II GSK 906/19 - Wyrok

Data orzeczenia	2022-11-03	
Data wpływu	2019-08-12	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Andrzej Skoczylas /przewodniczący/
Małgorzata Rysz /sprawozdawca/
Marek Krawczak	
Symbol z opisem	6239 Inne o symbolu podstawowym 623	
Hasła tematyczne	Sprawy jakości, certyfikacja, dozór
Kara administracyjna	
Sygn. powiązane	VI SA/Wa 2313/18	
Skarżony organ	Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno  Spożywczych	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 329; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 1551; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2017 nr 0 poz 2212; art. 4 ust. 1, art. 3 pkt 5, art. 40a ust. 1 pkt 3; Ustawa z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych - tekst jedn.
Dz.U. 2017 nr 0 poz 1257; art. 7, 7a, 77 § 1, 80, 8 oraz 11 w zw. z art. 15; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U.UE.L 2011 nr 304 poz 18; art. 25 ust 2; Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i RadyI R (UE) NR 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom  informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia  dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu  Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. S.A. w U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 2313/18 w sprawie ze skargi T. S.A. w U. na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych z dnia 11 października 2018 r. nr GI-BOL.pr-610-99/18 w przedmiocie kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu artykułów rolno-spożywczych o niewłaściwej jakości handlowej 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od T. S.A. w U. na rzecz Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych 1350 (jeden tysiąc trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej zwany "WSA" lub "Sądem I instancji"), działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej zwanej "ppsa"), wyrokiem z 28 marca 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 2313/18 po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. S.A. z siedzibą w U. (dalej zwanego "Skarżącą", "Skarżącą kasacyjnie" lub "Spółką") na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych (dalej zwanego "Głównym Inspektorem" lub "Organem drugiej instancji"), utrzymującą w mocy decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych (dalej zwanego "Wojewódzkim Inspektorem" lub "Organem pierwszej instancji"), w przedmiocie kary pieniężnej w wysokości 7.600,00 zł za wprowadzenie do obrotu artykułów rolno-spożywczych o niewłaściwej jakości handlowej, oddalił skargę.

Sąd I instancji wydał zaskarżony wyrok w następującym stanie sprawy:

W dniach 23 – 25 stycznia 2018 r. inspektor Wojewódzkiego Inspektora przeprowadził kontrolę w [...], ul. [...], S.,T. S.A. [...], [...] w zakresie jakości handlowej przetworów mięsnych (Protokół kontroli z 20 marca 2018 r.; znak: KO.8230.3.2018). W trakcie działań kontrolnych pobrano do badań laboratoryjnych oraz sprawdzono oznakowanie artykułu rolno-spożywczego o nazwie [...], oznaczonej terminem przydatności do spożycia 09.03.2018 r. i nr partii L0413321403111803090000, wielkość partii produkcyjnej magazynowej 250,0 kg. Produkt zapakowany był w folię w atmosferze ochronnej z użyciem mieszaniny gazów. Producent podał następujące warunki przechowywania – przechowywać w temperaturze od +2°C do +18°C przez 45 dni w przypadku nienaruszenia szczelności opakowania, nie podając informacji dotyczącej terminu przydatności do spożycia po otwarciu opakowania, podczas gdy po otwarciu zmieniają się warunki przechowywania (brak atmosfery ochronnej). Wojewódzki Inspektor uznał to za naruszenie art. 25 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1169/2011 z 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004 (Dz. Urz. UE L 304 z 22 listopada 2011 r., str. 18 ze zm., dalej zwanego "rozporządzeniem 1169/2011"). W związku z powyższym Organ pierwszej instancji pismem z 10 maja 2018 r., wszczął postępowanie w przedmiotowej sprawie.

W wyniku stwierdzenia tego naruszenia decyzją z 10 lipca 2018 r. Wojewódzki Inspektor wymierzył Skarżącej karę pieniężną w wysokości 7.600,00 zł. W uzasadnieniu Wojewódzki Inspektor wskazał, że Spółka naruszyła postanowienia: art. 4 ust. 1 ustawy z 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2212 z późn. zm.; dalej zwaną "ustawą o jakości"), art. 7 ust. 1 lit a i ust. 2 oraz art. 25 ust. 2 rozporządzenia 1169/2011, art. 5 ust. 1, art. 8 ust. 1, art. 16 oraz art. 17 ust. 1 i 2 rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. bezpieczeństwa żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. L 031 z 1 lutego 2002 r., str. 1 z późn. zm.). Organ wymierzył karę w oparciu o 1) fakt, że naruszenie obowiązującego prawa było niezamierzone, wynikało z zaniedbania i nieznajomości prawa; 2) interes konsumenta został naruszony w średnim stopniu; 3) osiągnięty przez Spółkę przychód brutto z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej, a także wartość brutto kontrolowanego produktu; 4) fakt, że nie jest to pierwsza kara pieniężna wymierzona przez Wojewódzkiego Inspektora w ciągu ostatnich 24 miesięcy (poprzednia kara 3.600,00 zł dotyczyła wprowadzania do obrotu handlowego 3 partii przetworów mięsnych niespełniających wymagań jakości handlowej w zakresie oznakowania z uwagi na brak terminu przydatności po otwarciu opakowania).

W odwołaniu Strona zarzuciła naruszenie art. 7, art. 7a § 1, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (DZ. U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm.; dalej zwanej "kpa"), art. 25 ust. 2 rozporządzenia 1169/2011 oraz art. 4 ust. 2 ustawy o jakości. Spółka wniosła także o skierowanie do Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich pytania prejudycjalnego dotyczącego wykładni art. 25 ust. 2 rozporządzenia nr 1169/2011 o następującej treści: "Czy przewidziany w art 25 ust 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji no temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rody (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rody 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji .2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004, obowiązek umieszczenia na etykiecie terminu przydatności do spożycia, należy interpretować w ten sposób, że oznakowanie produktów mięsnych parzonych, gotowych do spożycia, zapakowanych w atmosferze modyfikowanej przedłużającej trwałość produktów (azot, dwutlenek węgla), których rodzaj znany jest konsumentom od wielu lat i nie są nowością no rynku produktów mięsnych stanowi "szczególny przypadek" w rozumieniu ww. przepisu i tym samym, czy na etykietach ww. produktów mięsnych producent powinien obowiązkowo umieścić, oprócz ogólnego terminu przydatności do spożycia, również termin przydatności do spożycia po otwarciu opakowania?"

Pismem z 12 września 2018 r. Główny Inspektor zawiadomił Spółkę o możliwości zapoznania się oraz wypowiedzenia się w przedmiocie zgromadzonego materiału dowodowego.

Decyzją z 11 października 2018 r. Główny Inspektor utrzymał w mocy decyzję Organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał na obowiązujące przepisy ustawy o jakości, w szczególności na art. 4 ust. 1, art. 3 pkt 5 oraz na rozporządzenie 1169/2011 – art. 7 ust. 1 lit. a, art. 9 ust. 1 lit. f i g, art. 25 ust 1 i 2 oraz art. 3 pkt 8 rozporządzenia 178/2002. W oparciu o wskazane przepisy Organ drugiej instancji przyjął, że przedmiotowe partie produktów mięsnych zostały przez Skarżącą wprowadzone do obrotu i były nieprawidłowo oznakowane ze względu na brak wskazania terminu przydatności po otwarciu opakowania, co świadczy o niespełnieniu wymagań jakości handlowej.

Organ wyjaśnił m.in., jak należy rozumieć art. 25 ust. 2 rozporządzenia 1169/2011. Przyjął, że warunki i czas przechowywania po otwarciu produktu powinny zostać określone w szczególności dla tych wyrobów, w których po otwarciu produktu następują zmiany mikrobiologiczne oraz inne mające wpływ na jakość, tzn. produktów pochodzenia zwierzęcego – mięso i jego przetwory, mleko i jego przetwory oraz produkty rybołówstwa. W niniejszej sprawie zakwestionowane przetwory mięsne zapakowane były w atmosferze ochronnej z użyciem mieszaniny gazów (azot, dwutlenek węgla), utrzymujących świeżość i przedłużających termin przydatności do spożycia, natomiast data przydatności do spożycia podana przez producenta dotyczyła produktu zapakowanego i szczelnego. Ponadto Organ podniósł, że zawartość opakowań jednostkowych kontrolowanych partii przetworów mięsnych (408g i 418g) może nie stanowić dla konsumenta jednej porcji, która mogłaby zostać przeznaczona na jeden posiłek i która uzasadniałaby brak wskazania terminu przydatności po otwarciu opakowania.

Powołując się natomiast na treść art. 40a ust. 1 pkt 3 ustawy o jakości Główny Inspektor wyjaśnił, że przesłanką wymierzenia kary na podstawie tego przepisu jest samo stwierdzenie faktu wprowadzenia do obrotu artykułu rolno-spożywczego o niewłaściwej jakości handlowej, zaś ustalając wysokość kary (art. 40a ust. 5 ustawy o jakości) Wojewódzki Inspektor prawidłowo wymierzył jej wysokość.

Na powyższą decyzję, 13 listopada 2018 r., Spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Główny Inspektor w odpowiedzi na skargę z 12 grudnia 2018 r. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Uzasadniając wyrok podkreślił, że "winno być poza sporem, że po otwarciu opakowania zmieniają się warunki przechowywania danego produktu, w tej sprawie – wędliny. Na opakowaniach powinny zatem znaleźć się odpowiednie informacje, dzięki którym konsument będzie wiedział w jakich warunkach i przez jaki czas produkt zachowuje deklarowane parametry czy też nadaje się do spożycia, w tym także po otwarciu opakowania, jeśli jego zawartość nie jest przeznaczona jako pojedyncza porcja. Informacja zawarta na etykiecie przeznaczona jest dla konsumentów i każdy kupujący powinien otrzymać produkt prawidłowo oznakowany, w tym także otrzymać informację o okresie w jakim może być przechowywany produkt po otwarciu opakowania." WSA zgodził się z Organem drugiej instancji, że informacja ta jest szczególnie ważna dla osób prowadzących jednoosobowe gospodarstwa domowe i spożywających mniejsze ilości jedzenia, gdyż produkt który zostanie otwarty na początku okresu przechowywania może być niezdatny do spożycia do końca terminu wskazanego na opakowaniu.

WSA uznał także, że Skarżąca ma świadomość, iż naruszenie opakowania zmienia warunki oraz okres przechowywania o czym świadczy fakt, że Spółka ustaliła okres przydatności do spożycia na 45 dni w przypadku nienaruszenia szczelności opakowania oraz warunki jego przechowywania: w temperaturze od +2ºC do +18ºC. Sąd I instancji uznał także, że skoro ustawodawca nie dookreślił kiedy można zastosować termin "w stosownych przypadkach" (art. 25 ust. 2 rozporządzenia 1169/2011), to pozostawił dokonanie oceny w gestii właściwych organów kontrolnych, podobnie jak wskazanie, w której kategorii środków spożywczych konieczne jest wskazanie warunków przechowywania lub daty przydatności do spożycia po otwarciu produktu.

WSA wyjaśnił, że na podstawie wymagań wskazanych w art. 25 ust. 2 rozporządzenia 1169/2011 warunki i czas przechowywania po otwarciu produktu powinny zostać określone w szczególności dla tych wyrobów, w których po otwarciu następują zmiany mikrobiologiczne oraz inne mające wpływ na ich jakość. Do takich środków spożywczych należy zaliczyć produkty pochodzenia zwierzęcego a więc mięso i jego przetwory pakowane w atmosferze ochronnej, próżniowo lub w hermetycznych sterylizowanych opakowaniach. W konsekwencji zasadne jest wskazanie w jakich warunkach i jak długo po otwarciu opakowania można dany wyrób przechowywać.

Zdaniem WSA, producent jako profesjonalny podmiot działający na rynku spożywczym winien znać i stosować obowiązujące regulacje prawne w zakresie oznakowania, ponadto jest odpowiedzialny za zapewnienie zgodności wyprodukowanych produktów z wymaganiami prawa żywnościowego. Przedsiębiorca ponosi pełną odpowiedzialność za towar, który wprowadza do obrotu i jest zobowiązany dołożyć wszelkiej staranności, aby nie dopuścić do wystąpienia jakichkolwiek nieprawidłowości.

WSA stanął na stanowisku, że samo udowodnienie faktu wprowadzania artykułu rolno-spożywczego do obrotu nieodpowiadającego jakości handlowej jest przesłanką (na podstawie art. 40a ust. 1 pkt 3 ustawy o jakości) wystarczającą do nałożenia stosownej kary. Sąd I instancji wyjaśnił, że ustawa o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych nie przewiduje możliwości badania przez organy Inspekcji Jakości Handlowej istnienia winy, bądź jej braku po stronie podmiotu, który wprowadza do obrotu artykuły rolno-spożywcze nieodpowiadające jakości handlowej. Ustawa w art. 40a ust. 5 wprowadza pewne kryteria, którymi muszą kierować się organy wymierzając karę przewidzianą w art. 40a ust. 1 pkt 4. Zatem dopiero na tym etapie — czyli na etapie określania wysokości kary pieniężnej, a nie na etapie stwierdzania czy w ogóle winna być wymierzona kara, ustawa przewiduje swoistego rodzaju miarkowanie i uzależnia już samą wysokość kary od uwzględnienia takich przesłanek jak: stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia, dotychczasową działalność skarżącej spółki na rynku artykułów rolno-spożywczych oraz wielkość jej obrotu i przychodu jak i wartość kontrolowanych artykułów rolno-spożywczych. W ocenie Sądu I instancji organ wymierzając karę prawidłowo uwzględnił wskazane w ust. 5 art. 40a przesłanki. Sposób wymierzenia i wyliczenia nałożonej kary był zgodny z art. 40a ust. 5 powołanej ustawy i znajdował uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym.

WSA uznał także, że w toku postępowania nie doszło do naruszenia przepisów proceduralnych w sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy. Organ przeprowadził właściwe postępowanie dowodowe.

Spółka zaskarżyła omówiony wyrok w całości skargą kasacyjną. Wyrokowi temu zarzuciła:

– naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowania, co dotyczy:

• art. 25 ust 2 rozporządzenia nr 1169/2011 poprzez uznanie, iż wymóg wskazywania terminu przydatności do spożycia po otwarciu opakowania dotyczy kwestionowanych środków spożywczych, podczas gdy Organ w żaden sposób nie udowodnił, aby przypadek produktów "[...]" był przypadkiem "stosownym" w rozumieniu ww. przepisu;

• art. 3 pkt 5 i art. 40a ust. 1 pkt 3 ustawy o jakości poprzez przyjęcie, że przepis ten odnosi się do artykułów rolno-spożywczych wprowadzonych do obrotu przez Skarżącą;

– naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Skarżąca wykazała, że postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami procesowymi, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, to jest art. 7, 7a, 77 § 1, 80, 8 oraz 11 w zw. z art. 15 kpa, co miało istotny wpływ na wynik postępowania.

Podnosząc te zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz o zasądzenie kosztów postępowania, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Wniosła też o skierowanie do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej pytania prejudycjalnego dotyczącego wykładni art. 25 ust. 2 rozporządzenia 1169/2011 o następującej treści:

"Czy przewidziany w art. 25 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004 obowiązek umieszczania na etykiecie terminu przydatności do spożycia, należy interpretować w ten sposób, że oznakowanie produktów mięsnych parzonych, gotowych do spożycia, zapakowanych w atmosferze zmodyfikowanej przedłużającej trwałość produktów (azot, dwutlenek węgla), których rodzaj znany jest konsumentom od wielu lat i nie są nowością na rynku produktów mięsnych, stanowi "szczególny przypadek" w rozumieniu ww. przepisu i tym samym, czy na etykietach ww. produktów mięsnych producent powinien obowiązkowo umieścić, oprócz ogólnego terminu przydatności do spożycia, również termin przydatności do spożycia po otwarciu opakowania?".

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor (działający poprzez radcę prawnego) wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik Skarżącej kasacyjnie wniósł jak w skardze kasacyjnej, podtrzymując argumentację w niej przedstawioną.

Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznał sprawę na rozprawie (art. 15zzs⁴ ust. 2 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych – tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095), przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach z art. 174 ppsa, a jej zarzuty zmierzające do zakwestionowania oceny sprawy dokonanej przez Sąd I instancji – poprzez negowanie ustalonego stanu faktycznego oraz wykładni i w konsekwencji – zastosowania przepisów prawa materialnego, nie są zasadne.

Mając na uwadze konstrukcję skargi kasacyjnej, w której zarzuty naruszenia przepisów postępowania są pochodną naruszenia przez Sąd I instancji przepisu prawa materialnego tj. art. 25 ust. 2 rozporządzenia 1169/2011, poprzez jego błędną wykładnię, w pierwszej kolejności będzie podlegał rozpoznaniu ten zarzut. Dokonywanie ustaleń faktycznych powinno bowiem poprzedzać wyznaczenie normy prawnej, znajdującej zastosowanie w sprawie. Z zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 kpa, wywieść należy, iż podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia oraz załatwienia sprawy wymaga w pierwszym rzędzie rozważenia, jakie fakty mają w sprawie znaczenie. O tym decyduje zaś norma prawa materialnego (v. B. Adamiak, J. Borkowski – "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" 8 wydanie; Wydawnictwo C.H. Beck; Warszawa 2006, str. 69, teza 2).

Uchybienie polegające na wadliwej wykładni przepisu prawa polega w istocie na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej, czyli innymi słowy na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa (por. postanowienie SN z 15 października 2001 r., I CKN 102/99, (w:) J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 367; wyrok NSA z 31 maja 2004 r. sygn. akt FSK 103/04, (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 541).

Zasadnicze znaczenie w sprawie ma zatem sposób rozumienia art. 25 ust. 2 rozporządzenia 1169/2011, zgodnie z którym, aby umożliwić odpowiednie przechowywanie lub użycie żywności po otwarciu opakowania, w stosownych przypadkach podaje się warunki przechowywania lub czas na spożycie żywności po otwarciu opakowania. Istotne jest więc co należy rozumieć pod pojęciem "stosownych przypadków", o których mowa w omawianym przepisie. Sąd I instancji oraz Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych przyjęły, że warunki i czas przechowywania po otwarciu produktu powinny zostać określone w szczególności dla tych wyrobów, w których po otwarciu następują zmiany mikrobiologiczne oraz inne mające wpływ na jakość. Stosowny przypadek to sytuacja, gdy dany produkt ze względu na swój charakter, ilość produktu w opakowaniu wskazująca na spożycie natychmiast po otwarciu, czy też zawierająca ilość wskazującą na możliwość spożycia w kilku czy więcej porcjach w różnych okresach od otwarcia, wymaga zróżnicowania terminu przydatności do spożycia w zależności od tego, czy produkt znajduje się w hermetycznym opakowaniu przedłużającym okres przydatności do spożycia, czy jest rozpakowany z tego opakowania. Bliższa analiza zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia prawa materialnego oraz jego uzasadnienia prowadzi do wniosku, że w rzeczywistości autor skargi kasacyjnej nie kwestionuje zaprezentowanej przez organ i podzielanej przez Sąd I instancji wykładni (sam też odmiennej – nie proponuje) ani tego, że naruszenie/otwarcie opakowania zmienia warunki, w jakich produkt będzie się znajdował (brak atmosfery ochronnej). Wskazuje również, że w każdym wypadku, ocena konieczności zamieszczania informacji o terminie przydatności do spożycia powinna być przedmiotem indywidualnej, pogłębionej oceny z uwzględnieniem rzetelnie zgromadzonego materiału dowodowego, dokonywanej nie tylko w kontekście cech produktu, ale również przez pryzmat pojęcia przeciętnego konsumenta, to jest konsumenta dobrze poinformowanego, uważnego i ostrożnego, czego jednak w sprawie zabrakło.

Nie zgadzając się z tą ostatnią oceną, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko WSA i organu, że prawodawca unijny posługując się terminem w "stosownych przypadkach" pozostawił w gestii właściwych organów kontrolnych dokonanie oceny i podjęcie decyzji, w jakich przypadkach, jak też dla której kategorii środków spożywczych konieczne jest wskazanie warunków przechowywania lub daty przydatności do spożycia po otwarciu produktu.

Należy przypomnieć, że dokonując tej oceny w przedmiotowej sprawie organy oparły się na zasadniczych ustaleniach faktycznych, sprowadzających się do: 1) przedmiotowe wyroby mięsne były wprowadzane do obrotu w szczelnych opakowaniach w atmosferze ochronnej z użyciem mieszaniny gazów (azot, dwutlenek węgla) utrzymujących świeżość i przedłużających termin przydatności do spożycia; 2) producent podał następujące warunki przechowywania – przechowywać w temperaturze od +2 ºC do +18 ºC przez 45 dni w przypadku nienaruszenia szczelności opakowania; 3) na opakowaniach nie było informacji o terminie przydatności do spożycia po otwarciu opakowania.

Ustalenia te nie są kwestionowane przez Skarżącą. Skarżąca zarzuca jedynie, że nie przeprowadzono postępowania dowodowego w celu wykazania, jak długo po otwarciu produkty zachowują przydatność do spożycia, i czy ten okres jest krótszy od wskazanego na opakowaniu ogólnego okres przydatności do spożycia w przypadku nienaruszenia szczelności opakowania. Organy i Sąd zasadnie jednak przyjęły, że okres przydatności do spożycia wyrobów mięsnych po otwarciu opakowania jest krótszy, niż okres przydatności do spożycia w przypadku nienaruszenia szczelności opakowania, wynoszący dla zakwestionowanych wyrobów 45 dni. Nie trzeba badań laboratoryjnych, analiz, badań konsumenckich czy opinii ekspertów, lecz wiedzy nawet niewyedukowanego konsumenta ( a nie tylko – uważnego), że trwałość produktów mięsnych zarówno świeżych, jak i wyjętych ze szczelnych opakowań jest znacznie krótsza niż 45 dni. Konsument nie musi mieć jednak szczegółowej wiedzy, czy ten okres wynosi kilkanaście godzin czy kilka dni. To zadaniem wprowadzającego produkt do obrotu jest poczynienie stosownych, profesjonalnych ustaleń co do dookreślenia tego okresu przydatności do spożycia danego produktu po otwarciu opakowania. Nie wymagało też badań konsumenckich czy innych dowodów, że przedmiotowe opakowania wyrobów zawierały ilości większe niż do jednorazowego spożycia, zwłaszcza w przypadku jednoosobowych gospodarstw domowych. Nieracjonalne wręcz jest domniemanie autora skargi kasacyjnej, że przedmiotowe wyroby będą zwykle spożywane jednorazowo po otwarciu. Nawet w gospodarstwie domowym składającym się z kilku osób nie można zakładać, że ich gusty konsumenckie są na tyle zbieżne, że będą spożywać wszyscy jednorazowo ten sam produkt po otwarciu opakowania zawierającego kilka porcji do spożycia. Zatem przyjęcie przez Organy na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, że przydatność do spożycia przedmiotowych wyrobów mięsnych po ich otwarciu jest krótsza, niż wskazana data przydatności do spożycia w szczelnie zamkniętych opakowaniach, nie naruszało wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa obowiązków organów co dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w oparciu o wyczerpująco zebrany i rozpatrzony materiał dowodowy.

Przechodząc w tym miejscu do oceny zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego w aspekcie ich właściwego zastosowania należy na wstępie przypomnieć, że zgodnie z art. 3 pkt 5 ustawy o jakości handlowej właściwości organoleptycznych, fizykochemicznych i mikrobiologicznych w zakresie technologii produkcji, wielkości lub masy oraz wymagania wynikające ze sposobu produkcji, opakowania, prezentacji i oznakowania, nieobjęte wymaganiami sanitarnymi, weterynaryjnymi lub fitosanitarnymi. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o jakości handlowej, wprowadzane do obrotu artykuły rolno-spożywcze powinny spełniać wymagania w zakresie jakości handlowej, jeżeli w przepisach o jakości handlowej zostały określone takie wymagania, oraz dodatkowe wymagania dotyczące tych artykułów, jeżeli ich spełnienie zostało zadeklarowane przez producenta. W związku z tym niespełnienie wymagań zadeklarowanych w zakresie znakowania artykułu rolno-spożywczego jest niespełnieniem wymagań jakości handlowej. Z uwagi na przytoczoną treść art. 3 ust 5 ustawy o jakości handlowej, do wymogów, jakie muszą spełniać wyroby spożywcze wprowadzane do obrotu, należą również wymogi co do opakowania i informacji zawartych na opakowaniu. Przepisy prawa żywnościowego sprzeciwiają się każdej praktyce mogącej w jakikolwiek sposób wprowadzić w błąd konsumenta. Każdemu produktowi spożywczemu przeznaczonemu do dostarczenia konsumentowi finalnemu muszą towarzyszyć informacje na temat żywności zgodnie z art. 6 rozporządzenia (UE) nr 1169/2011. W myśl art. 9 ust. 1 lit. f) oraz g) tego rozporządzenia, obowiązkowe jest podanie daty minimalnej trwałości lub terminu przydatności do spożycia oraz wszelkie specjalne warunki przechowywania lub warunki użycia. Zgodnie z kolei wspominanym już na wstępie art. 25 rozporządzenia (UE) nr 1169/2011 (ust. 1) jeżeli środki spożywcze wymagają szczególnych warunków przechowywania lub warunków użycia, należy podać te warunki, zaś aby umożliwić odpowiednie przechowywanie lub użycie żywności po otwarciu opakowania, w stosownych przypadkach podaje się warunki przechowywania lub termin przydatności do spożycia (art. 25 ust. 2 ww. rozporządzenia). Zastosowanie tego przepisu – w odniesieniu do ustalonego niewadliwie stanu faktycznego i z uwzględnieniem prawidłowej wykładni zostało prawidłowo dokonane przez organy administracji i zaakceptowane przez Sąd I instancji w odniesieniu do przedmiotowych wyrobów mięsnych, umieszczonych w opakowaniach zawierających co najmniej kilka porcji do spożycia, gdzie dla tego rodzaju produktów okres przydatności do spożycia w hermetycznych opakowaniach (kilkudziesięciodniowy) jest istotnie różny od przydatności do spożycia produktu po otwarciu opakowania (co najwyżej kilka dni). Informacja tak jest szczególnie przydatna dla osób prowadzących jednoosobowe gospodarstwa domowe i spożywających niniejsze ilości jedzenia, gdyż produkt który zostanie otwarty na początku okresu przechowywania może być niezdatny do spożycia do końca terminu wskazanego na opakowaniu, biorąc pod uwagę ilości produktu w przedmiotowych opakowaniach. Zasadnie więc organy i Sąd I instancji uznały, że niepodanie informacji o terminie przydatności do spożycia po otwarciu opakowania przedmiotowej partii wyrobów mięsnych narusza art. 25 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 1169/2011. W rezultacie nietrafny jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu przez uznanie, że przedmiotowe produkty powinny na opakowaniach zawierać oznaczenia okresu zdatności do spożycia po otwarciu opakowania. Tym samym nie został naruszony art. 3 pkt 5 ustawy o jakości handlowej, skoro wśród przewidzianych w nim cech jakości produktu żywnościowego znajdują się wymogi co do informacji na opakowaniach. Konsekwencją prawidłowo uznanych naruszeń wymogów co do jakości produktów było prawidłowe zastosowanie art. 40a ust. 1 pkt 3 ustawy o jakości handlowej przewidującego nałożenie kary pieniężnej na wprowadzającego do obrotu artykuły rolno-spożywcze nieodpowiadające jakości handlowej określonej w przepisach o jakości handlowej. Ponieważ Skarżąca kasacyjnie nie stawia zarzutów co do samej wysokości kary, zwalnia to Naczelny Sąd Administracyjny z odnoszenia się co do tej kwestii.

Nie było też podstaw do stosowania art. 7a kpa. Przede wszystkim dlatego, że mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa materialnego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na tle stanu faktycznego nie pozostawiały wątpliwości co do treści norm prawnych wynikających z tych przepisów. Poza tym rozstrzyganiu ewentualnych wątpliwości na korzyść Strony sprzeciwiałyby się interesy osób trzecich – konsumentów, którym wymogi co do informacji o przydatności do spożycia po otwarciu opakowania miałyby służyć.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpatrywanej sprawie nie zachodziła również przesłanka do zwrócenia się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniem prejudycjalnym. W tej sprawie nie wystąpiły wątpliwości co do wykładni prawa Unii Europejskiej. Należy zauważyć, że pytanie takie sąd krajowy może i powinien zadać tylko wtedy, gdy odpowiedź na nie jest niezbędna do wydania wyroku (art. 267 TFUE). Ponieważ w rozpoznawanej sprawie jak wskazano powyżej z uwagi na prawidłową interpretację unormowań prawa unijnego brak jest niezbędnych przesłanek wynikających z tego przepisu, tym samym nie było podstaw do zasięgania opinii Trybunału co do wykładni przepisów TFUE oraz przepisów analizowanych w sprawie dyrektyw.

Biorąc to wszystko pod uwagę, na podstawie art. 184 ppsa należało skargę kasacyjną oddalić jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Zasądzona kwota stanowi zwrot kosztów za sporządzenie i wniesienie w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedzi na skargą kasacyjną oraz udział w rozprawie przez profesjonalnego pełnomocnika organu, który występował przed sądem pierwszej instancji.