [...] grudnia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na rzecz strony skarżącej [...] sp. k. z siedzibą w [...] kwotę 580 (słownie: pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
W dniu [...] lutego 2025 r. [...] Sp. k. z siedzibą w [...], zw. dalej "Spółką", wniosła skargę na bezczynność Stowarzyszenia [...] w [...], zw. dalej "Stowarzyszeniem", w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] grudnia 2024 r. w udostępnieniu informacji publicznej przez zobowiązanie Stowarzyszenia do udostepnienia informacji publicznej; zobowiązanie Stowarzyszenia do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła, że w dniu [...] grudnia 2024 r. złożyła do Stowarzyszenia wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie protokołów posiedzeń, pisemnych opinii indywidualnych oraz opinii zespołu w odniesieniu do wyłonienia filmów [...] na 2024 r., opierając się na zgłoszeniach z 2024 r. oraz umowę [...] o udzielenie dotacji zawartej przez Państwa z PISF.

W kolejnych dniach złożony został również taki sam wniosek w formie listu poleconego. Jeśli chodzi o ostatnią informację objętą wnioskiem, to równolegle został również złożony wniosek do PISF, a ta informacja została niezwłocznie udzielona.

Spółka nadmieniła, że Stowarzyszenie w zakresie uzyskanej dotacji realizuje zadania publiczne (art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej) jako podmiot trzeciego sektora (stowarzyszenie). Dotacje pochodzą z programu operacyjnego PISF i są przyznawane w kolejnych latach. Informacje objęte wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej zostały wytworzone podczas realizacji programu operacyjnego PISF na 2024 r., w ramach programu III - upowszechnianie kultury filmowej. Zgodnie z opisem tego programu, dostępnym na stronie internetowej PISF, kosztami kwalifikowanymi były między innymi koszty "działalności eksperckiej" (Lp. a)), obejmujące "kwalifikowanie filmów z bieżącej oferty dystrybucyjnej na listę repertuaru [...] (wspieranego)", ocenę wniosków kin o wsparcie wydarzeń promujących kulturę filmową oraz inne koszty (np. przejazdu, zakwaterowania) związane z działalnością ekspercką.

Zgodnie z § 7 regulaminu Sieci [...] (s. 94), filmem [...] jest między innymi film należący do klasyki filmu, zakwalifikowany przez zespół ekspertów Stowarzyszenia, jak również film o szczególnej wartości edukacyjnej, również zakwalifikowany przez zespół ekspertów. Lista filmów [...] jest na bieżąco aktualizowana zgodnie z § 7 ust. 2 regulaminu. Natomiast § 8 regulaminu określa skład i kompetencje zespołu ekspertów. Zgodnie z § 8 ust. 2 lit. a), zespół ekspertów Stowarzyszenia [...] opiniuje, doradza i przedstawia merytoryczne rekomendacje w sprawie przyznania tytułu filmu [...]. Z kolei § 8 ust. 3 przewiduje, że zespół pracuje na sesjach odbywanych w formie posiedzeń lub poprzez formułowanie pisemnych opinii indywidualnych. Zgodnie z § 8 ust. 4 lit. a), przy rozpatrywaniu wniosku o przyznanie tytułu filmu [...], zespół pracuje w składzie od 4 do 6 osób. Natomiast § 8 ust. 6 stanowi, że sesje zespołu są protokołowane.

Zgodnie z umową nr [...], Stowarzyszenie, na podstawie § 5 ust. 2 pkt 3, zobowiązane jest do prowadzenia dokumentacji w sposób umożliwiający okresową ocenę realizacji przedsięwzięcia pod względem rzeczowym i finansowym. Zgodnie z § 5 ust. 2 pkt 6 tej umowy, Stowarzyszenie ma obowiązek zapewnienia przedstawicielom Instytutu możliwości kontroli wykorzystania dotacji oraz rozliczania przychodów i kosztów przedsięwzięcia. Ponadto, na podstawie § 5 ust. 2 pkt 7, Stowarzyszenie jest zobowiązane do przechowywania oryginałów dokumentów związanych z realizacją przedsięwzięcia przez co najmniej sześć lat od dnia rozliczenia dotacji.

Jak wynika z powyższego, Stowarzyszenie ma szerokie obowiązki dokumentacyjne, które wynikają również z ustawy o finansach publicznych. Dokumentowanie procesu decyzyjnego umożliwia kontrolę, czy środki są wykorzystywane celowo. Na przestrzeni lat, Stowarzyszenie wydatkowało w ten sposób wielomilionowe kwoty. Wydatkowanie tych środków ma istotny wpływ na polski rynek filmowy, obejmując zarówno funkcjonowanie [...], jak i dystrybucję filmów. Filmy nie uznawane za [...] są wykluczane z dystrybucji w kinach [...], decyzję o tym podejmuje zespół ekspercki w składzie wieloosobowym.

Do dnia złożenia niniejszej skargi, Stowarzyszenie nie udostępniło żądanej informacji ani nie wydało decyzji odmownej zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, naruszając w ten sposób ustawowy 14-dniowy termin wskazany w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Każda informacja o sprawach publicznych jest informacją publiczną według art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wydatkowanie środków publicznych stanowi sprawę publiczną, a informacje stanowiące przedmiot wniosku podlegają udostępnieniu na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 3 lit d i e u.d.i.p.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udzielenie informacji publicznej powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie 14 dni od złożenia wniosku. Termin ten minął [...] stycznia 2025 r. Spółka nie otrzymała ani informacji, o której mowa w art. 13 ust. 2 u.d.i.p., ani decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W związku z tym Spółka stwierdza, że Stowarzyszenie pozostaje w bezczynności w załatwieniu wniosku z dnia [...] grudnia 2024 r.

W wykonaniu zarządzeń Przewodniczącego Wydziału II, pismami z dnia 10 kwietnia 2025 r., 12 maja 2025 r. oraz 20 czerwca 2025 r. Stowarzyszenie było wzywane do udzielenia odpowiedzi na skargę oraz do nadesłania kompletnych akt i uporządkowanych akt sprawy w wyznaczonym terminie siedmiu dni. Stowarzyszenie nie udzieliło odpowiedzi na skargę ani nie nadesłało akt sprawy. W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego z dnia 25 września 2025 r. sporządzono odpis pisma z dnia [...] marca 2025 r., zawierającego wniosek o rozpoznanie sprawy na podstawie odpisu skargi, znajdującego się w sprawie II SO/Wa 23/25, i dołączono go do niniejszej sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Natomiast zgodnie z brzmieniem art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. sądowoadministracyjna kontrola działalności administracji publicznej obejmuje także brak efektywnych działań w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie.

Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 p.p.s.a.). W świetle art. 149 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a. uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

W przypadku uwzględnienia skargi sąd stwierdza także, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Przechodząc do oceny zasadności skargi wskazać należy, że istotną kwestią z punktu widzenia bezczynności jest ustalenie istnienia podstawy prawnej do podjęcia przez określony podmiot działania w zakresie zgłoszonego żądania. Powyższe determinuje również zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym przypadku do sprawdzenia, czy sprawa podlegała załatwieniu w określonej przez ustawodawcę formie i czy nastąpiła w tym zakresie bezczynność podmiotu zobowiązanego do jej załatwienia. Bezczynność może wystąpić wówczas, gdy informacja wskazana we wniosku o jej udostępnienie jest informacją publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p. i jednocześnie żądanie jej udzielenia skierowane jest do podmiotu zobowiązanego w ustawie do udostępniania informacji publicznych.

Stowarzyszenie w zakresie uzyskanej dotacji realizuje zadania publiczne (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.) tym samym jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.

Pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Jego doprecyzowaniem jest art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. Przepis ten zawiera jedynie przykładowy katalog, dlatego dla prawidłowego ustalenia zakresu znaczeniowego omawianego pojęcia uwzględnić należy także zapisy Konstytucji RP, która w art. 61 ust. 1 ustala prawo obywatela do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne.

Na podstawie wskazanych powyżej przepisów w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Podkreśla się też, że informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego (por. wyroki NSA: z 30 października 2002 r., II SA 1956/02; z 21 lipca 2011 r., I OSK 678/11; z 27 marca 2012r., I OSK 155/12; z 29 lutego 2012 r., I OSK 2215/11). O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu na podstawie ustawy decyduje zatem treść i charakter żądanej informacji.

Przy tak rozumianym pojęciu informacji publicznej nie ma podstaw, aby wyłączyć z jej definicji protokoły, opinie sporządzone przez władzę publiczną, czy też umowy je wiążące. Jak już wcześniej zostało to nadmienione, o zakwalifikowaniu danej informacji jako informacji publicznej podlegającej udostępnieniu na podstawie przepisów u.d.i.p. decydować będzie jej treść oraz charakter. Za Spółką należy wskazać, że informacje objęte wnioskiem Spółki zostały wytworzone podczas realizacji programu operacyjnego PISF na 2024 r., w ramach programu III - upowszechnianie kultury filmowej. Działalność ekspercka obejmująca "kwalifikowanie filmów z bieżącej oferty dystrybucyjnej na listę repertuaru [...] (wspieranego)", czy też ocena wniosków kin o wsparcie wydarzeń promujących kulturę filmową oraz inne koszty z tą działalnością związane (np. przejazdu, zakwaterowania) stanowiła koszt kwalifikowany tego programu. Działalność ta wykonywana była przez zespół ekspertów Stowarzyszenia na sesjach odbywanych w formie posiedzeń (protokołowanych) lub poprzez pisemne opinie indywidualne.

Nie budzi zatem wątpliwości Sądu, że protokoły posiedzeń, opnie indywidualne i opinie zespołu dotyczą działań przypisanych temu Stowarzyszeniu. Wprost odnoszą się do sposobu załatwienia przez nie powierzonych spraw publicznych na które dostają środki publiczne (dotację) o czym stanowi zawnioskowana umowa. Tego rodzaju informację należy rozumieć jako zasady funkcjonowania podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej.

W tym miejscu wspomnieć należy, że w orzecznictwie podkreśla się, że dokumenty wytworzone na potrzeby sprawy publicznej nie są dokumentami wewnętrznymi i podlegają udostępnieniu jako informacja publiczna (zob. wyrok NSA z 14 października 2016 r., I OSK 1800/16).

Konieczne jest zatem rozważenie czy przedmiotowe protokoły, opinie, czy umowy – jako dotyczące działań organu administracji publicznej w zakresie sprawy dotyczącej udostępnienia informacji publicznej – podlega udostępnieniu Spółce w trybie przepisów u.d.i.p. To jednak będzie zadaniem Stowarzyszenia, które rozstrzygnie czy udostępni Spółce przedmiotowe protokoły i opinie, jak również opnie na dotację, czy też odmówi Spółce jej udostępnienia, wydając przy tym decyzję administracyjną.

W przypadku odmowy udzielenia informacji publicznej ze względu na ochronę prywatności osób fizycznych lub tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.), odmowa ta musi przybrać formę decyzji administracyjnej, o czym jednoznacznie stanowi art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Należy bowiem zauważyć, że nawet jeśli żądana informacja zawiera dane chronione ze względu na prywatność osoby fizycznej, to nie oznacza to, że informacja taka traci charakter informacji publicznej. Nadal jest informacją publiczną, ale zgodnie z art. 5 u.d.i.p. prawo do jej uzyskania podlega stosownym ograniczeniom. Przy czym w postępowaniu zainicjowanym skargą na bezczynność Sąd nie jest uprawniony do badania sprawy zasadności zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z 4 grudnia 2019 r., I OSK 1111/18).

Mając na uwadze przytoczone uprzednio regulacje prawne przyjąć trzeba, że o bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej można mówić w sytuacji, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot nie podejmuje w przewidzianym w ustawie terminie odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź też w przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, a organ nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Przy czym dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie mają znaczenia okoliczności, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Wniesienie skargi jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby podmiot mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2015 r., I OSK 675/15).

Istotne jest, że Stowarzyszenie nie udostępniło Spółce wnioskowanej informacji publicznej, ani też nie wydało decyzji o odmowie jej udostępnienia. Niepodjęcie stosownego aktu przewidzianego w przepisach u.d.i.p. jest równoznaczne z pozostawaniem organu w stanie bezczynności.

Na podstawie powyższych ustaleń przyjąć należało, że w dacie orzekania przez Sąd Stowarzyszenie pozostawało w bezczynności co do rozpatrzenia wniosku Spółki z dnia [...] grudnia 2024 r. co spowodowało konieczność zobowiązania Stowarzyszeni do załatwienia wniosku w trybie przewidzianym w u.d.i.p. (pkt 1 sentencji wyroku), o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Podkreślenia jeszcze wymaga, że w wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność sąd nie może określić, w jaki sposób adresat wniosku powinien załatwić sprawę. Przy rozpoznaniu skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej rola Sądu sprowadza się jedynie do oceny, czy wniosek o udzielenie informacji podlegał rozpatrzeniu w trybie przepisów u.d.i.p. oraz czy został w tym trybie załatwiony przez jego adresata. Uwzględnienie skargi może zatem polegać jedynie na zobowiązaniu adresata wniosku do jego załatwienia w sposób zgodny z przepisami u.d.i.p. Na tym etapie postępowania poza kompetencjami Sądu pozostaje ingerencja w uprawnienia podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej, w ramach których pozostawiona jest ocena, czy określona informacja publiczna, będąca w posiadaniu tego podmiotu, może być udostępniona, czy też zachodzą podstawy do odmowy jej udostępnienia wynikające choćby z art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. W tym miejscu przypomnieć należy, że możliwe jest udostępnienie informacji publicznej z wyłączeniem szczególnie istotnych informacji podlegających ochronie przez ich utajnienie w procesie anonimizacji. Jest to czynność wyłącznie o charakterze technicznym, dokonywana na dokumencie stanowiącym informację publiczną, polegająca na zasłonięciu tej części dokumentu, która zawiera dane niepodlegające udostępnieniu, tzw. dane wrażliwe.

Jednocześnie Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził w pkt 2 sentencji wyroku, że zaistniała w sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12). Chodzi tu o naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (vide: B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zatem Stowarzyszenie pozostaje w bezczynności i bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

O kosztach postępowania Sąd orzekł (jak w pkt 3 sentencji wyroku) na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.