Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski /spr./ Sędziowie WSA Maciej Kobak WSA Joanna Zdrzałka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 września 2020 r. sprawy ze skargi R. P., A. D., A. S., A. O., J. W., L. O., M. W., M. P., T. K., Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących: R. P. i M. P. solidarnie kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/, A. D. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/, A. S. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/, A. O. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/, J. W. i M. W. solidarnie 500 zł /słownie: pięćset złotych/, L. O. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/, T. K. i Z. K. solidarnie kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu wpisu od skargi oraz na rzecz skarżących: R. P., A. D., A. S., A. O., J. W., L. O., M. W., M. P., T. K., Z. K. solidarnie kwotę 497 zł /słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem kosztów zastępstwa procesowego.

II SA/Rz 1464/19

U z a s a d n i e n i e

Przedmiotem skargi A.S., A.O., L.O., M.P., R.P., M.W., J.W., A.D., Z.K. i T. K. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] października 2019 r. nr [...] dotycząca ustalenia warunków zabudowy.

Jak wynika z jej uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy, decyzją

z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] - po rozpatrzeniu wniosku P.P. - ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: "Budowa budynku zamieszkania zbiorowego z częścią usługowo - handlową" na działkach nr 318 i 319 obr. [...] w [...] przy ul. [...]. Organ uznał, że wniosek jest kompletny, a planowana inwestycja jest zgodna z wymogami określonymi w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm., dalej: u.p.z.p.).

Od decyzji Prezydenta odwołanie wnieśli [...], zarzucając brak spełnienia kryteriów warunkujących wydanie decyzji o warunkach zabudowy wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., błędne ustalenie, że zachodzi kontynuacja parametrów, cech i wskaźników zabudowy i zgodności z funkcją otoczenia, jak również, że zachowana zostaje zasada dobrego sąsiedztwa. Podnieśli błędne wyznaczenie obszaru analizowanego przekraczającego odległość trzykrotności frontu działki, błędne przyjęcie, iż planowane przedsięwzięcie skutkować będzie spełnieniem wymogów w zakresie zapewnienia naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz bezkrytyczne przyjęcie wniosków analizy urbanistycznej w zakresie zgodności planowanej inwestycji z funkcją otoczenia. Wskazali błędne ustalenie wysokości budynku Szpitala [...] w [....] (15 m) w sytuacji, gdy wynosi ona maksymalnie 12 m oraz pominięcie opinii mieszkańców (Rady Osiedla [...]).

Kolegium - po rozpatrzeniu odwołań – opisaną na wstępie decyzją

z [...] października 2019 r. :

1) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.)

w związku z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji,

2) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzyło postępowanie odwoławcze w stosunku do [...].

W ocenie organu odwoławczego, w sprawie spełnione zostały wymogi wynikające

z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia

26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 r., Nr 164 poz. 1588)

Przeprowadzona została analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, której wyniki utrwalono w formie opisowej i graficznej. Z analizy tej wynika m.in., iż nieruchomości położone w obszarze analizowanym mają zróżnicowane funkcje; są to nieruchomości zabudowane budynkami o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami w parterach, a na wprost terenu inwestycji znajduje się kompleks budynków Szpitala oraz Zakład Nauki o Człowieku Uniwersytetu [...] Planowana zabudowa polegać ma na budowie budynku o funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej, która wpisuje się w kontynuację funkcji obiektów już istniejących w obszarze analizowanym i nie pozostaje z nimi w sprzeczności. Omawiana analiza uprawnia zatem do wniosku, iż projektowana inwestycja będzie odpowiadać zastanemu na analizowanym terenie sposobowi zagospodarowania terenu i użytkowania obiektów.

Z części tekstowej analizy wynika, iż określone decyzją parametry zabudowy zostały ustalone zgodnie z zasadami określonymi w rozporządzeniu MI z dnia 26 sierpnia 2003 r. i korespondują z występującymi w obszarze analizowanym cechami zagospodarowania terenu i gabarytami obiektów (wyznaczonymi przez takie parametry, jak: szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, wysokość głównej kalenicy dachu). Zostały one wyznaczone w sposób respektujący zasady określone w przepisach § 4 - 8 rozporządzenia. Sporządzona dla potrzeb sprawy analiza urbanistyczna w sposób szczegółowy opisuje parametry istniejącej zabudowy i gabaryty budynków występujących w obszarze analizowanym (część tekstowa analizy oraz umieszczona na części graficznej legenda), zawiera wszystkie wymagane rozporządzeniem elementy i nie budzi zastrzeżeń w kontekście wymogów jej sporządzenia. Zawiera także dostateczne uzasadnienie dla przyjętych w decyzji ustaleń warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Uprawnia to stwierdzenie, iż planowana inwestycja nie będzie naruszać istniejącego ładu architektonicznego i będzie harmonizować z istniejącą już zabudową, kontynuując zastany na tym terenie sposób użytkowania obiektów oraz cechy zabudowy, a więc nie będzie naruszać zasady dobrego sąsiedztwa.

W sprawie zostały spełnione także pozostałe przesłanki określone w art. 61 ust. 1

pkt 2-5 u.p.z.p. W szczególności, istniejące na terenie inwestycji uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego (inwestor przedłożył wraz z wnioskiem wymagane oświadczenia dysponentów sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz sieci energetycznej o zapewnieniu możliwości przyłączenia do nich projektowanego budynku), teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, a działka budowlana nie wymaga zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze. Analiza charakteru inwestycji oraz uwarunkowań obszaru analizowanego prowadzi do wniosku, iż lokalizacja planowanej inwestycji nie będzie naruszać regulacji zawartych w przepisach odrębnych. Stosownie do art. 60 ust. 4 u.p.z.p., sporządzenie projektu decyzji o warunkach zabudowy zostało powierzone przez organ I instancji osobie posiadającej uprawnienia architekta. Integralną jej część stanowią prawidłowo sporządzone załączniki.

Należycie został ustalony i udokumentowany krąg podmiotów mających interes prawny w sprawie, którym przysługuje przymiot strony, zaś postępowanie powadzone było przy zachowaniu gwarancji procesowych stron, z zapewnieniem im czynnego udziału w postępowaniu. W postępowaniu odwoławczym poszerzenie kręgu stron powstępowania jest wynikiem analizy uprawnień właścicielskich, która nie musi się ograniczać jedynie do bezpośredniego sąsiedztwa.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniach SKO stwierdziło, iż nie zasługują one na uwzględnienie i nie mogą skutkować uznaniem wydanej decyzji za wadliwą. Za niezasadny uznało zarzut, w którym kwestionowano błędne ustalenie parametrów inwestycji. Istotna w zarzutach odwołania kwestia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej została wprost wyjaśniona w postanowieniach analizy urbanistycznej i decyzji, wskazując na analizę projektu budowlanego dla inwestycji: ośrodek rehabilitacyjno - edukacyjny dla dzieci i młodzieży, gdzie wysokość tego parametru oszacowano na ok. 15 m. Projekt decyzji w niniejszej sprawie został sporządzony przez uprawnionego urbanistę. Organ I instancji w pełni respektował zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu oraz gruntownego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy. Każdy z parametrów inwestycji został jednoznacznie ustalony w oparciu o podbudowę analizy. Szpital stanowi kompleks obiektów budowlanych zlokalizowanych od ul. [...] oraz przy ul. [...]. W sposób uprawniony organ ustalił zakres obszaru analizowanego,

a dwukrotne sporządzenie projektu decyzji nie może stanowić zarzutu, jeżeli końcowe wyniki analizy oparte zostają na prawidłowych ustaleniach dotyczących badanego otoczenia.

Pod względem procesowym rozpoznając odwołanie umorzono postępowanie odwoławcze w stosunku do [...] z uwagi na niewykazanie interesu prawnego do występowania w sprawie.

Decyzja Kolegium z [...] października 2019 r. w części, tj. co do pkt 1, w którym Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji została przez [...] i T. K. (reprezentowanych przez pełnomocnika - radcę prawnego) zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. We wskazanym zakresie skarżący wnieśli o jej uchylenie oraz zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zwrócili się o przeprowadzenie przez Sąd dowodu uzupełniającego z dokumentów powołanych w treści uzasadnienie skargi, z których część stanowiła załącznik do odwołania od decyzji Prezydenta M. [...] Zaskarżonej decyzji zarzucili:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez:

- bezpodstawne przyjęcie, iż na gruncie niniejszej sprawy spełnione zostało łącznie wszystkie pięć warunków wskazanych w pkt od 1 - 5 umożliwiających wydanie wnioskowanych warunków zabudowy,

- bezpodstawne i niczym nieuzasadnione przyjęcie, iż zabudowa zamieszkania zbiorowego stanowi kontynuację parametrów, cech i wskaźników zabudowy obszaru na którym występuje wyłącznie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż zabudowa ta jest zgodna z funkcją otoczenia, podczas gdy odmienności istniejące miedzy tymi budynkami w w/w zakresie uniemożliwiają stwierdzenie, iż spełnione zostały warunki o których mowa w naruszonym przepisie,

- przyjęcie, iż planowana inwestycja, tj. budowa budynku zamieszkania zbiorowego

z częścią usługowo - handlową spełnia opisane w tym przepisie wymogi tak zwanego "dobrego sąsiedztwa", podczas gdy naruszać będzie istniejący stan

i równowagę w zakresie kontynuacji zabudowy, a także nie będzie odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy

i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej,

b) § 3 ust. 2 rozporządzenia MI z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez przyjęcie za prawidłowo wyznaczonego obszaru analizowanego przekraczającego ustawowo wskazaną odległość trzykrotności frontu działki, podczas gdy ustalenie obszaru analizy w granicach większych niż minimalne powinno być uzasadnione istniejącym wokół terenu objętego postępowaniem zagospodarowaniem terenu, jego szczególnymi cechami i istniejącym na analizowanym obszarze ładzie przestrzennym, co na gruncie sprawy nie było konieczne z racji istniejącej na tym terenie w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej,

c) § 2 pkt 2 rozporządzenia MI z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez przyjęcie, iż funkcja planowanego budynku, tj. budynku zamieszkania zbiorowego jest tożsama

z funkcjami spełnianymi przez istniejącą przy ul. [...] zabudową, podczas gdy żaden z budynków w tej okolicy nie spełnia funkcji budynku zamieszkania zbiorowego czy zabudowy wielorodzinnej, a istniejąca w tym obszarze zabudowa ogranicza się wyłącznie do zabudowy jednorodzinnej

z drobnymi usługami,

d) § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r.

w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r., poz. 1065) poprzez nieuwzględnienie przez organ

I i II instancji i nieprzeanalizowanie, iż planowana inwestycja objęta wnioskiem (mająca wysokość prawie 15 m), skutkować będzie brakiem spełnienia wymogu

w zakresie zapewnienia naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych do pobytu ludzi w stosunku do istniejącej zabudowy sąsiedniej.

2. Naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 11 i 103 § 3 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się przez organ II instancji do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu,

b) art. 8 ust. 2 k.p.a. poprzez odstąpienie przez organ I oraz II instancji od utrwalonej praktyki rozstrzygania w sprawach w takim samym stanie faktycznym lub prawnym, co wyraża się głównie w pominięciu m.in. decyzji Kolegium z [...] stycznia 2019 r.

nr [...] oraz Prezydenta M. [....] z [...] listopada 2018 r.

nr [...], podczas gdy stan faktyczny i prawny tych spraw jest identyczny z tym, który występuje na gruncie niniejszej sprawy,

c) art. 7 i 77 k.p.a. w zw. z § 3 rozporządzenia MI z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez:

- bezkrytyczne przyjęcie jako prawidłowej Analizy, w której bezpodstawnie wskazano iż planowany przez wnioskodawcę budynek jest zgody z funkcją otoczenia (spełnia wymogi kontynuacji funkcji) i przyjęto do analizy (bez uzasadnionej potrzeby) zbyt duży obszar terytorialny (ponad 90 m), podczas gdy z wniosków płynących

z analizy urbanistycznej nie należy uznać tego za prawidłowe,

- przyjęcie, iż budynek kompleksu Szpitala leży w bezpośrednim sąsiedztwie

z nieruchomościami objętymi wnioskiem, podczas gdy budynek ten zlokalizowany jest przy ul. [...], od której znajduje się wjazd dla wszystkich osób (pacjentów) korzystających z usług tejże placówki bez możliwości dostania się do niej od

ul. [...], a istniejąca tam brama towarowa (użytkowana okazjonalnie) służy tylko i wyłącznie ciężkiemu transportowi (m. in. zaopatrzenie, wywóz śmieci),

- bezpodstawne przyjęcie za organem I instancji, iż budynek kompleksu Szpitala

w części objętej bezpodstawnie powiększonym obszarem analizowanym jest wysoki na ok. 15 m, podczas gdy wysokość tego budynku (od strony zabudowań,

tj. domów jednorodzinnych) ma maksymalnie 12 m, co nie daje żadnych podstaw do tego, aby wydane przez organ I instancji warunki zabudowy mogły przekraczać

o prawie 3 m wysokość tego budynku,

- całkowite pominięcie przez Kolegium, iż dla planowanej inwestycji została już uprzednio sporządzona Analiza urbanistyczna z dnia [...] lutego 2019 r., z której treści jednoznacznie wynikało, iż w obszarze analizowanym brak jest budynku zamieszkania zbiorowego, a tym samym (zgodnie z pkt 6 analizy) nie zostały spełnione warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.,

- bezpodstawne pominięcie przez organy obu instancji wyrażonego stanowiska (protestu) Samorządu Mieszkańców Miasta [...] Rady Osiedla Nr [...] [...] dotyczącego sprzeciwu wobec realizacji planowanych przez wnioskodawcę na objętych postępowaniem nieruchomościach inwestycji przy

ul. [...], podczas gdy pomimo braku związania wcześniej wyrażoną opinią, organ wydający decyzję nie mógł pominąć jej treści i jednoznacznej opinii Samorządu Mieszkańców w tym zakresie,

d) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy istniejące na gruncie niniejszej sprawy naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego jak i procesowego powinny skutkować uwzględnieniem wniesionego do organu II instancji odwołania.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentację podaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie z [...] marca 2020 r. P.P. (reprezentowany przez pełnomocnika – adwokata), w odpowiedzi na zarzuty zawarte w skardze, wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżących na jego rzecz kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Nie zgodził się z argumentacją skargi sprowadzającą się do konkluzji, że w sprawie nie zostały spełnione warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p. warunkujące wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Podniósł, że sprostanie zasadzie dobrego sąsiedztwa nie może sprowadzać się do odtworzenia istniejącej zabudowy, a ustawa nie ma na celu ograniczenia inicjatywy obywateli w zakresie podejmowania inwestycji budowlanych. Pojęcie kontynuacji funkcji zabudowy nie może być rozumiane zawężająco

i ograniczać się do możliwości powstania w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi. Niezasadny jest zarzut skarżących dotyczący braku podstaw do uwzględnienia na gruncie niniejszej sprawy Szpitala, bowiem o sposobie zabudowania działki na której planowania jest inwestycja przesądza nie tylko sposób zabudowania działek bezpośrednio przylegających do niej, ale także działek sąsiednich rozumianych jako wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym. Obszar analizowany został w rozpatrywanej sprawie ustalony prawidłowo, a analiza sporządzona zgodnie z wymogami prawa przez osobę legitymującą się stosownymi uprawnieniami. Kwestia zacienienia nieruchomości sąsiednich nie jest przedmiotem analizy na etapie ustalania warunków zabudowy,

a brak akceptacji dla zabudowy ze strony mieszkańców osiedla nie jest wystarczający dla odmowy ustalenia warunków zabudowy. W projekcie decyzji z dnia [...] lutego 2019 r. na który powołują się skarżący błędnie przyjęto, że budynek zamieszkania zbiorowego nie jest budynkiem zamieszkania wielorodzinnego i że budynki te nie zapewniają kontynuacji funkcji mieszkaniowej. Planowana inwestycja ma funkcję mieszkalną z częścią usługowo - handlową, zaś w obszarze analizowanym znajduje się bezsprzecznie zabudowania o podobnej funkcji, co wynika z analizy (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z drobnymi usługami).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga

w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania

z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach).

Poddawszy zaskarżoną decyzję kontroli w ramach w/w kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie prowadzone było na podstawie u.p.z.p. Art. 59 ust. 1 tej ustawy stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wg art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy, nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, iż

w razie spełnienia ustawowych warunków strona wnioskująca ma prawo skutecznie domagać się wydania decyzji o określonej treści, zaś ewentualna odmowa przez organ prowadzący postępowanie ustalenia warunków zabudowy musi opierać się na wyrażonej sprzeczności z przepisem nakładającym wprost jakieś ograniczenie.

Wydanie decyzji ustalającej bądź odmawiającej ustalenia warunków zabudowy wymaga poczynienia szeregu ustaleń dotyczących spełnienia bądź niespełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p. W myśl bowiem tego przepisu, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych

i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy

o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego określa powołane wyżej rozporządzenie MI z dnia 26 sierpnia 2003 r. W jego § 3 ust. 1 wskazano, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa

w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Analiza jest środkiem dowodowym zbliżonym do opinii biegłego i podstawowym dowodem w prowadzonym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, pozwalającym na określenie przez organ parametrów które ma spełniać planowana inwestycja w zakresie cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zdefiniowanych w § 2 pkt 3 rozporządzenia. W kategorii tych parametrów mieszczą się w szczególności gabaryty, forma architektoniczna obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu. Wyniki analizy są podstawą do ustalenia wymagań dla planowanej inwestycji

i stanowią załącznik do decyzji. Innymi słowy, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku co do planowanych funkcji zabudowy jak i cech zabudowy

i zagospodarowania terenu, wydanie decyzji w przedmiocie wniosku o ustalenie warunków zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie analiza ta nie została sporządzona prawidłowo, co bezpośrednio wpłynęło na prawidłowość podjętych rozstrzygnięć.

Głównym wyznacznikiem odpowiadającym za zachowanie zgodności planowanej zabudowy z charakterystyką urbanistyczną zabudowy już istniejącej jest zawarty

w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymóg, aby co najmniej jedna działka sąsiednia była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Pojęcie "działki sąsiedniej" należy przy tym interpretować jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość; za taką uznaje się każdą działkę znajdującą się w obrębie obszaru analizowanego (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

z 25 maja 2017 r. II OSK 2451/15 - LEX nr 2335291 i z 18 kwietnia 2007 r.

II OSK 657/06 - LEX nr 322451). W tym zakresie nie ma więc wymogu, aby działka sąsiednia przylegała do działki objętej wnioskiem. Nie oznacza to również, że nowa zabudowa ma być wiernym odtworzeniem istniejącej już zabudowy sąsiedniej, ale by na jej podstawie możliwe było określenie cech nowej zabudowy, która powinna się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest bowiem dopuszczalna, jeżeli można ją pogodzić

z zabudową już istniejącą i uzasadnia to analiza urbanistyczna poparta oceną zachowania ładu przestrzennego.

Zasadnicze znaczenie dla prawidłowości wyników analizy mających decydujące znaczenie dla sposobu rozstrzygania o wniosku inwestora ma prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego. W tym zakresie Sąd stwierdza, że jego wyznaczenie w sprawie uchybia wymogom § 3 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie

z którymi granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy o której mowa w art. 52 ust. 2, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W myśl tej regulacji, obszar analizowany należy wyznaczyć równomiernie wokół wszystkich granic terenu objętego wnioskiem, co z kolei powoduje, że granice tego obszaru powinny przyjąć kształt zbliżony do okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki i nie mniejszym niż 50 m. Sąd orzekający

w niniejszej sprawie w pełni podziela ukształtowane w orzecznictwie stanowisko, że dozwolone przepisami rozporządzenia ustalenie wielkości obszaru analizowanego daje możliwość wyznaczenia go w większym rozmiarze niż minimalny, jednak powinno to być uzasadnione okolicznościami konkretnego przypadku i jednoznacznie wynikać z części tekstowej i graficznej analizy (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 grudnia 2019 r. II OSK 3417/18, LEX nr 2865137). Oznacza to, że co do zasady punktem odniesienia jest obszar analizowany wyznaczony trzykrotną szerokością frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.

W rozpoznawanej sprawie obszar analizowany został wyznaczony w wymiarze większym niż trzykrotność szerokości frontu działki. Skoro front ten wynosi 27 m, to jego trzykrotność daje 81 m, zaś wyznaczony obszar analizowany objął obszar

o promieniu ok. 90 m. Różnica pomiędzy trzykrotną szerokością frontu działki

a przyjętą w analizie odległością jest na pozór niewielka (9 m w terenie - 0,9 cm na mapie stanowiącej załącznik graficzny do analizy urbanistycznej), niemniej tak organ I jak i II instancji – mimo ciążącego na nich obowiązku - w ogóle nie odniosły się do kwestii zasadności wyznaczenia obszaru analizowanego z przekroczeniem wartości minimalnych. Jest to o tyle istotne, że jak wynika z analizy akt sprawy, celem takiego działania było objęcie tym obszarem jak największej części jednego z budynków wchodzących w skład kompleksu Szpitala [...] w [...] (budynku Ośrodka Rehabilitacyjno Edukacyjnego dla Dzieci i Młodzieży), stanowiącego w praktyce kluczowy punkt odniesienia mający uzasadniać dopuszczalność realizacji planowanej zabudowy w przewidywanej dla niej formie.

Uwzględnienie tego faktu na tle całokształtu okoliczności sprawy prowadzi do wniosku, że mogło to mieć znaczący wpływ na treść wydanych przez organy rozstrzygnięć.

W tym kontekście należy przede wszystkim zauważyć, że objęta wydanymi

w sprawie decyzjami zamierzona inwestycja dotyczy budowy budynku zamieszkania zbiorowego z częścią usługowo – handlową. Jej usytuowanie i realizacja powinny wpisywać się zatem w charakterystykę urbanistyczną zabudowy już istniejącej, co do której nie budzi wątpliwości, że jest nią przede wszystkim zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, której granice od strony frontu działki nr 318 z której ma odbywać się dojazd do planowanego budynku wyznacza przebieg ul. [...]. Wynika to zresztą z załącznika tekstowego analizy urbanistycznej, w której w odniesieniu do kontynuacji funkcji zapisano wprost (s. 1), że "sąsiednia zabudowa jest wyłącznie zabudową mieszkaniową jednorodzinną z usługami w parterach". Dalsza część tego zapisu - wg którego "na wprost terenu inwestycji po zachodniej stronie ul. [...] znajduje się kompleks budynków Szpitala [...] oraz Zakład Nauk o Człowieku Uniwersytetu [....]" – poddaje w wątpliwość, co autor analizy (a tym samym organy) uznaje za "zabudowę sąsiednią" i do których działek objętych obszarem analizowanym faktycznie ją odnosi; wiąże się z tym równoczesny brak wyjaśnienia

w analizie urbanistycznej kwestii, do jakiej funkcji otoczenia planowany budynek zamieszkania zbiorowego ma nawiązywać (wnioskodawca jako potencjalnie możliwy sposób jego wykorzystania wskazał pensjonat, dom studencki lub internat – k. 16 akt sprawy organu I instancji). Absolutnie nie wyjaśnia tego – wręcz potęgując związane z tym wątpliwości - ogólnikowe podsumowanie powyższych zapisów, iż "budowa budynku zamieszkania zbiorowego z częścią usługowo – handlową jest zgodna

z funkcją otoczenia".

Sformułowanie to wykazuje zresztą wewnętrzną sprzeczność. Podkreślić należy, że usługi w parterach (tylko niektórych zresztą) budynków mieszkalnych jednorodzinnych nie podważają ich głównej funkcji mieszkaniowej, pełniąc względem niej rolę uzupełniającą; takie założenia klasyfikacji budynków wynikają

z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB), Dz. U. Nr 112, poz. 1316 ze zm. Jeżeli zatem planowana zabudowa nawiązuje do funkcji zabudowy mieszkaniowej (zgodnie z w/w rozporządzeniem, "budynki zbiorowego zamieszkania" wraz z "budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi", "budynkami o dwóch mieszkaniach

i wielomieszkaniowych" objęte są wspólnym działem "budynki mieszkalne"), to jako całkowicie zbędne należałoby ocenić roszerzanie obszaru analizowanego ponad określoną przepisami mimimalną wielkość. Jeżeli zaś zamierzona zabudowa ma nawiązywać do innej funkcji niż mieszkalna, to niewątpliwie wyklucza to dopuszczalność jej realizacji na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

W tym zakresie warto dodatkowo zwrócić uwagę, że stosownie do zapisów w/w rozporządzenia, tylko dwa spośród określonych przez wnioskodawcę sposobów ewentualnego wykorzystania planowanej zabudowy (tj. dom studencki i internat) kwalifikują się jako budynki zbiorowego zamieszkania do funkcji mieszkaniowej; pensjonat objęty jest działem "budynki niemieszkalne" i należy do grupy "hotele

i budynki zakwaterowania turystycznego".

Ściśle wiąże się z tym kolejny aspekt, z którego wg analizy wynika nawiązanie usługowo – handlową częścią planowanego budynku zamieszkania zbiorowego do znajdujących się w przyjętym obszarze analizowanym fragmentów budynków Ośrodka Rehabilitacyjno Edukacyjnego (wchodzącego w skład zespołu budynków Szpitala [...] w [...]) oraz Zakładu Nauk o Człowieku Uniwersytetu [...].

Sąd nie podziela stanowiska organów co do przyjętej na potrzeby postępowania kwalifikacji tych budynków. Stosownie do wspomnianego wyżej rozporządzenia RM

z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB), należy je zaliczyć do grupy "ogólnodostępnych obiektów kulturalnych, budynków o charakterze edukacyjnym, budynków szpitali i zakładów opieki medycznej oraz budynków kultury fizycznej", przez co nie mogą być utożsamiane

z budynkami usługowo – handlowymi, a tym samym w zakresie cechujących je parametrów i wskaźników stanowić punktu odniesienia dla realizacji takiej zabudowy.

W przypadku planowanej zabudowy jest to o tyle ważne, że to właśnie do budynku Ośrodka Rehabilitacyjno Edukacyjnego - mimo braku podstaw do jego kwalifikowania jako zabudowy usługowej (s. 3 analizy) – nawiązują w analizie urbanistycznej jej kluczowe parametry, w tym zwłaszcza kwestionowana w toku postępowania przez jego uczestników wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej. Jest to tym bardziej niezrozumiałe, że dla ustalenia jej i odpowiadającej jej pod względem wysokości (14,5 m) kalenicy lub szczytu dachu przyjęto w sposób bezkrytyczny dla zamierzonej zabudowy na podstawie wniosku pełnomocnika inwestora z [...] czerwca 2019 r. najwyższą część budynku Ośrodka, znajdującą się od jego strony południowo – zachodniej, która jest jednocześnie najbardziej oddalona od miejsca planowanej zabudowy; jak zauważono w Analizie, wysokość tego budynku od strony ul. [...] (a więc od strony najbliższej planowanej zabudowy) wynosi w części bezpośrednio objętej poszerzonym obszarem analizowanym ok. 12 m, co

i tak wyraźnie przewyższa maksymalną wysokość w kalenicy ujętych w Analizie

a znajdujących się w obszarze analizowanym budynków mieszkalnych jednorodzinnych (ok. 9,5 m) oraz bezpośrednio sąsiadującego z terenem zamierzonej zabudowy budynku piekarni z częścią mieszkalną (ok. 10,5 m). Jawi się to jako istotne również o tyle, iż jak wynika z akt sprawy, znajdujące się w obszarze analizowanym budynki mieszkalne jednorodzinne (bądź też takie z usługami

w parterach) są budynkami 1- lub 2-kondygnacyjnymi, podczas gdy (co Sądowi jest także wiadome "z urzędu"), budynek Ośrodka Rehabilitacyjno Edukacyjnego jest obiektem 3-kondygnacyjnym (ze stropodachem).

Reasumując, brak jest w opisanych okolicznościach podstaw do akceptacji stanowiska organu administracji I i II instancji co do uznania, że spełnione zostały warunki do ustalenia dla zamierzonej inwestycji warunków zabudowy, a zwłaszcza, że jej realizacja byłaby zgodna z wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasadą dobrego sąsiedztwa. Związane jest to przede wszystkim z opisanymi wyżej uchybieniami w wyznaczeniu obszaru analizowanego, w którym to zakresie w sposób nieodparty nasuwa się wniosek, że celem jego poszerzenia było znalezienie "na siłę" nieruchomości podobnych, poprzez które do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami w parterach miałby nawiązać planowany przez inwestora budynek zamieszkania zbiorowego z częścią usługowo – handlową.

Poszerzenie obszaru analizowanego w celu poszukiwania nieruchomości "podobnych", do których można nawiązać, wyłącznie celem pozytywnego rozpatrzenia wniosku inwestora, nie jest dopuszczalne (por. wyrok NSA z 17 lipca 2020 r. II OSK 450/20, LEX nr 3052591). Powiększenie obszaru analizowanego zawsze musi służyć zachowaniu ładu przestrzennego. Celem samym w sobie takiego powiększenia nie może być jedynie umożliwienie realizacji inwestycji

w zaplanowanym przez inwestora kształcie (wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r.

II OSK 1389/19, LEX nr 3021213).

Ponieważ nieprawidłowość wyznaczenia obszaru analizowanego przekłada się wprost na nieprawidłowość przeprowadzania analizy - przez co realizacja zamierzonej inwestycji o wskazanych parametrach może okazać się niedopuszczalna ze względu na niedostosowanie do cech zabudowy

i zagospodarowania terenu – zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji o ustaleniu warunków zabudowy należy uznać co najmniej za przedwczesne, jako wydane z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów prawa materialnego (w szczególności art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia MI z dnia 26 sierpnia 2003 r.) oraz przepisów postępowania (art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a.). Uzasadniało to uchylenie w całości tych decyzji, o czym orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a.

(pkt I wyroku).

O należnych skarżącym kosztach postępowania sądowego, obejmujących opłacone wpisy od skargi oraz koszty zastępstwa procesowego orzeczono stosownie do

art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. (pkt II wyroku).

Prowadząc ponownie postępowanie organ administracji I instancji – stosownie do przedstawionych rozważań, celem dokonania oceny wniosku inwestora - sporządzi ponownie analizę urbanistyczną spełniającą wymogi przepisów prawa oraz w oparciu o jej wyniki ustali, czy zamierzona inwestycja w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy oraz parametrów ma podstawy do akceptacji i nie koliduje z zabudową już istniejącą.