Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2024 r. sygn. akt IV SA/Wa 1766/24 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 15 maja 2024 r. znak: DOA-WSzOP.512.36.2023.MGO w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 listopada 2024 r. sygn. akt IV SA/Wa 1766/24 oddalił skargę A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 15 maja 2024 r. znak: DOA-WSzOP.512.36.2023.MGO w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego.

U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Wnioskiem z dnia 28 kwietnia 2023 r. A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej w skrócie: "Spółka" lub "skarżąca") zwróciła się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej w skrócie: "RDOŚ" lub "organ pierwszej instancji") o wydanie decyzji ustalającej plan remediacji historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi na terenie nieruchomości zlokalizowanej przy ul. [...] w [...], na działkach o nr ewid. [...], obręb [...], powiat [...], województwo [...].

Postanowieniem z dnia 20 lipca 2023 r. znak: WPN.512.6.2023.AC, działając na podstawie art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 2187, dalej w skrócie: "ustawa"), organ pierwszej instancji wszczął postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych w odniesieniu do szkody w środowisku w powierzchni ziemi na terenie w/w nieruchomości. RDOŚ uznał, że zanieczyszczenie powierzchni ziemi na przedmiotowym terenie, które wykazane zostało we wniosku Spółki, jest ściśle powiązane z emisją zanieczyszczeń pochodzących ze zgromadzonych na tym terenie odpadów. W sprawie ustalono, że odpady z w/w terenu nie zostały usunięte i stanowią zagrożenie dla środowiska. Jednocześnie faktyczna szkoda w środowisku nie zaistniała przed dniem 30 kwietnia 2007 r., nie jest wynikiem działalności zakończonej przed dniem 30 kwietnia 2007 r., od emisji, która powoduje szkodę, nie upłynęło więcej niż 30 lat, emisja ta trwa nadal, zanieczyszczenia mogą przemieszczać się w obrębie profilu glebowego/geologicznego i odkładać się na jego różnych poziomach, a w ostateczności mogą dojść do poziomu zwierciadła wód podziemnych i przemieszczać się zgodnie z kierunkiem ich przepływu. Z tych względów organ pierwszej instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy.

Następnie postanowieniem z dnia 11 września 2023 r. znak: WPN.512.6.2023. AC, na podstawie art. 24a ust. 1 ustawy, RDOŚ zawiesił przedmiotowe postępowanie administracyjne – do czasu usunięcia odpadów.

Powyższe postanowienie o zawieszeniu postępowania stało się przedmiotem zażalenia Spółki do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej w skrócie: "GDOŚ" lub "organ odwoławczy"), w którym zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 24a ust. 1 w zw. z art. 24 ust. 5 w zw. z art. 4 pkt 1 ustawy w zw. z art. 3 pkt 5a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2556 ze zm., dalej w skrócie: "p.o.ś."), poprzez ich błędne zastosowanie, polegające na zawieszeniu postępowania w tej sprawie na podstawie art. 24a ust. 1 ustawy, podczas gdy zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy nie powinna ona znajdować w niniejszym postępowaniu zastosowania, ponieważ przedmiotowa sprawa dotyczy historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi.

Organ odwoławczy, po rozpoznaniu zażalenia Spółki, postanowieniem z dnia 15 maja 2024 r. znak: DOA-WSzOP.512.36.2023.MGO, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej w skrócie: "k.p.a."), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia GDOŚ powołał się w m.in. na treść art. 24 ust. 1, ust. 5 i ust. 7 oraz art. 24a ust. 1 ustawy. Zaznaczył, iż niniejsze postępowanie zostało zainicjowane zażaleniem skarżącej, które dotyczy postanowienia RDOŚ z dnia 11 września 2023 r. o zawieszeniu postępowania administracyjnego, a zatem organowi odwoławczemu została przedstawiona do rozpoznania kwestia wpadkowa (incydentalna) związana z zawieszeniem postępowania i tylko w tych granicach może on orzekać. W konsekwencji GDOŚ uznał, że w postępowaniu zażaleniowym dotyczącym postanowienia o zawieszeniu postępowania nie jest możliwe rozstrzyganie zagadnienia związanego z tym, czy RDOŚ poprawnie potraktował pismo Spółki z dnia 28 kwietnia 2023 r. jako zgłoszenie szkody w środowisku. Organ odwoławczy ogranicza się bowiem jedynie do oceny przesłanek, które warunkują skorzystanie z uprawnienia do zawieszenia postępowania. Przesłanki te określone są w art. 24a ust. 1 ustawy: po pierwsze, czy RDOŚ działa w ramach postępowania wszczętego na podstawie art. 24 ust. 5 ustawy; po drugie, czy na nieruchomości pozostają odpady nieusunięte z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania. Skoro więc RDOŚ zakwalifikował w/w pismo Spółki jako zgłoszenie o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku i w następstwie tego, na podstawie art. 24 ust. 5 ustawy, wszczął postępowanie w sprawie wydania decyzji nakładającej obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych, to mógł w ramach tego postępowania skorzystać z możliwości zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 24a ust. 1 ustawy – do czasu usunięcia odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania. W sprawie ustalono bowiem, iż na przedmiotowym terenie znajdują się zbiorniki smołowe wypełnione odpadami.

Powyższe postanowienie Spółka uczyniła przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 101 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 w zw. z art. 6 w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez uznanie, iż w postępowaniu wywołanym wniesieniem zażalenia na postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego, zakresem kognicji organu odwoławczego jest objęte jedynie badanie, czy przepisy postępowania, które stosuje organ pierwszej instancji, pozwalają na zawieszenie postępowania i spełnione są przesłanki zawieszenia postępowania, podczas gdy, w ocenie skarżącej, zakresem kognicji organu odwoławczego jest objęte również badanie, czy organ pierwszej instancji zasadnie stosuje przepisy danego postępowania, które to przepisy zastosował przy zawieszeniu postępowania, a nie przepisy innego postępowania (czy prowadzi właściwe postępowanie);

2) art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 7 w zw. z art 8 § 1 k.p.a., poprzez odmowę zawieszenia postępowania wywołanego wniesieniem zażalenia na postanowienie o zawieszeniu postępowania, podczas gdy rozstrzygnięcie w przedmiocie tego zażalenia zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ, tj. wydania prawomocnej decyzji w sprawie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji RDOŚ z dnia 21 czerwca 2023 r. o umorzeniu w całości postępowania w sprawie wydania decyzji ustalającej plan remediacji historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi na terenie przedmiotowej nieruchomości – a zatem organ był zobligowany do zawieszenia postępowania.

W odpowiedzi na skargę GDOŚ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W motywach powołanego na wstępie wyroku wskazał, że zgodnie z art. 24a ust. 1 ustawy, organ ochrony środowiska zawiesza postępowanie wszczęte na podstawie art. 24 ust. 5 do czasu usunięcia odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania. Organ ochrony środowiska podejmuje postępowanie z urzędu w terminie 2 miesięcy od dnia powzięcia informacji o usunięciu odpadów (art. 24a ust. 2 ustawy). Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w okolicznościach niniejszej sprawy RDOŚ postanowieniem z dnia 20 lipca 2023 r. znak: WPN.512.6.2023.AC, działając na podstawie art. 24 ust. 5 ustawy, wszczął postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych w odniesieniu do szkody w środowisku w powierzchni ziemi na terenie nieruchomości zlokalizowanej przy ul. [...] w [...], na działkach o nr ewid. [...], obręb [...], powiat [...], województwo [...]. Jednocześnie w dniu 20 lipca 2023 r. zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] z prośbą o udzielenie informacji, czy w odniesieniu do przedmiotowych działek jest lub było prowadzone postępowanie dotyczące usunięcia odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania. W toku postępowania ustalono, iż zanieczyszczenie powierzchni ziemi na terenie w/w nieruchomości jest ściśle powiązane z emisją zanieczyszczeń pochodzących z zalegających na tym terenie znacznej ilości odpadów, opisanych w postanowieniu organu pierwszej instancji z dnia 11 września 2023 r. Jak wynika z przedłożonej dokumentacji, odpady z przedmiotowego terenu nie zostały usunięte i stanowią zagrożenie dla środowiska. W związku z powyższym, zdaniem WSA w Warszawie, RDOŚ w postanowieniu z dnia 11 września 2023 r., a następnie GDOŚ w postanowieniu z dnia 15 maja 2024 r., prawidłowo zastosowały przepis art. 24a ust. 1 ustawy, zawieszając postępowanie wszczęte postanowieniem z dnia 20 lipca 2023 r. w sprawie nałożenia obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych w odniesieniu do szkody w środowisku w powierzchni ziemi na terenie w/w nieruchomości. Przepis ten nakłada bowiem na organy ochrony środowiska obowiązek zawieszenia postępowania szkodowego.

Odnosząc się do twierdzenia Spółki, że dokonana przez GDOŚ ocena została nieprawidłowo zawężona jedynie do badania, czy przepisy postępowania, które stosuje organ pierwszej instancji, pozwalają na zawieszenie postępowania i czy spełnione są przesłanki zawieszenia postępowania, Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że kompetencje GDOŚ w przypadku zaskarżenia postanowienia o zawieszeniu postępowania (z uwagi na fakt, iż jest to kwestia jedynie wpadkowa postępowania administracyjnego) ograniczają się wyłącznie do rozpoznania przesłanek, które zadecydowały o wydaniu tego rozstrzygnięcia. Postępowanie wszczęte przez RDOŚ na podstawie art. 24 ust. 5 ustawy jest prowadzone w celu wydania decyzji, o której mowa w art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy, tj. nałożenia obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych. Dopiero zatem w przypadku złożenia odwołania od wydanej przez RDOŚ decyzji kończącej prowadzone postępowanie, GDOŚ będzie uprawniony do rozpatrzenia merytorycznego całości sprawy i wszystkich jej aspektów, a co za tym idzie również zbadania, czy istniały przesłanki do zakwalifikowania pisma skarżącej z dnia 28 kwietnia 2023 r. jako zgłoszenia szkody w środowisku i wszczęcia postępowania w trybie, w jakim uczynił to organ pierwszej instancji.

Odnosząc się natomiast do drugiego zarzutu skargi, WSA w Warszawie podkreślił, że przedmiotem zaskarżenia w tej sprawie było postanowienie GDOŚ z dnia 15 maja 2024 r. dotyczące zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych, wszczętego postanowieniem RDOŚ z dnia 20 lipca 2023 r., a nie postanowienie GDOŚ z dnia 15 maja 2024 r. o tym samym znaku sprawy, którym organ ten odmówił Spółce zawieszenia postępowania dotyczącego zażalenia na postanowienie z dnia 11 września 2024 r. do czasu usunięcia odpadów. W konsekwencji uznać należało, że zarzut ten nie dotyczy przedmiotu niniejszego postępowania sądowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiodła A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej w skrócie: "p.p.s.a.") zarzuciła:

1) naruszenie prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 24 ust. 5 ustawy, polegające na błędnym przyjęciu, iż powołany przepis znajduje zastosowanie do zaistniałego stanu faktycznego, a w konsekwencji poprzez nieprawidłowe uznanie, iż w okolicznościach tej sprawy zachodzi konieczność zawieszenia postępowania na podstawie art. 24a ust. 1 ustawy;

2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 101 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 w zw. z art. 6 w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez uznanie, iż w postępowaniu wywołanym wniesieniem zażalenia na postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego, zakresem kognicji organu odwoławczego jest objęte jedynie badanie, czy przepisy postępowania, które stosuje organ pierwszej instancji, pozwalają na zawieszenie postępowania i spełnione są przesłanki zawieszenia postępowania.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji oraz organu odwoławczego, że kompetencje GDOŚ w przypadku zaskarżenia postanowienia o zawieszeniu postępowania ograniczają się wyłącznie do rozpoznania przesłanek, które zadecydowały o wydaniu tego rozstrzygnięcia, podczas gdy zdaniem Spółki badanie zasadności zawieszenia postępowania administracyjnego powinno również obejmować kontrolę, czy organ w ogóle prowadzi postępowanie na podstawie prawidłowo zastosowanych przepisów prawa materialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd zaprezentowany w zaskarżonym wyroku. Podkreślić bowiem należy, iż sprawa ze skargi Spółki na postanowienie GDOŚ z dnia 15 maja 2024 r. znak: DOA-WSzOP.512.36.2023.MGO, a więc sprawa dotycząca badania prawidłowości zawieszenia postępowania administracyjnego wszczętego na mocy postanowienia RDOŚ z dnia 20 lipca 2023 r. znak: WPN.512.6. 2023.AC, jest sprawą wyłącznie wpadkową (uboczną) i w postępowaniu tym – wbrew twierdzeniu skarżącej kasacyjnie – nie może podlegać ocenia kwestia dotycząca tego, czy organ pierwszej instancji wszczął postępowanie na podstawie prawidłowo zastosowanych przepisów prawa materialnego. Jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, dopiero w przypadku złożenia odwołania od wydanej przez RDOŚ decyzji kończącej prowadzone postępowanie, GDOŚ będzie uprawniony do rozpatrzenia merytorycznego całości sprawy, a zatem również skontrolowania tego, czy istniały przesłanki do zakwalifikowania pisma Spółki z dnia 28 kwietnia 2023 r. jako zgłoszenia szkody w środowisku i wszczęcia postępowania w tym właśnie trybie, tj. na podstawie art. 24 ust. 5 ustawy. Podnoszona przez Spółkę kwestia dotyczy istoty sprawy, a zatem nie może być ona przedmiotem oceny w postępowaniu wyłącznie incydentalnym.

Zaznaczyć należy, iż to przedmiot sprawy determinuje zakres postępowania wyjaśniającego, zaś przedmiotem niniejszego postępowania jest jedynie kwestia proceduralna, tj. zawieszenie postępowania głównego. Zgodnie z art. 24a ust. 1 ustawy, organ ochrony środowiska zawiesza postępowanie wszczęte na podstawie art. 24 ust. 5 do czasu usunięcia odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania. W rozpoznawanej sprawie wszystkie istotne okoliczności w kontekście treści w/w przepisu zostały wyjaśnione. Ustalono bowiem, że postępowanie główne zostało bezspornie wszczęte przez RDOŚ na podstawie art. 24 ust. 5 ustawy (postanowienie z dnia 20 lipca 2023 r.), zaś odpady z przedmiotowego terenu – jako miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania – nie zostały usunięte. Stwierdzenie zaistnienia tych dwóch przesłanek musiało w konsekwencji – wobec jednoznacznej treści art. 24a ust. 1 ustawy – skutkować zawieszeniem prowadzonego postępowania. Należy ponownie podkreślić, że w tej sytuacji (a więc w ramach postępowania wpadkowego, jakim jest zawieszenie postępowania) GDOŚ nie był uprawniony do oceny, czy postępowanie główne powinno zostać w ogóle wszczęte w trybie art. 24 ust. 5 ustawy. Relewantna z punktu widzenia przedmiotu sprawy wpadkowej była bowiem wyłącznie okoliczność, że postępowanie główne zostało zainicjowane w oparciu o ten właśnie przepis, a postanowienie z dnia 20 lipca 2023 r. nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego.

Wobec przedstawionej argumentacji, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się niezasadne.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.

Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był art. 182 § 2 i 3 in fine p.p.s.a.