II OSK 1029/07 - Wyrok

Data orzeczenia	2007-09-19	
Data wpływu	2007-06-26	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Małgorzata Stahl /sprawozdawca/
Tomasz Zbrojewski
Wojciech Chróścielewski /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6267 Referendum lokalne
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Sygn. powiązane	III SA/Po 94/07	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art. 184;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2000 nr 88 poz 985; art. 2 ust. 1; Ustawa z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym.	
Tezy
Prawo do referendum lokalnego, wyrażającego wolę mieszkańców, nie obejmuje sytuacji gdy mogą oni współkształtować proces decyzyjny w sprawach 

dotyczących istotnej sprawy danej wspólnoty w innych, ustawowo określonych formach udziału społeczeństwa w postępowaniu.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Wojciech Chróścielewski Sędziowie Małgorzata Stahl (spr.) Tomasz Zbrojewski Protokolant Andżelika Borek po rozpoznaniu w dniu 19 września 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 marca 2007 r. sygn. akt III SA/Po 94/07 w sprawie ze skargi Rady Miejskiej w S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przeprowadzenia referendum lokalnego oddala skargę kasacyjną	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 7 marca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Rady Miejskiej w S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przeprowadzenia referendum lokalnego.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że Rada Miejska w S. w dniu [...] na podstawie art. 2,3,4,17,18 i 19 w zw. z art. 9 i 10 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. Nr 88, poz. 985 ze zm.) podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przeprowadzenia referendum odnośnie budowy Zakładu Zagospodarowania Odpadów w S.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] Wojewoda [...] orzekł o nieważności uchwały wskazując, że zgodne z art. 2 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym, w drodze referendum mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego wyrażają wolę, co do sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej tej wspólnoty, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki lub w sprawie odwołania organu stanowiącego tej jednostki, a w przypadku gminy także wójta. Tymczasem zadania związane z gospodarką odpadami zostały przekazane do wykonania Związkowi Gmin Zlewni G. (którego członkiem jest gmina S.) na mocy uchwały z dnia 30 grudnia 2003 r.

W skardze na to rozstrzygnięcie nadzorcze Rada Miejska w S. zarzuciła naruszenie art. 2 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym przez uznanie, że członkowie społeczności lokalnej są pozbawieni możliwości wyrażenia swojej woli co do sposobu rozstrzygnięcia spraw związanych z budową zakładu zagospodarowania odpadów, ponieważ przekazanie spraw dotyczących gospodarki odpadami Związkowi Gmin Zlewni G. nie pozbawia prawa wypowiadania się w sprawie budowy Zakładu Zagospodarowania Odpadami w S., tym bardziej, że zadania związane z gospodarką odpadami zostały przekazane uchwałą Rady Miejskiej w K. nr XVI/122/2003, a nie uchwałą Rady Miejskiej w S.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę wskazał, że skarżąca uchwałą z dnia 30 grudnia 2003 r. nr [...] przyjęła Statut Związku Zlewni G. i stała się członkiem celowego związku gmin. Sprawy dotyczące ochrony środowiska, a w tym gospodarowanie odpadami, należą wprawdzie do ustawowych zadań gminy, lecz w wyniku przystąpienia do Związku Gmin zadania te zostały przekazane Związkowi. Przedmiotem referendum może zaś być rozstrzygnięcie istotnej sprawy - ale należącej do kompetencji gminy, tymczasem w wyniku

Sygn. akt II OSK 1029/07

przystąpienia do Związku Gmin, kompetencji tych Gmina nie posiada i nie mogłaby podjąć działań prowadzących do spełnienia woli społeczności lokalnej wyrażonej w referendum. Sąd wskazał ponadto, że prawo mieszkańców do bezpośredniego wyrażania swej woli nie może prowadzić do pozbawienia sensu istnienia Związku Międzygminnego, którego funkcje stałyby się pozorne.

W skardze kasacyjnej od tego wyroku pełnomocnik Rady Miejskiej w S. zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 2 ust.1 ustawy z dnia 1 września 2000 r. o referendum lokalnym, polegającą na przyjęciu, że przeprowadzenie referendum w przedmiocie lokalizacji i budowy Zakładu Zagospodarowania Odpadów i rozbudowy składowiska odpadów, nie mieści się w kompetencjach Rady Miejskiej S. Z tej przyczyny wniesiono o uchylenie wyroku w całości i uznanie prawa skarżącej do przeprowadzenia referendum lokalnego, a ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że budowa obiektu, jakim jest Zakład Zagospodarowania Odpadów i rozbudowa składowiska odpadów stanowi sprawę podstawową dla jakości życia wspólnoty lokalnej, dlatego może być rozstrzygnięta w drodze referendum. Nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Sądu, że wszystkie kompetencje w zakresie ochrony środowiska przejął Związek Gmin, skoro od 2004 r., bez sprzeciwu ze strony organów Związku ani organu nadzoru, Gmina przeznacza znaczne środki własne na prowadzoną przez siebie inwestycję polegającą na budowie kanalizacji sanitarnej, a od 2007 r. zleca i finansuje samodzielnie selektywną zbiórkę odpadów. Według skarżącej przekazanie spraw dotyczących gospodarki odpadami związkowi międzygminnemu nie pozbawia społeczności gminy prawa wypowiadania się w sprawie budowy na jej terenie zakładu zagospodarowania odpadów. Zadania realizowane przez związek międzygminny pozostają zadaniami lokalnymi o charakterze gminnym, zmienia się jedynie sposób ich wykonywania, co nie oznacza, że referendum narusza art. 2 ustawy o referendum lokalnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny w myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz. 1270 ze zm.)orzeka w granicach skargi kasacyjnej , biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawą skargi kasacyjnej jest zarzut naruszenia poprzez błędną wykładnię przepisu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz.U. Nr 88,poz.985 ze

Sygn. akt II OSK 1029/07

zm.).Zgodnie z art. 2 ust. 1 pow.ustawy w referendum lokalnym, mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego jako członkowie wspólnoty samorządowej wyrażają w drodze głosowania swoją wolę co do sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej tej wspólnoty, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki lub w sprawie odwołania organu stanowiącego tej jednostki, a w przypadku gminy także wójta (burmistrza,prezydenta).W rozpoznawanej sprawie Rada Miejska w S. uchwałą Nr [...] z dnia 30 grudnia 2003 r. w sprawie utworzenia i przyjęcia statutu Związku Gmin Zlewni G., podjętej na podstawie art. 18 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 i art. 67 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz.U. z 2001 r, Nr 142,poz. 1591 ze zm., dalej u.s.g.) w § 1 postanowiła ,że w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych , z zakresu ochrony środowiska polegających na :- usuwaniu, oczyszczaniu, zapobieganiu powstawaniu i minimalizacji ilości ścieków odpadów komunalnych;- wykorzystaniu i unieszkodliwianiu ścieków i odpadów komunalnych;- podejmowaniu innych wspólnych działań z zakresu ochrony środowiska oraz wymiany doświadczeń samorządowych, tworzy się związek międzygminny nazywany dalej "Związkiem Gmin Zlewni G. W § 4 postanowiono o przyjęciu Statutu tworzonego Związku Gmin Zlewni G. stanowiący załącznik do uchwały. Do reprezentowania Miasta S. w Związku upoważniono Burmistrza.

W myśl art. 64 ust. 2 u.s.g. uchwały o utworzeniu związku podejmują rady zainteresowanych gmin. W wyniku utworzenia związku międzygminnego powstaje nowy podmiot samorządowej władzy publicznej. Prawa i obowiązki gmin uczestniczących w związku , związane z wykonywaniem zadań przekazanych związkowi, przechodzą na związek z dniem ogłoszenia statutu związku .Związek posiada osobowość prawną , wykonuje przekazane na jego rzecz zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność.

Zarzut błędnej wykładni art. 2 ust. 1 ustawy o referendum gminnym musi być rozważany w nawiązaniu do stanu faktycznego sprawy i stanu prawnego, wyznaczonego przepisami u.s.g., ustawy o referendum gminnym i powołanej wyżej uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia 30 grudnia 2003 r. W związku z podjęciem tej uchwały i w świetle art. 64 ust.3 u.s.g. prawa i obowiązki gminy - Miasta S. w zakresie określonym w uchwale przeszły na utworzony Związek Gmin Zlewni G. Przedmiotem referendum lokalnego zgodnie z uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...]. postanowiono o przeprowadzeniu na terenie Miasta S., referendum w sprawie

Sygn. akt II OSK 1029/07

budowy Zakładu Zagospodarowania Odpadów w S. Głosujący mieli odpowiedzieć na pytanie: "Czy jest Pan/Pani za budową międzygminnego składowiska odpadów p.n. Zakład Zagospodarowania Odpadów w S.?" W uzasadnieniu uchwały wyjaśniono , że na podstawie wniosku Związku Gmin G. w K. w sprawie ustalenia lokalizacji celu publicznego "Budowa zakładu zagospodarowania odpadów wraz z rozbudową modernizacją istniejącego składowiska odpadów komunalnych w S." Burmistrz wszczął postępowanie administracyjne. Informacje o tym wniosku Burmistrz w obwieszczeniu podał do wiadomości publicznej .W określonym terminie nie wpłynęła żadna uwaga ani wniosek. Następnie po uzyskaniu niezbędnych uzgodnień lokalizacyjnych, wystąpiono do Wojewody [...], który uzgodnił realizacje inwestycji, uzyskano także zgodę Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków i Starosty K. W dacie podjęcia uchwały o referendum decyzja lokalizacyjna mogła już zostać wydana przez właściwy organ- Burmistrza Miasta S. Toczy się również postępowanie z wniosku Związku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla projektowanej inwestycji, uzyskane zostały już pozytywne uzgodnienia z Państwowym Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym w P. i z Wojewodą [...]. Do postępowania w tej sprawie przystąpiła na prawach strony organizacja społeczna "Ruch Samorządowy S", przeprowadzono rozprawę administracyjną i uzyskano już wszystkie uzgodnienia. Związek wraz z Burmistrzem organizował otwarte spotkania dla mieszkańców i wyjazdy do takich zakładów.

Te ustalenia są niezbędne dla wyjaśnienia istoty sprawy . Wynika z nich, że sprawa budowy przedmiotowego zakładu należy do zadań Związku Gmin Zlewni G. i że w sprawie tej toczyły się postępowania administracyjne w sprawie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego i w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach , w których uzyskano już wszystkie niezbędne uzgodnienia , w drugim postępowaniu uczestniczyła także lokalna organizacja społeczna. Niewątpliwie, podkreślał to także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, sprawa budowy przedmiotowego zakładu ma charakter lokalny i jest ważna dla mieszkańców.

Powołany jako błędnie zinterpretowany przez Sąd przepis art. 2 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym był przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 26 lutego 2003 r. sygn.K 30/02(sentencja ogłoszona w Dz.U. z 2003 r.,Nr 44,poz. 388) orzekł iż art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. .rozumiany jako nie wyłączający prawa członków wspólnoty samorządowej do wyrażania w drodze referendum stanowiska w istotnych sprawach, dotyczących społecznych,

Sygn. akt II OSK 1029/07

gospodarczych lub kulturowych więzi łączących tę wspólnotę, a nie zastrzeżonych do wyłącznej kompetencji organów innych władz publicznych, jest zgodny z art. 2 i 170 Konstytucji RP oraz z art. 5 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego. W rozpoznawanej sprawie nie tylko kompetencje do podejmowania decyzji w indywidualnych sprawach administracyjnych ( w tym w sprawach w których przewidziano udział społeczeństwa ) są zastrzeżone do wyłącznej właściwości innych organów niż Rada Miasta S. ale także pytanie referendalne miało dotyczyć sprawy , która została przekazana do zakresu zadań Związku Gmin Zlewni G. Na tym etapie postępowań administracyjnych toczących się w sprawie budowy Zakładu Zagospodarowania Odpadów w S. stanowisko mieszkańców wyrażone w drodze referendum nie mogłoby mieć znaczenia prawnego.

Przystąpienie do związku międzygminnego nie pozbawia gminy możliwości wpływu na jego działalność. O przystąpieniu do związku, zakresie jego zadań i kompetencji, wreszcie o wystąpieniu ze związku decyduje rada i może udział w związku oraz zakres przekazywanych mu zadań i kompetencji poddać pod głosowanie w drodze referendum. Gmina jest reprezentowana w zgromadzeniu związku przez wójta (burmistrza,prezydenta) , członek zgromadzenia może wnieść pisemny sprzeciw od uchwały zgromadzenia a wniesienie sprzeciwu wstrzymuje wykonanie uchwały i wymaga ponownego rozpatrzenia sprawy. Gmina (także członek związku), której interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą związku może ją zaskarżyć do sądu administracyjnego. W uzasadnieniu powołanego wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że ".. art. 170 konstytuuje prawa członków wspólnoty samorządowej do wyrażania w drodze referendum: zarówno wiążącego, jak i opiniodawczego, lub wreszcie konsultacyjnego - woli pod warunkiem, że jego wynik wpływa na rozstrzygnięcie lub wpływać może kształtująco na rozstrzygnięcie spraw dotyczących danej wspólnoty." Ten warunek w rozpoznawanej sprawie nie został spełniony. Na jej tle w związku z zarzutem skargi kasacyjnej pojawia się budzący istotne wątpliwości problem czy prawo do referendum obejmuje wyrażanie przez mieszkańców gminy stanowiska w istotnych dla nich sprawach przekazanych do zakresu zadań związku, będącego odrębnym podmiotem władzy publicznej , wykonującym te zadania w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Taki status związku międzygminnego sprawia, że referendum lokalne będzie mogło mieć jedynie charakter opiniodawczy bądź konsultacyjny.

Sygn. akt II OSK 1029/07

W sytuacji jaka miała miejsce w rozpoznawanej sprawie dokonana przez Sąd I instancji wykładnia przepisu art. 2 ust. 1 ustawy o referendum gminnym nie może być uznana za błędną. Prawo do referendum lokalnego , wyrażającego wolę mieszkańców, nie obejmuje sytuacji gdy mogą oni współkształtować proces decyzyjny w sprawach dotyczących istotnej sprawy danej wspólnoty w innych, ustawowo określonych formach udziału społeczeństwa w postępowaniu.