Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 21 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1140/17 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. M. kwotę 1437 (jeden tysiąc czterysta trzydzieści siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 maja 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1140/17 oddalił skargę M. M. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej MWINB) z dnia [...] marca 2017 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Zaskarżoną decyzją MWINB na podstawie art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. 2016.23 ze zm.; dalej k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz.U.2016.290 ze zm.; dalej p.b.), po rozpatrzeniu odwołania M. M. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy (dalej PINB) z dnia [...] stycznia 2017 r., nakazującej skarżącej rozbiórkę budynku o powierzchni zabudowy ok. 46,78 m² i wysokości do kalenicy ok. 4,91 m, zrealizowanego samowolnie na działce oznaczonej nr [...], na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "P." przy ul. K. w W. – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Skargę na powyższą decyzję złożyła M. M., wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji.

W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

Sąd podał że zgodnie z ustaleniami organów na działce nr [...] na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "P." przy ul. K. w W. istnieje budynek murowany, parterowy, z poddaszem i dachem dwuspadowym. Zgodnie z oświadczeniem skarżącej budynek ten został wybudowany w 2016 r. i użytkowany jest jako budynek rekreacyjny. Sąd podzielił stanowisko organów, że przedmiotowy obiekt budowlany o wymiarach w poziomie parteru 6,01m x 5,79m, w poziomie poddasza – 8,07m x 5,79m (na poziomie poddasza wysunięty wspornikowo) został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. Wbrew zarzutom skargi ustalony przez organy stan faktyczny nie budzi wątpliwości ani organów ani Sądu, co do konieczności zastosowania wobec samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego, wymagającego uzyskania pozwolenia na budowę, trybu przewidzianego w art. 48, a nie jak tego chce skarżąca art. 50-51 p.b. W ocenie Sądu słusznie organy wskazały, że o tym czy przedmiotowy obiekt budowlany spełnia warunek planu miejscowego dotyczący związania z przeznaczeniem podstawowym (pracownicze ogrody działkowe) decydują przepisy ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (j.t. Dz.U.2014.40). W myśl art. 13 ust. 1 tej ustawy, wyklucza się realizację na terenie działki altan działkowych naruszających warunki określone w art. 2 pkt 9a, tj. o powierzchni zabudowy ponad 35 m² i wysokości przekraczającej 5 m. Przepisy prawa budowlanego nie określają definicji powierzchni zabudowy. Pojęcie to określono w Polskiej Normie PN-ISO 9836 (publ. przez Polski Komitet Normalizacyjny w październiku 1997 r., uchwała nr 33/97-o) i jest jednym z charakterystycznych parametrów użytkowych w budownictwie, który znajduje również zastosowanie w przepisach prawa budowlanego (art. 3 pkt 7a ustawy). Polskie Normy nie są przepisami prawa, jednak z celów i zasad, dla których utworzono zbiór Polskich Norm, jak również z unormowań prawnych, zawartych w art. 2 pkt 3, 4 i 5 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji (Dz.U.169.1386 ze zm.) wynika, iż pod pojęciem normy rozumie się dokument przyjęty w drodze konsensusu i zatwierdzony przez upoważnioną jednostkę, ustalający - do powszechnego i wielokrotnego stosowania - zasady, wytyczne lub charakterystyki odnoszące się do różnych rodzajów działalności lub ich wyników i zmierzających do uzyskania optymalnego stopnia uporządkowania w określonym zakresie. W ocenie Sądu powyższe oznacza, że niezdefiniowanemu w ustawie pojęciu "powierzchnia zabudowy" należy przypisywać dokładnie takie znaczenie, jakie dla tego parametru przyjęto oficjalnie we właściwej Polskiej Normie. Zgodnie z punktem 5.1.2.2 Normy, "powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu. Do tej powierzchni nie wlicza się powierzchni obiektów budowlanych ani ich części nie wystających ponad powierzchnię terenu, powierzchni elementów drugorzędnych, np. schodów zewnętrznych, ramp zewnętrznych, daszków, markiz, występów dachowych, oświetlenia zewnętrznego, powierzchni zajmowanej przez wydzielone obiekty pomocnicze (np. szklarnie, altany, szopy)". Rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego wskazuje, by powierzchnię zabudowy i użytkową liczyć zgodnie z zasadami Polskiej Normy PN-ISO 9836: 1997 "Właściwości użytkowe w budownictwie - Określanie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych". Choć normę tę wycofano i zastąpiono normą PN-ISO 9836:2015-12, w projektach budowlanych nadal powierzchnie oblicza się według tej pierwszej, ponieważ to ona jest przywołana we wspomnianym i obowiązującym rozporządzeniu. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, należało przyjąć, że powierzchnia zabudowy przedmiotowego budynku wynosi ok. 46,73 m² (pow. budynku - ok. 8,07m x 5,79m), co nie pozwala na zakwalifikowanie go jako altany w rozumieniu ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, co skutkuje przyjęciem, że na jego budowę wymagane było pozwolenie na budowę, a w konsekwencji potwierdza niezgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania terenu (przeznaczenie terenu) i wyklucza możliwość legalizacji na podstawie art. 48 ust 2 p.b.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła M. M., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

I. prawa materialnego, tj.:

- błędną wykładnię oraz zastosowanie § 8 pkt 2 ust. 9 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego oraz § 18 ust. 1 pkt. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2014 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy dokumentacji projektowej, specyfikacji technicznej wykonania i odbioru robót budowlanych oraz programu funkcjonalno - użytkowego poprzez zastosowanie ich treści:

- poprzez powołanie nieobowiązującej Polskiej Normy PN-ISO 9836:1997 zastąpionej przez Polską Normę PN-ISO 9836:2015-12 celem ustalenia zasad obliczania powierzchni zabudowy, a w konsekwencji naruszenie art. 48 ust. 1 p.b. poprzez jego zastosowanie przez orzeczenie nakazu rozbiórki;

- błędną wykładnię i zastosowanie art. 48 ust. 1 p.b. poprzez brak rozważenia możliwości nałożenia na inwestora obowiązku rozbiórki części obiektu budowlanego w zakresie naruszającym przepisy prawa miejscowego;

- błędną wykładnię i zastosowanie art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, iż bez znaczenia dla sprawy pozostało nieustalenie kręgu stron postępowania oraz poprzez uznanie za strony postępowania podmiotów ROD "P." i Polski Związek Działkowców Okręgowy Zarząd Mazowiecki bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia stron postępowania, co prowadzi do uznania za strony podmiotów bez zbadania czy przysługuje im interes faktyczny oraz prawny do bycia stroną niniejszego postępowania, w sytuacji gdy wniosek o wszczęcie postępowania pochodził od ROD "P.";

II. przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się do wszystkich wskazanych zarzutów skargi skierowanej do WSA w Warszawie, w szczególności brak odniesienia się do zarzutu skarżącego naruszenia art. 48 ust. 1 p.b. w zakresie rozważenia możliwości nałożenia na inwestora obowiązku rozbiórki części obiektu budowlanego w zakresie naruszającym przepisy prawa miejscowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty i argumenty były trafne.

Zarzut naruszenia § 8 pkt 2 ust. 9 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego oraz § 18 "ust. 1" pkt. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia "2 września 2014 r." w sprawie szczegółowego zakresu i formy dokumentacji projektowej, specyfikacji technicznej wykonania i odbioru robót budowlanych oraz programu funkcjonalno – użytkowego, przez błędną wykładnię oraz zastosowanie ich treści, nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Jak trafnie wskazał Sąd I instancji, pomimo że norma PN-ISO 9836:1997 została zastąpiona normą PN-ISO 9836:2015-12, w projektach budowlanych nadal powierzchnie obliczano według tej pierwszej, ponieważ to ona była przywoływana w obowiązujących w czasie podejmowania zaskarżonej decyzji rozporządzeniach – w § 8 pkt 2 ust. 9 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U.2012.462 ze zm., tj. w brzmieniu obowiązującym w czasie podejmowania zaskarżonej decyzji), gdyż została ona przywołana w odniesieniu do tego przepisu w załączniku do powyższego rozporządzenia oraz w § 18 ust. 2 (a nie 1) pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2004 r. (a nie z "2 września 2014 r.") w sprawie szczegółowego zakresu i formy dokumentacji projektowej, specyfikacji technicznej wykonania i odbioru robót budowlanych oraz programu funkcjonalno – użytkowego (j.t. Dz.U.2013.1129). Niemniej jednak, biorąc pod uwagę, że stosownie do Polskiej Normy PN-ISO 9836:2015-12 powierzchnia zabudowy, to powierzchnia, jaką zajmuje budynek w stanie wykończonym, przy czym powierzchnia ta jest wyznaczana przez rzut wymiarów zewnętrznych budynku na powierzchnię terenu, stwierdzić należy, że bez względu na to, która z tych norm byłaby zastosowana, powierzchnia zabudowy przedmiotowego obiektu byłaby taka sama. "Rzut wymiarów zewnętrznych budynku na powierzchnię terenu" to nie wymiary zewnętrzne budynku na powierzchni terenu, a zatem to 8,07m x 5,79m, nie zaś 6,01m x 5,79m.

Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. przez błędną wykładnię i zastosowanie "poprzez uznanie, iż bez znaczenia dla sprawy pozostało nieustalenie kręgu stron postępowania oraz poprzez uznanie za strony postępowania podmiotów ROD "P." i Polski Związek Działkowców Okręgowy Zarząd Mazowiecki bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia stron postępowania". Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni tego przepisu i słusznie uznał, że kwestia ustalenia kręgu stron postępowania nie miała wpływu na wynik sprawy. Istotne dla jej rozstrzygnięcia jest to, czy prawidłowo uznano, że przedmiotowy obiekt budowlany podlegał rozbiórce, a jeżeli tak, to w jakim zakresie i czy trafnie nałożono obowiązek jego rozbiórki na skarżącą kasacyjnie. Dla wyjaśnienia i prawidłowego rozstrzygnięcia tych kwestii bez znaczenia jest krąg pozostałych stron postępowania. Podkreślić przy tym wypada, że postępowanie w sprawie legalności zabudowy działki nr [...] znajdującej się na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "P." przy ul. K. w W. zostało wszczęte z urzędu (por. skierowane m.in. do skarżącej kasacyjnie zawiadomienie PINB z dnia [...] maja 2016 r.). Nie toczyło się więc ono – jak podano w motywach skargi kasacyjnej – "na wniosek podmiotu, którego przymiot strony nie został ustalony", lecz z urzędu.

Zasadny natomiast jest zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 p.b. (w brzmieniu obowiązującym w czasie podejmowania zaskarżonej decyzji) przez brak rozważenia możliwości nałożenia na inwestora obowiązku rozbiórki części obiektu budowlanego w zakresie naruszającym przepisy prawa miejscowego oraz wiążący się z nim zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak odniesienia się do zarzutu skarżącego naruszenia art. 48 ust. 1 p.b. w zakresie rozważenia możliwości nałożenia na inwestora obowiązku rozbiórki części obiektu budowlanego w zakresie naruszającym przepisy prawa miejscowego.

Nadmienić w tym miejscu wypada, że przedmiotowy obiekt narusza nie tylko przepisy prawa miejscowego, ale przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, tj. jej art. 2 pkt 9a i art. 13 ust. 1.

Niemniej jednak, skoro powierzchnia budynku na powierzchni terenu nie przekracza 35 m², to należało rozważyć, czy jest możliwe rozebranie tylko jego części, by stał się on altaną w rozumieniu art. 2 pkt 9a ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, ewentualnie obiektem gospodarczym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Organy nadzoru budowlanego nie uczyniły jednak tego, naruszając w ten sposób zarówno art. 48 § 1 p.b., jak i art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., a Sąd I instancji uznał ich rozstrzygnięcia za prawidłowe.

Brak rozważenia powyższej kwestii stanowi naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy i przepisów postępowania mogące mieć istotny na jej wynik.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz.U.2020.1842) – wobec spełnienia warunków określonych w tym przepisie (zarządzenie Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z dnia 2 września 2021 r.) – orzekł jak w sentencji.